水环境协同治理思考

□文/吴梦晗

（华北理工大学 河北·唐山）

［提要］近年来，坚决打赢打好碧水保卫战成为新时期目标，水环境是跨界特性最为典型的领域之一，也是最需要跨部门协同的领域之一。本文围绕水环境协同治理的必要性展开分析，就当下水环境治理现存问题简要介绍，并结合协同治理相关内容提出完善对策，以期为水环境协同治理带来参考和建议。

作为极具跨界特性的领域，水环境的治理离不开不同部门的协同配合。本文拟通过分析水环境协同治理的必要性，就现状问题和完善对策提出一些看法和建议。

一、协同治理

协同治理源于德国著名物理学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创立的协同学。在他看来，协同指的是基于特定条件各系统处于互相合作、竞争产生的有序结构，具有组织性功能。20世纪80年代，西方学者将协同学与治理理论进行有机结合，提出了“协同治理理论”。对于生态环境的协同治理而言，协同治理理论有很强的适用性，其强调的是协同治理是协同理念支配下的一种治理模式。

根据中共十九大的指示，建设环境治理机制，需要政府主导，并且带动企业、公众、社会多方参与。2021年3月，国家生态环境部也提出，“十四五”时期将继续坚持山水林田湖草系统治理，努力实现由水污染治理为主向水生态、水环境、水资源等流域要素协同治理、统筹推进转变，在新发展阶段构建水生态环境保护的新格局。

二、我国水环境问题分析与治理现状

（一）水环境问题分析。我国改革开放以来，社会经济得到了快速发展，城市化水平迅速提高。过快的发展速度也消耗了更多的自然资源，造成了严重的污染。大量的土壤资源和水资源受到了污染和破坏，使我国的水环境出现了多种问题。一方面水环境遭到严重破坏。到目前为止，我国被污染的水资源约为90%左右，主要的水环境破坏问题分别为富营养化、重金属污染和复合污染等。水资源是否被污染与人们的生命健康有着十分重要的关系，水具有很强的流动性，如果某一区域的水受到污染，可能导致多个地区同时出现污染的情况。所以，在分析水污染的过程中，不应只从区域的角度出发，而应从整体角度看。另一方面则是水资源总量下降。从目前情况看，我国的水资源总体上呈现下降的趋势，但对水资源的需求仍在不断增加。基于现代社会发展和新型基础设施建设的加速，城市中的水资源不足与浪费现象明显。城市配套设施对水资源的利用考虑不足，主要体现在洪水或暴雨等自然灾害中，既不能快速排放，也不能有效储存，这不可避免地会威胁到城市的稳定发展。

（二）水环境治理工作中存在的不足。水环境与人的身体健康有着很重要的关系，越来越多的人开始关注水环境的安全问题，水环境的治理工作也得到了更多重视。水环境治理的主要目的是对水环境进行保护，从而保证城市的循环发展并提高社会的经济及社会效益。但在实际工作中，也会发生环保与经济发展相互冲突的问题。当前水环境治理工作中存在的不足主要包括以下几个方面：首先，水环境治理速度滞后，衍生问题多。当前，城市化发展迅速，城市人口数量迅速增加，导致生态环境遭到破坏。在实际的水环境治理工作中，水环境治理的速度远远跟不上城市的发展速度，因此在进行水环境治理时可能会产生其他的负面问题，如水体富营养化、城市水环境黑臭河道返黑臭等。其次，水环境治理投入大，修复难度大。在水环境治理的过程中，需要很大的经济投入，这种投入要远远高出环境修复所需的资金，但投入这么多的资金只能控制对水环境的破坏，不能实现对水环境的修复和治理。只有恢复生态环境的正常活力，才能确保水环境的正常。再次，“水生态共同体”系统思维与行政分区管制之间的矛盾依然存在。从区域整体看，区域上下游本应是自然连接体、生态共同体和利益协作体，但由于区域生态特征与自然整体性被行政区划人为分割的现实，不同行政区划在水环境产品与服务一体化供给、水环境基础设施一体化建设等方面还缺少实际工作。尽管近年来不同地区关于水生态环境治理及风险防范的相关规划相继出台，但区域之间成本共担、利益共享机制尚处于探索阶段，统一开放的市场体系尚未形成，区域间零和博弈仍然是当前流域水环境治理面临的重要问题。最后，区域内治理主体的多元化要求与政府包揽之间的矛盾依然存在。当前，区域治理的责任主要集中在政府，企业、社会组织和公众等力量参与不足，制约了非政府社会治理主体的发展壮大。例如，长三角区域水环境治理中公众参与度尚处于较低的水平，参与质量也有待提高，这与长三角地区的水环境信息公开度不足，以及公众对水环境污染的感知度较低有关。此外，社会力量参与不足导致社会有效监督缺乏，也降低了政府治理的科学性和效率。

三、水环境协同治理必要性分析

（一）水环境的跨界特性。从跨界特性层面而言，水环境算是极为典型的领域。就自然属性来说，其构成要素包括不同水体和与之相关的各类环境，具体涉及三个部分，即亲水景观、滨水区、岸线等水体周边环境；水生生态系统；水量、水质等水体。为何水环境成为了一个大问题，究其原因主要是由人类的活动所致。诸如调节水量、筑坝蓄水等水资源利用活动实际上都会影响水环境，此外，优化水环境的各类操作也影响了水环境自身；再加上人类活动产生的固体垃圾、废气、污水等均会影响水环境，而如果人类社会排出的有害物质在达到自然生态承载力阈值，就会引起水环境的问题，并由此造成恶性循环。

