房地产税立法研究

□文/吴秦雯

（铜陵学院 安徽·铜陵）

［提要］近年来，我国房地产企业市场经济发展迅猛，房地产价格持续走高，为保证房地产行业市场的可持续快速发展，政府部门相继推行一系列限购和限制价格的政策，但效果不佳。2013年11月，党的十八届三中全会提出要加快房地产税改革推进，尽快在近些年中使房地产税立法通过草案。与此同时，在2016年5月1日推行的“营业税改革”，营业税退出历史舞台，而消费性增值税逐渐出现在众人眼前，这种变化严重影响地方政府原有的主要税收来源，地方主体税种的缺失将会导致地方政府面临着财政减少和增加税收要求的压力。本文对我国房地产税立法方面展开分析，并提出观点。

2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明“加快房地产税立法改革”，房产税改革逐渐成为一种时代潮流。房地产税制改革经过十几年得发展，已经逐步进入到稳步推进立法的阶段。

一、关于开征房地产税的一些争议

（一）就房地产市场来说，房地产税推行是否受到影响。一些学者认为房产税在未来中长期期间征收与房价的涨跌起伏关系不大。从短期效益来看，在房地产市场稳中有升趋势下开征房产税的影响对房价影响可以忽略不计。当经济不景气，房地产市场面临巨大下行压力时，房地产税的冲击效应明显大于短期市场效应。因此，从中可以得出结论，房地产税开征的时机受到房地产市场的直接影响。并且一些学者指出研究房地产税是税收管理制度的必要组成部分，房地产税立法应加快推行。

一些学者持否定态度。近年来在减税和减少费用的背景下，房产税的引入可以很容易地理解为增加税收，并在短期内提供的税收收入非常有限，所以不需要承担风险，因此房地产税收立法不应提倡。

（二）伴随营业税的消失，房地产税能否成为地方税主体税种。一部分观点认为，在地方主体税种缺失的情况下，房地产税极大的可能成为地方税主体税种，因为随着经济不断的发展，房地产产业不断升温，税源丰富将会是房地产税的一个主要特点，即使税率很低，只要大范围开征，政府就能征收到万亿元以上的税收收入；另一种观点持反对态度，认为房地产税很难成为地方税的主体税种，因为区域的房地产价格差异大的原因，这给房地产税的征收标准带来了不同的尺度，而这些尺度会影响征收公平，所以如果开征房地产税，必须是一个小的征收范围，才能顺利进行，这与上述一般征收有所不同。如若普遍征收将会发展产生一系列的社会环境问题，反而政府不能征收足额的税收经济收入。

房地产税累积了丰富的税源离不开房地产业不断发展。尤其是近些年来社会各界人士热衷于炒房，大量资金流入房地产产业，导致社会经济泡沫愈发严重，从而国务院也不断发布公文推进房地产税立法进程。因此，本文将会对地方税和房产税的相关理论进行阐述，论证开征房产税以及房产税能否成为地方主体的可行性。

二、关于地方政府开征房地产税为主要税种的分析

（一）地方主体税种的概念。在我国现有的财政体制下，一般有三个主要认定标准，即立法权、收入所有权和税收征管权确定某一税种是否属于地方税体系。可以说如果该税收制度归属于地方政府，就可以判定该税种就是属于中国地方税种，但这并不是唯一的条件，主要原因是该税收制度如果是中央政府征收管理，即使某一个税种被划入地方财政经济体系之后，该税种征收管理不归属于地方政府所有，那地方政府在进行征收管理工作时将会受到很大的限制，本质上来看，这其实是中央政府把该项税收风险转移给地方政府，目的不仅是为了完成资金拨付，而且限制地方财政权过于庞大。综上所述，税收征管权的归属也是决定税收是否属于地方税还是中央税的重要标准。

