公共空间视角下流动摊贩治理研究

□文/任恬艺 程书琴

（宁波工程学院人文与艺术学院 浙江·宁波）

［提要］随着城市化进程的加快，大量人口涌入城市就业，“马路经济”所带来的负面效应不断突出。如何通过科学治理，将流动摊贩纳入一个合法、规范的轨道，就成为非常重要且值得探讨的问题。本文以宁波市为例，通过实地探访，了解流动摊贩现状，并结合国内外经典案例，融入“互联网+智慧城管”机制，协调流动摊贩、城管、居民三方利益主体，提出合理化建议。

引言

改革开放以来，城市流动虽然极大缓解了城市劳动力市场供过于求的基本矛盾，但由其衍生出来的各种社会问题至今仍然没有得到解决。城市管理者与摊贩之间的空间冲突与人为矛盾屡见不鲜，寻求流动摊贩治理的新模式已迫在眉睫。2008年金融危机爆发，许多民众面临失业的煎熬，就业成为难题，为了能更大限度的促进就业稳定，政府开始转变以往坚决排斥和取缔的态度，提出了“疏堵结合”的治理模式。2009年，国家试图将流动摊贩合法化，国务院法制办公布了《个体工商户条例（征求意见稿）》，但效果不佳，矛盾仍时有发生。2013年，十八届三中全会有关文件中指出，对于城管执法方面的体制机制，执法服务水平要有所改善，要注重突出矛盾预防、抑制、减轻的前置性功能，对行政管理方式进行不断创新。2017年，在商事制度改革的背景下，国务院出台《无证无照经营查处办法》。

新冠肺炎疫情的发生，对我国经济社会发展带来前所未有的冲击，疫情过后的失业问题日益突出，中国各地出台了一系列支持实体经济恢复的金融政策，在积极做好疫情防控的同时推动企业复工复产，以较快的速度让经济社会步入正轨。国家纷纷出台政策以及实施建议，支持多渠道多方式的灵活就业；全国人大代表杨宝玲也在全国两会上建议要给予“地摊经济”与从业者合法地位；中央文明办明确指出不将流动商贩列为文明城市测评考核内容。地摊经济方兴未艾，阿里、百度、京东、苏宁、腾讯等诸多企业也纷纷推出各类花式多样的计划，任何公民都可进行摆摊活动。目前，地方政府纷纷出台各项政策，各大媒体推波助澜，似乎地摊经济成了拯救中国经济的秘密武器。地摊活动对稳定经济、确保就业具有一定的正面作用的同时，也引起与城管之间的矛盾冲突事件，已经引起了广大人民群众的关注，并在社会产生了一些负面的舆论。此类问题如果处理不当，将可能影响社会的稳定和谐，是我国目前面临的亟待解决的问题。

一、文献综述

现将学界关于流动摊贩研究现状归纳如下：一是关于流动摊贩的性质与特征的研究。张延吉（2014）界定了流动摊贩的性质，认为它属于非正规经济中非正规部门之下的一种类型。戴灵琳（2018）描述了近代我国的非正式就业群体发展大致经历的三个时期，并总结出流动摊贩由于其进入门槛比较低成为社会众多弱势群体的首选，从而呈向上发展的趋势，成为我国城市发展中普遍却又特有的现象。二是关于政府部门在流动摊贩治理中的作用与机制研究。吴克昌等（2017）梳理了流动摊贩问题治理中城管人员的日常执法和专项整治行动，探讨了街头官僚运动式执法的动员机制；黎黎媛（2018）指出政府维护社会公平公正的价值诉求与流动摊贩行使劳动就业权的价值诉求之间存在冲突，政府应该树立责任意识，审慎公正用权，建立信息披露与监督反馈机制，促进公共价值的实现。三是流动摊贩协同治理研究。朱永强等（2015）借鉴社会工作“基础—服务型”治理理念，分析论证了城市流动摊贩治理的社会工作介入的必要性和可能性，强化共同参与、沟通协商、达成共识、协同治理的治理意识；范金妹（2017）强调要在共享理念指导下加强对城市流动摊贩的治理；崔占峰（2018）等提出了城市治理中的“软法”逻辑，以成立摊贩组织的方式来实现摊贩利益的组织化，并在此基础上促成沟通与协商性治理。四是流动摊贩治理的微观分析。莫海媚（2018）以职业倦怠量表和领悟社会支持量表为工具，采用分层整群抽样和偶遇抽样的方法对流动摊贩进行测试，研究考察流动摊贩职业倦怠和社会支持的关系；戴若颖（2018）等人基于随机森林的流动摊贩分布模型预测流动摊贩的空间位置，揭示流动摊贩形成和分布的规律。新发展理念下，将流动摊贩治理置于公共空间视角下的研究仍然较少。

