太峪镇农村社区公共服务建设研究

□文/周 鑫

（西安财经大学公共管理学院 陕西·西安）

［提要］农村社区建设是公共服务的有效载体，农村社区蓬勃发展才能更好推进公共服务体系建设。陕西省咸阳市彬州市太峪镇作为陕西省欠发达地区农村社区公共服务建设典范，在新农村建设中初具成效。本文立足当地发展现状，基于乡村振兴战略进行研究，为全面推进农村社区公共服务建设提出建议。

一、引言

在决胜全面建成小康社会的收官之年，推进乡村振兴战略统筹发展，是实现“两个一百年”奋斗目标平稳过渡的重要条件。统筹县域城镇和村庄规划，完善公共服务体系建设，是实现共同富裕的重要途径。十九届五中全会进一步强调，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，强化基层社区综合服务能力，深入推动农村社区建设，为全面建成社会主义现代化国家奠定基础。

农村社区公共服务建设是农村社区建设的重点。我国共有304个县（市、区）被确定为“全国农村社区建设实验县（市、区）”。农村社区公共服务是农民群众迫切需要的基本公共服务，是增强农民认同感和归属感的必要条件。但目前农村社区公共服务“碎片化”和“分散化”问题突出。咸阳市彬州市太峪镇作为陕西省欠发达地区典范，在乡村振兴中存在突出问题。我国对农村公共服务体系建设研究已取得一定成果，但理论研究偏多、应用研究较少；在研究范式上，基于个案基础上的经验实证研究偏少，且总体研究范围过于广泛。本论文重点关注如何更好发挥先进农村社区在陕西省欠发达地区农村社区发展中的作用，探索适合本地区的农村社区发展路径。

二、太峪镇农村社区公共服务建设现状

陕西省咸阳市彬州市太峪镇地处彬州市南部，是古丝绸之路重要站点。截至2020年6月，太峪镇下辖1个社区、12个行政村，截至2018年，太峪镇辖户籍人口27，656人，耕地总面积27，000公顷，乡镇企事业单位12所，学校7所，1个乡镇集体企业——拜家河煤矿，年产3万吨。作为西平铁路的必经之地，地理位置优越。为积极响应省、市、县调整产业结构，开发旅游资源号召，致力于实现城乡互联互通，打造生态宜居的新型农村社区。其发展现状如下：

第一，管理体制趋于简约高效。太峪镇充分发挥农村社区社会管理功能，从政府主导逐渐向政府与村镇居民共治转变，建立农村基层管理体制，有效将政府管理与社区自治联系起来。在维护社区安全秩序和调解民事纠纷方面发挥重要作用，村民自治组织逐步完善，政治生活有序运行，通过组织村民开展村委班子直选等活动，使民主观念深入民心，镇内社区法制健全，政治生活有序运行，为农业发展、农民增收、脱贫奔小康和乡村振兴提供了强有力的组织保证。

第二，基础设施完善，人居环境宜人。随着农村文明的有效发展，太峪镇各社区环境卫生日益完善。公厕、垃圾填埋等公共设施标准化，群众环保意识显著增强，卫生环境有较大改善。2018年，累计清理垃圾及“三堆”4，300方，拆除乱打乱建40多处，清理野广告30多处，整治街道乱摆乱放20余户，清理枯枝死树300多棵。镇政府投资30万元，对富宁、拜家河新村进行绿化，栽植红叶李350株，栽植冬青50，000株，雪松120株，全面提升社区人居环境。全镇投入绿化资金178万余元，累计栽植各类乔木6，000余株，灌木430，000余株，进行绿化种植任务，营造良好乡风文明。

第三，扶持政策得到贯彻落实。我国农村改革发展已进入突破阶段，随着农村社区基础设施建设的完善，农民生活水平大幅提高。扶贫工作方面，积极落实扶贫政策，大力投入资金保障农户生活，实行社区化管理后，“三农”问题关注度明显加强。积极开展脱贫攻坚知识宣讲活动，党员、帮扶干部进行脱贫攻坚知识宣讲。进行医疗救助摸底，将大病、慢性病患者纳入救助保险范围，为完全或部分残疾人口提供“紧急”工作。此外，对于特色旅游业相应进行扶持，依靠生态观光和草莓基地、滑雪场等旅游业，对其进行旅游扶贫及产业投资，落实资金扶贫，带动农民发家致富。

第四，旅游文化产业不断发展。太峪镇旨在打造全域旅游，创旅游名镇。围绕打造“一川两山相辉映”的全域旅游空间大格局，以豳州驿门户景区为核心，旅游项目的开发带动每个村庄亮点。“清谷田园”草莓采摘活动业务有177家渔业和休闲食品店，主要经营手工艺品、当地农产品、自制葡萄酒、特色小吃等。蔬果采摘区已完成70亩土地整理工作，设有萌宠园、车轮王国、泊岸及各种景观小品。拜家河民俗村建设在原有农家乐基础上带动周边群众发展农家乐，带动群众增收，文娱设施更加丰富。招商改造民宿，在豳州驿建民宿酒店，承租住宅楼18户改建民宿，改造窑洞5户12孔，改造镇内四合院。