（二）地方税种的概念及特征。主体税是具有较强的经济收入功能和经济调节功能的税种，并且在中央税收体系和地方税收体系中占据着主导地位，极大地影响税收征管的进行。因此，可以得出，在地方政府的征收体系中，房地产税税源丰富，税基广阔，所以也成为地方政府重点征收的主要税种。因此，本文从以下几点来介绍地方主体税的特征：第一，宽税基，税源丰富。在税收体系中它能够为地方政府提供丰富的税源，并且在地方税收体系中占据着重要地位。第二，流动性弱，地域性强。一般而言该税基地域性明显，税收征管程序也比较固定，政府在进行征收时具有较强的针对性，不会因为纳税人的迁移而发生税款的流失。第三，适度的经济弹性。所谓的适度的经济弹性就是经济的发展引起税收收入也不断增长，为了有效满足地方政府的财政支出需求，一定要注意适度灵活的原则。

（三）房地产税概念及特征。房产税的前身其实是“物业税”的概念。但比较物业税和房地产税的概念时并不具有完全相同的含义，本文在这不深层次讨论两者之间的区别。物业税是自然人在拥有一定财产的过程中征收的税，而本文研究的房地产税是以房屋和建筑物作为征收管理对象的税种，具有税源丰富、地域性强、流动性弱等地方主体税种特征。

上述了解房地产税与地方主体税种的概念与特征，从立法角度看，房地产立法面临什么样的困难，如何解决这个问题，本文将继续从房地产税立法的角度解释其合理性。

三、我国在推进房地产税立法过程中遇到的问题

从根本上说，房地产税法律体系中出现的问题综合来说就是“缺”、“乱”。所谓的“缺”是房地产税缺少主体法律系统，缺少更高级的立法授权和征税权限。所谓的“乱”是我虽然重视房地产业的发展，也出台了《土地管理法》《城市房地产管理法》等相关政策，但是从他们的结构和内容上看不具有统筹房地产法的功能，且出台的相关政策对征收的范围难以界定，因此就会导致重复征税的混乱现象。

（一）房地产立法过程中的“缺”

1、从立法过程中，立法层级低，以授权法为主。从立法过程上看，我国的房地产立法层级低且属于行政部门立法模式，由全国人大授权国务院立法。一般说来，我国现阶段房地产立法的程序可分为以下部分：全国人大或常务委员会主持召开房地产法律的立项、国务院委托相关的房地产财政、税务主管部门起草法案、起草法案上报国务院初步调查论证、全国人大再行审查论证、全国人大或常务委员会审议通过。因此，从中可以看出，我国的房地产立法过程立法层级低，以授权为主。

2、中央与地方征税权设置不合理。21世纪初，税收、税率、税收征管等基本法律制度在最新立法明确下制定为法律。在我国税收立法由中央统一制定，并下放部分权限，因此地方政府只有一定征管权和选择权，并没有制定权，这极大地影响地方政府在征收地方税种的积极性，同时也削弱了房地产市场经济的税收调节功能，导致推进房产税立法无法开展。现如今，各地方税制不够完善，地方税立法权受限直接影响地方主体税种的缺失。中央应该适当下放地方在立法工作权限，由地方政府主导立法房地产税。因为地方政府更熟悉本地的基本情况，因此可以选择适合地方社会发展的适用税率、起征点和税收优惠，增强税收征管制度与经济社会发展良好效应，促进地方政府合理协调税收收入和税率高低，形成良好的征收环境，从而减轻纳税人的税负。此外，立法权下放会使地方政府在一定程度上提高工作积极性和提高税收征管效率。

（二）房地产立法过程中“乱”

1、征税范围过于狭窄。从我国出台的部分土地政策和我国房地产试点改革的进程中我们可以看出目前我国仅对全国两处上海、重庆实施实施试点改革但从改革的效果上并不是很理想。国内的征管制度与国外征管制度有很大的区别，总体来说国外将房屋、建筑物、企业，个人所拥有的房产都归纳入房地产税范围内。而且我国征收管理的范围仅包括市、县和工矿区等房地产、更重要的是建筑用地，非经营性房地产私人使用不属于征收范围，使我国房地产税征收范围十分有限，从而导致了征税范围过窄，对地方财政收入产生了不利影响，降低了地方税收管理的积极性。