二、流动摊贩治理现状调查分析

（一）调查地点选择。本文分别选取宁波市海晏北路地铁站、海晏北路与宁东路交叉路口、宁波工程学院南门等四个地方进行了实地调查。调查的选址属于广场、交通主干线、地铁站以及高校，具有较大的交通量，有流动摊贩出现，具有一定的代表意义。其中，海晏北路、宁东路的地理位置毗邻宁波市政府，流动摊贩的治理在一定程度上可以折射出宁波市的治理状态。高校层面，学生的需求一定程度上扩张了流动摊贩群体并成为他们的主要经营场所。

（二）调查与发现。宁波市各区的地摊夜市的举办大多是由政府牵头主办，文旅集团或管委会等承办，大多需缴纳一定押金，不收取租金，也存在一些需要承担一定费用的夜市，比如星街坊、宁大步行街，由于缺乏地理优势还要收取摊位费，入驻的店家并不多，因此人流量也不大，大多数摊主还是希望寻找免费的场地。鄞州之夜YEAH YEAH夜市和山丘市集则需要缴纳150元的租用物料费，包括桌椅、桌布、准入吊牌和服务费，位于南部商务区，具有很大的人流量和消费潜能，摊位一度处于“售罄”状态。橙邑集市的摊位需要承担每个月2，000的费用，如遇下雨或工作日白天，人流量非常少，规定每周五、六、日必须处于经营状态，其他时间可随摊主自行决定，摊主纷纷表示处于“亏本经营”的状态，而他们的大多数也拥有一定的基础，很多老人都是帮助子女经营这一分店。夜市所经营的物品大多为文创、家居、服饰、美妆日化、生活用品等，也有食品类。在摊主方面，大多还是年轻的群体，并不完全以赚钱谋生为目的，利用个人闲暇时间，图个有趣、新奇，同时也有大学生等创业群体，扩大宣传面。在流动摊贩经营较多的食品方面，在夜市中虽然也有食品类，但大多是以团队的形式出现，后面拥有组织的协助，与我们平时在街头巷尾看到的流动摊贩有较大区别。总体来说，当前宁波市地摊经济掀起热潮，但是传统的流动摊贩衍生出来的问题仍然没有得到有效解决。

调查发现，流动摊贩群体中大多数都是外来务工人员，老年群体多为全职，也存在中青年兼职的现象，由于证件办理的复杂程度和办理的难度性，比如需要提供房产证明，他们基本没有营业执照或相关证件，流动摊贩并不是完全意义上的流动，他们拥有自身固有的一个或多个经营场所，往往根据个人经验和经营状况制定。摊贩群体之间拥有交流社群，会分享合适的摆摊地点、摆摊经验与情感交流等。

流动摊贩与城市管理者两者之间“猫捉老鼠”式的状态仍然存在，虽然与城管之间产生的矛盾和之前相比减少了许多，但流动摊贩对城管执法人员怀有排斥和躲避的心态，往往会避开城管出勤的时间以及一些管理盲区进行经营活动。一般情况下，流动摊贩群体并不愿意接受政府的统一管理，在有专门的经营场所和固定的经营时间让其进行正规化摆摊时，会着重考虑摊位租赁的价格和地点等因素。这对城市政府管理地摊活动带来了一定的难度。

疫情期间由于大家减少出行、注重卫生，再加上管控的严格，确实对流动摊贩的经营生活带来了很大的影响，但在遇到一些生活上的困难时，他们并不会向政府求助，而是求助于自己的老乡等熟人。疫情期间，为了恢复国民经济，宁波市组织了很多场报名参与集中摆摊的活动，而且并不收租金或租金较低，流动摊贩对这类信息只是略有听闻，但自己并没有报名的行动。原因主要有两点：一是由于部分中老年流动摊贩群体，得到此类消息的时间相对滞后，对线上报名这些操作并不熟悉；二是他们认为这样的活动会让他们失去了“自由”。