三、太峪镇农村社区公共服务建设存在的问题

近年来，太峪镇农业及当地旅游业推广发展后，在社区管理改革实践中也取得了一定成绩，但在农村社区服务管理方面仍存在问题。

（一）农村社区基础设施建设滞后。近几年来，彬州市在基础设施建设等方面投入力度逐渐增大，但道路、水利方面投入仍存在不足，就整个社会的整体发展过程而言，农村基础设施建设规模小于城市。尽管道路建设实现全部硬化，但质量相对较差，使用寿命较短，道路修建方面存在偷工减料现象。用电方面，夏季社区照明问题尤为突出，大功率电器超负荷运作，易导致断电发生。此外，某些村水利设施存在老化现象，水泵出水口严重生锈，水管道软化，影响农民土地灌溉。社区内基础设施供应不足，阅览室、健身器材、宣传栏建设少，民众精神生活得不到满足。近几年，在健康扶贫政策下，随着新农合的实施，农村医疗服务在农村公共服务中的比重越来越大，应有计划地增加医疗保健服务，社区中增加医疗卫生室，以保障居民不时之需。

（二）农村社区自治水平总体偏低。农村公共服务建设的直接受益者是农民群众，应根据群众实际需求来提供公共服务。从太峪镇现阶段发展情况来看：其一，管理观念较为落后。镇政府在乡镇建设管理、社区建设管理方面取得显著成效，但管理人员服务意识和管理积极性有待提高。管理方式较为僵化，重秩序、轻群众。从社区公共服务机制来看，公共服务项目方面突显出一些问题：项目较少，难以满足农民群众的实际需求；社区内部公共娱乐设施场地少，规划建设不合理。其二，村民自治参与不足。我国农村社区建设大多采取的自上而下的管理与规划，下一级村镇自主性较弱。在民主决策管理方面，个人因素往往决定了实际工作中的一切，与群众互动不足。其三，村民服务意识薄弱。农村社区作为农村的一个缩影，建设新农村需要村民广泛参与，建言献策。然而，农村社区在发展过程中，村民参与积极性很低，对社区及社区成员服务意识淡薄。社区村民虽投身参与社区公共活动，但归属感和认同感仍然不足，从中也显示出社区工作和人民群众的隐性脱节。

（三）政策宣传渠道单一。在当今大数据时代，信息宣传到位与否，是影响政策或举措能否贯彻执行的一个重要因素。太峪镇农村社区老人和孩子居多，大多数青年人都外出务工或搬迁，老年人对智能机的使用度较低，以拨打与接听电话为主，上网功能使用较少，而儿童或青少年使用智能机则多以查询资料、打游戏、聊天为主，对村内网络平台发布的信息关注较少。年迈村民主要通过他人通知的形式获得相关信息，这种形式通常由社区工作人员在具体调查或在工作结束后的聊天中进行，受欢迎程度相对较低，缺乏必要的程序和严肃性。社区内部信息交流不通畅，政策措施宣传不到位。社区举办的活动中，村民交流较少，活动参与度普遍不高。

（四）医疗卫生条件有待改善。近年来，农村社区医疗卫生在农村公共服务中占据较大的比重，医疗卫生条件关乎农民最切身的利益，健康的身体是一切农业活动的前提。在调研中，除去科教文娱等项目，村民最为关心且最希望改进的是社区内的医疗卫生水平及设备。太峪镇社区内部医院医务人员基本由镇内中老年医生构成，青年力量不足，且具有专业技术、先进知识的青年医生甚少，医疗基础设施相对落后，特效药品短缺，乡镇卫生室对于基层村社区卫生室投入不足。应提高社区医院技术水平，改善服务质量，引进先进医疗设备，扩充医务人员储备力量，同时，落实强农惠农政策，减轻民众看病负担。

（五）农业实用性人才面临断层。乡村振兴，关键在人，应建立城乡相互吸纳机制和城乡精英循环机制。引进先进技术和设备同时需要一定程度的知识作为支持。站在农业发展的角度，随着科技的发展，农业现代化水平越来越高，为了提高农产品的质量要引进大量先进的技术和设备及先进的经验，然而，设备应用和经验学习需要一定程度的知识作为支持。太峪镇老人居多，高素质人才外流现象严重，现存实用性人才较少，现代化技术使用率不高，农技人员面临断层。全乡共有7所学校，初级中学只有1所，辍学率较高。优质人才外流，农民综合素质较低，当地高校毕业生更不会回来建设家园。技能落后于农业现代化发展的现状促使培育新型职业农民成为一种趋势。

四、完善太峪镇农村社区公共服务建设可行路径

（一）培育农民主体意识，使其成为农村社区公共服务建设的主导者。从公共服务供给总体状况来看，存在城乡二元化现象，农村地区接受的公共服务水平极不平衡。现如今，我国农村兴起的一批新型职业农民为主体的农村实用人才正在不断发展壮大，为创建新农村，实现乡村振兴发挥重要作用。太峪镇在发展过程中应推进新型职业农民教育与培训，培养高素质农民，建立农村实用人才评价体系。根据当地农业的发展需求，重视基层农技人员的培养，地方政府也可和学校进行合作定向培养农业紧缺型人才，整体提高农村社区文化水平，在农村加大宣传力度，组织各类培训，提高农民文化素质。