2、重复征税现象普遍。法律规范的不统一、法律内容交叉重复、对征收范围的界定不明确，不可避免的会出现重复征税的现象。其他税种虽然也存在重复征税的现象，但是在房地产业征税方面尤为明显。其主要原因是我国缺少相关系统的房地产税法，无法将混乱的相关政策统一并纳入完善的税收法律体系之中。例如，从2006年“营改增”推行发展以来，我国税种有18个，其中涉及到房地产的税种有一半之多，此外与房地产行业有关的税费还包括教育费附加、地方教育费附加、土地出让金及政府行政性事业收费等。由于课征的界定不够清晰，范围无法确定，从中可看出涉及房地产行业的税收课征有“租”、“税”、“费”这三种类型。例如，我国现行税收法律体系中的城市土地使用税、耕地占用税、土地增值税都是以土地或者土地上的房屋为税收对象，不可避免存在着重复征税的问题。又如，在征收城市土地使用税的过程中，相应的部门与各政单位也会征收各种税费。再如，各立法机关在起草法案的时候都强调法律的“完善”，却没有考虑相关法律之间的联系，结果造成大量立法文献的重复，损害的法律的威严和立法的效果。近些年，国家倡导贯彻落实“减税降费”大力支持社会各界有利社会发展行业，但重征，多征现象与减税大趋势背道相驰，引发的后果将会造成国民收入分配的不平衡，国民整体税收负担增加，不能体现我国国民收入分配的公平性和科学性。

3、税率设计不科学，具有单一性。税率是衡量税收对象所占比例的重要标准，通过税率征收额度或比例可以看出征税负担程度。对于税法来说，税率与其税负有关，它会直接影响国家财政收入，是一个非常重要的税收要素。目前，我国实施房产税有两种计税的方式，一种是从租计征，一种是从价计征，在设置相关税率中，非出租房屋税率为1.2%，出租房屋税率为12%。但随着中国房地产市场的不断增长，房地产价格持续上涨，这种计税标准只有在稳定的房地产市场的前提下才会适应，当房地产行业上升或者下降是无法体现当下的房地产“时间价值”。再者我国东西部，南北部经济发展程度不同，例如上海的房地产与新疆西藏西部各省的房地产，价值相差甚大，如果只采取单一的税率比例的话，难以体现出法律的公平性和科学性，同样也无法解决不同地区房地产征收的问题

四、推进房地产税成为地方主体税种相关建议

（一）解决房地产立法的“缺”

1、在法律层面上，国务院授权法向全国人大立法转变。如何推进房地产相关法律授权性的升级就在于我国房地产发展是否稳定，房地产税相关政策是否完善。全国人大立法一个明显的特征就是其法律的稳定性。每年召开的全国人大会议无法及时解决灵活性强的房地产产业，而国务院发布的暂定条例却具有较强调整性。例如在国家经济和社会发展，以及面临突发性社会问题对企业生产经营造成重大影响，国务院有权制定临时企业所得税暂行条例，报全国人大及常务委员会备案，这就体现出国务院授权法的灵活性。所以，推进房地产税授权法权限的升级必须由国家牵头，通过社会各界的努力完善房地产相关政策，为房地产立法创造出良好的社会环境。