（二）多元微观主体容易出现“公地悲剧”。水环境的跨界特性主要源于行动主体多元性，具体涉及其他社会组织、企业、家庭、个人等，此外，也涉及政府各级单位和部门。实际上，在水环境领域中，各消费者还包括另一层主体，即污染生产者，其要担负起水环境的保护责任。而微观主体非常多，就很容造成“公地悲剧”问题的出现。集体帕累托最优跟个体均衡策略脱离也就是不同理性个体因激励不相容容易造成集体非理性的公地悲剧问题。由此看来，保护治理水环境呈现出公共产品特性，换言之，行政部门要发挥应有的主导作用。所以，实现协同治理的关键在于政府要承担起主导责任，才可以有一致的行动、一致的标准规范和一致的政策。实际上，唯有行政单位形成一致的行动和一致的政策，才可以同社会形成科学、高效的沟通，并管理、引导微观主体的参与，形成各个主体单位的良性互动。唯有社会跟政府形成高效协同，才可实现自然跟人类和谐发展。

四、完善水环境协同治理的对策

（一）建立健全跨域协同治理激励机制。“理性”协同治理容易出现利益不相容的现实，这也是导致消极治理甚至是“公地悲剧”发生的根本原因。以正式的激励制度强化协同动机，对主动进行合作的单位、管理人员按照协同过程和成效给予物质及精神奖励，对消极治理、不加配合的进行通报惩处，使地方政府自身的声誉、信任等与跨域治水成效相挂钩，促进跨域河长为了维护地方利益而采取合作策略。并且，针对积极合作的河长要赋予相应的权力，使其不仅能跨行政区域进行资源的调配，更能够在纵向层级上得到相关的支持。

（二）建立协作治理规范，以降低交易风险。通过法制建设促使各单位建立这样一种共识，即水环境治理的整体性要求分散化治理主体之间的协同，正确树立管理人员在水环境治理中的角色定位。水环境治理管理人员在做好分段负责的同时，也应当考虑到相关流域上下游、左右岸、干支流的状况，与上下级、同流域不同地区建立协同治理意识。并在合理赋权的同时，通过正式的规章制度对协同治理的内容进行规定，落实多主体参与的权责分配，减少合作信用和协调问题带来的交易风险。

（三）完善信息共享平台建设。建立更全面、综合、智能的信息共享平台。当前，信息化、技术化建设已成为提升跨地区、跨部门合作的有效手段，但大多仅停留在信息公示层面，没有充分实现信息的交流、互换和共享。为此，要加快完善信息共享平台的功能，实现信息监测、信息展示、信息分析、信息交流一体化，消除水环境治理因行政壁垒带来的独立性和封闭性，降低合作进程中的信息交易成本。

（四）发挥社会主体的补充力量。治理区域化水污染要求各级单位积极做好工作，并且联合公众、社会和企业各个主体单位参与其中。

1、政府方面：首先要积极引导民众主动加入水环境治理工作，营造公众参与流域治理的社会氛围。由于个人的信仰和意识受到外部环境的影响并且具有时滞性，因此营造共同监管水环境治理工作的社会氛围是十分必要的。其次，完善水环境治理信息公开制度，并在社区内开展相关的水环境协同治理知识宣讲和培训、座谈会、听证会等，提升公众参与监管的能力，打破参与壁垒。再次，建立促进公众参与的激励机制，以精神激励为主辅以物质奖励的方式对主动进行水环境质量监督、提议的公众进行表彰，提升公众参与水环境保护的积极性。最后，环保社会组织作为补充地方政府水环境治理的重要力量，需要加大培育力度。环保社会组织是流域治理体系中不可或缺的桥梁和纽带，衔接着政府、企业和公众等多个主体。地方政府应当大力支持环保社会组织的发展，使其成为政府进行水环境治理的战略合作伙伴，发挥其卓著的宣传引导和监督功能，使流域治理网络更加严密。

2、企业方面：生产环节要关注如何利用水资源，以及污染排放问题，根据要求落实相关的保护制度；就公众方而言，要从日常做起，即在生活点滴中养成节约用水好习惯，做好垃圾分类，在基层就把支援治污的工作做好。

五、小结

“十四五”是落实习近平生态文明思想的重要时期，需推动水生态环境保护由污染治理为主，向水资源、水生态、水环境等要素协同治理、统筹推进转变。当下，协同治理水环境仍有许多困难需要克服，而总体看来，处理国内水资源日渐复杂的问题，做好水资源有效保护与高效利用离不开制度建设。一方面要处理好不同主体间的关系，实现高效协同，形成相关的机制；另一方面因为水环境的治理不同部门协同本质上讲是公共产品，不同产品的供给基本要求都是按照需求导向，因此根据需求特征设计相关的机制。综上，既要认识到协同治理的本质和难题，又要结合水环境的特点，只有将二者科学融合，才可以发挥出应有的作用，为开创水生态环境保护新局面，实现2035年美丽中国建设目标奠定良好基础。