（二）优化政府财政支出结构，提高农村社区公共服务水平。农村社区公共服务建设的有力保障和坚实后盾是资金投入。对于地方发展，一方面政府应加大资金支持力度，设立专项资金，引进新品种和新技术，进行实验和示范培训等。太峪镇应优先考虑实力强、信誉好的合作经济组织，授予特定信贷额度，并通过财政支持建立专项保证基金，扩大贷款规模；另一方面设立专项资金投入到社区文化创建活动中来，提供各类公共文化产品，及时更新社区内的宣传墙，提供资金技术支持，满足农村社区建设的物质文化需求，形成良好的社区环境。重视文娱队伍建设，培养文化建设主力军，完善文化设施建设，提供不同的文化服务项目，真正做到农村社区文化振兴。

（三）充分发挥农村社区社会组织在农村社区公共服务建设中的作用。农村社区社会组织的本质与优势，决定了其参与提供社区公共服务的必要性和可能性。太峪镇可通过卫生、法律、心理咨询等各类贴近社区农民生活的社会组织，使农村居民便捷、优质地享受到医疗卫生保健、法律知识宣传、心理健康教育、安全教育等公共服务，组织开展社区农民喜闻乐见的各种文体活动，丰富文化精神生活。农村社区社会组织还可专门为弱势群体提供支持和帮助。如依托老年协会、志愿者服务队等，为孤寡老人和留守儿童提供帮助。基层政府，应充分发挥作用，积极回应群众需求，做好上传下达工作，吸引各类农村社区社会组织参与到农村社区公共服务中去，加速基层政府转型，优化社区社会组织自身发展。

（四）完善农村社区公共服务体系，推进信息化进程。社区治理能力提升依赖内部治理体系和能力建设。我国民政部《全国农村社区服务体系建设研究报告》论证会中提到，要在2020年建成完善的农村社区服务体系，重点建设农村社区综合服务中心。“互联网+社区”成为城乡社区治理的新发展方向，应推进社区信息化治理进程，进一步增强自治能力，提升农村社区公共服务建设水平。以人民为中心发展“微政务”，提高社区公共服务精细化和精准化水平。太峪镇根据当地特点，科学规划，不断完善农村社区公共服务，为“留住人才”创造有利条件。挖掘本土人才，对返乡创业大学生予以政策支持，增强人才储备，打开农村社区治理新局面。

（五）实现血缘、地缘良性互动，业缘稳步发展。自古以来，血缘、地缘关系就是农村社区具有基础性意义的社会关系。社区是人们社会生活的基本组织单位，公共活动是增进集体意识和社区认同的重要方式，培育邻里社会资本，实现血缘、地缘的良性功能。太峪镇可借鉴湖北省杨林桥镇村社区建设，以家庭为核心参加社区内部活动，在生产经营活动中以社区为单位统售统销。鼓励开展自治组织活动，发展壮大志愿者队伍，加大对农村公共文化服务投入，完善农村社区功能，增进群众归属感，营造睦邻友爱氛围。通过各种宣传教育，真正使每个人参与到新农村建设上来。

（六）开展乡风文明建设，树立新风貌，转变新面貌。加强农村社区公共文化建设是完善农村公共服务体系的重要环节。建设新农村，核心在于“新”，培育新人，开创新思想，树立新风尚。社区公共文化建设中呈现“弱参与”，基于认同的持久参与模式为居民通过参与公共文化活动建构群体归属感。在农村社区建设中，形成“政府+社会组织+村民”发展模式，明确各主体责任，形成治理的民主协商机制，把握好政府、社会组织和村民三者关系，开展精神文明创建活动。此外，我国从本质上来说是一个乡土大国，乡土文化浓厚，地方特色尤为深刻。振兴乡村文化亦可称为回归乡土，太峪镇可利用“互联网+旅游业”等形式推广当地文化，创建乡风文明。

五、结语

为加强和创新市域社会治理，推动社会治理重心向基层下移，完善农村社区公共服务体系建设尤为必要。近年来，农村社区公共服务建设成为学界和政界热议的重要议题。本文秉承“以人为本”思想，关注农民群众需求，分析陕西省咸阳市彬州市太峪镇农村社区公共服务建设现状，将其作为陕西省欠发达地区的一个实例，起示范带动作用。从当地实践来看，农村公共服务建设有效促进农村经济发展，因地制宜、因村施策，本着“尊重历史、尊重农民意愿，留住乡愁”的原则，在保证村落基本形貌基础上，科学规划，融合现代元素和传统习惯，开展农民新居和基础设施建设。本文仅选择一个城镇作为研究对象，不能充分反映陕西省甚至是我国农村社区公共服务建设现状，加之在研究理论和对知识深度的把握方面尚有不足，还需根据中央出台的政策继续进行研究。