三、结果讨论

治理和维护城市管理秩序是城市管理职责范围内的工作。当街道出现流动摊贩占街、小巷、道路等负面情况，影响市民正常出行、交通拥堵、造成环境污染时，城市管理部门有义务予以限制或取缔。流动摊贩作为核心利益相关者，政府执法部门作为公共利益相关者，应采取以下对策使地摊经济健康、有序地发展：

（一）“多责协同”机制。实行简易登记制度，根据权责对等原则，明确落实责任。强化就业优先政策，对一些行动不便、缺乏技能的弱势群体及时给予政策上的帮扶，定期组织专项技能培训、扩大教育力度，使他们在市场上也拥有自身的竞争力，能够进行公平择业。与此同时，完善心理援助机制，及时疏导缓解这类群体的心理负担，避免发生暴力抗法的过激行为。探索成立小摊贩自治组织，学习新加坡和香港的做法，疏通利益表达渠道，提高自我管理能力。

流动摊贩治理中，食品安全、损坏公共基础设施、违章占道摊贩、乱贴滥挂等行为时有存在，因此监督势在必行。除了政府以外，每个社会个体也可作为第三方对流动摊贩进行监督。搭建一个网络平台，建立公开的社群，群中加入设摊区域内的社区民警、城管、市场监督管理局等部门的工作人员，违规一经发现，迅速对其作出相应处理，有效提高了政府的行政效率，节约行政成本，为消费者维权提供渠道，为规范摊贩自身行为提供有力保障。

（二）“有温度的城市”与人性化管理。新公共服务理论指出，消费者作为公共服务的对象，拥有一个更重要的身份——公民。新公共服务七大原则中，有一条是“服务而不是掌舵”，这要求城市管理者必须树立为公民服务的管理理念，要强化宗旨服务意识，对城市流动摊贩的经营情况认真开展调研，了解摊贩群体的实际困难之处，为精准服务摊贩群体做好准备。当前，“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念深入人心，新加坡、韩国、法国等国家在流动摊贩治理层面都十分注重人性化管理。随着时代的更迭，政府越来越注重倾听民意，注重深入基层倾听民声。流动摊贩也属于公民，属于普通人中的一员，其拥有的基本生存权、人身权、就业权、财产权应当受到尊重与保护。城市管理者以往“一赶”、“二骂”、“三打”的执法方式不但违反了中华人民共和国宪法，更违背了时代发展的新理念，不利于社会的协调发展。

（三）全视频记录全环节快速办案。（1）现场执法全视频记录。执法队员发现违法行为后使用执法记录仪详细记录违法情形，当场确定行为人并核实身份信息，当场询问行为人违法行为发生的时间、地点、原因等违法信息，当场发放相关法律文书，执法过程全视频记录。（2）执法告知全视频记录。在进入快速办案模式前，需按照法定程序如实告知当事人相关规定及其权利义务，告知其执法过程全视频记录。（3）视听证据制作。执法人员及时收集执法全环节视听证据刻录成盘并制作《视听资料关键内容文字说明书》，对每个环节视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明，形成完整的全环节视听资料证据链。（4）文书送达全视频记录。执法人员按照法定程序送达法律文书并使用执法记录仪记录。例如，执法人员送达《行政处罚事先告知书》，当事人表态放弃陈述申辩权利要求立即处理，送达过程执法记录仪全程录音录像。随后执法人员向其送达《行政处罚决定书》，可通过扫描非税收二维码完成罚款缴纳。通过以上流程，能够实现“案件事实清楚、证据确实充分”的办案标准，一方面可以维护城市公共治理水平；另一方面保护摆摊者的合法利益。

四、结语

党的十九届五中全会提出，要健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度。“人间烟火气，最抚凡人心”，开放地摊经济并不意味着放开责任，流动摊贩治理中良好的经营环境、必要的政府援助、更多的社会宽容、更多的民生机会仍然需要全社会的共同努力，以更好地满足国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，推进新时代社会主义市场经济迈向更高水平。