2、加快推进房地产基本法的进度，合理划分中央与地方征收权设置。近年来，我国出台了房地产有关政策有《城市房地产管理法》《住宅法》《土地法》等，由于多法并存的现象严重，我国应该借鉴国外先进的房地产税法律体系，将上述有关房地产政策进行合并整理，并根据我国现有的国情加快推进房地产基本法的进度。此外，由于我国特殊的政治体系，中央对地方的限制，其中税收立法和税收管辖权方面极为明显。在中央税和地方税划分上中央的征收权处于绝对的优势，再加上营业税的取缔就会导致地方缺少主要的财政收入来源，地方没钱也成为这几年地方政府尴尬的现象。加快推进房地产基本法的进度，不仅可以规范房地产发展的方向，而且还可以纳入地方法律体系成为地方政府主体税征收的依据。另外，随着消费税由中央税转变为中央地方共享税的趋势，中央为了解决地方财税资金短缺，逐渐将征收权下放，那未来中央是否能够授权地方更多的立法权，推进房产税法成为地方政府主体税种，这不仅能够有效缓解地方财政资金问题，而且更能够调动地方政府的积极性，提高行政效率。

（二）解决房地产立法的“乱”

1、扩宽征税范围。相较于国外一些国家房地产税征收范围，我国房地产征收范围明显小很多。根据国务院《房产税暂行条例》的规定，中国房产税实际征收对象只是能够遮风避雨可供人生产、学习、工作、生活场所，并且与房屋不可分割的各种设施或者不单独计价的配套措施也属于房屋，但征税的范围是位于城市、县城和工矿区房屋，不包括农村的房屋且对于一些私人住房则施行房产税免征，这一区别征税差异与税收公平性原理相违背。因此，我国的房地产税收征收范围应逐步扩大城市、县城和工矿区以外的农村地区，和对私人非商用的一般住宅、豪华住宅、农村住宅和炒房性房地产等。同时，对部分符合减免税条件的房地产也给予一定的税收优惠。

2、采取“合并征收”，消除重复征税。随着房地产立法进程的不断加快，立法文献的数量、立法之间的不同部门、不同法律效力的法律规范不断增加，呈现出立法的进程错综复杂的关系，这也是导致房地产重复征税的主要原因。如果想消除重复征税的现象就需要维护国家法制的统一，其具体措施是将不同房地产有关立法文献根据我国房地产发展的基本情况合并定制有效的科学的房地产立法。对涉及的不同房产征收政策将相关的房地产合并征收，统一纳税，这样就避免了不同政策对同一对象重复征收现象。

3、借鉴外国房地产立法经验，灵活设计差别税率。借鉴外国房地产立法经验，就需要进一步加强对外国房地产制度的研究分析，取其精华，为我所用。由于不同国家地区之间的社会属性的房产价值存在着很大的差异，因此我们可以借鉴西方发达地区成功的税收征管模式，采用适用地区弹性以及比较灵活的差异性税率，取消无法体现出“时间价值”的单一比例税率，根据国家及地方的具体情况因地制宜的确立合适的税率。例如，城市范围内城市中心区域房地产税税率标准比城市郊区、边远地区、农村地区高，同一地区不同产业内商业房地产税税率应该高于工业及农业房地产税税率。此外，对于首套实际住宅房地产和炒房，投机房地产采用差别化对待政策。例如，对拥有多套住房和豪华住房的个人征收的房地产税税率应该高于首次购买用于居住的个人。借鉴外国地区房地产立法的成功经验通过灵活设计差别税率，利用房地产税可以有效地调节社会财富差距，而且可以极大的发展和推进我国房地产立法进程，有利于我国税收法律体系的完善。

五、结语

从上述内容出发，本文基于构建地方税的视角，对我国现存的房地产税收问题进行了分析。从分析中可以看出，我国地方税收法律制度建设不够完善，房地产立法面临着“缺”和“乱”现象，导致房地产税立法进程缓慢，房地产税还不能够成为地方主体税种。解决“缺”和“乱”的有效方法就是通过本文所阐述的相关建议办法，解决重复征税、立法权限低、不科学的税率和不合理的税收征管权的设置。推进房地产税成为地方主体税一定要结合地方经济发展的实际，不能施行“一刀切”的方法，要积极听取社会各界的建议，统筹规划，建立起合理的地方主体税种体系，完善我国税收法律体系，解决我国长期以来不合理的房地产税问题。