总体国家安全观下的生物安全体系：逻辑、意义及实现路径

王鹏程，余建川

(武汉大学 国家领土主权与海洋权益协同创新中心，湖北 武汉 430072)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在国家安全方面做出一系列战略性布局，形成了以“总体国家安全观”为内容的国家安全思想理论。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出“总体国家安全观”，党的十九大再次强调坚持总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。在当前世界不稳定不确定因素日益增多、国际格局复杂多变的关键期，坚持以总体国家安全观为引领，对于我国妥善应对新问题新挑战，努力开创国际合作新局面具有重要指导意义和重大现实意义。2020年年初，在全球抗击新冠疫情的背景下，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上再次强调，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。[1]这一制度安排对当前我国应对国内外生物安全挑战、维护国家安全和社会稳定具有重要意义。

一、总体国家安全观与生物安全体系的内在逻辑

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全，坚持在总体国家安全观的基础上，走出一条中国特色的安全道路。其中，生物安全作为非传统安全形式之一，是国家安全体系的重要组成部分。随着全球传染病疫情不断、新技术被滥用、生物恐怖风险增加，实验室生物安全漏洞等问题愈加受到重视，使得生物安全成为当前国家总体安全的重要课题。由此可见，国家总体安全与生物安全并不是相互独立，而是相互影响、相互作用、相互促进。

1.生物安全构成了总体国家安全的重要组成部分。首先，生物安全作为国家安全诸多要素之一，是构成国家核心利益的重要保证。如生物能源安全影响国家资源安全，生物安全风险影响国家公共卫生安全，生物科技安全有时也会成为国家军事安全的要素之一。其次，生物安全拓展了国家安全的内涵与外延。第一，生物安全丰富了科技安全的内容。科技安全涉及生物技术、基因应用等关系国家安全的重要内容。生物安全一旦被运用于“生物技术应用安全”领域，便会成为一把“双刃剑”，运用得当便可以造福人类，否则将带来无尽危害。第二，生物安全拓展了网络信息安全的外延。生物科技的创新有赖于信息技术的发展，网络信息安全与生物安全相互促进，使得加速生物科技研发和产业信息化相关的信息基础设施成为生物安全系统的重要内容。第三，在一定条件下，生物安全或成为军事安全的重要内容。把生物技术应用到军事领域，特别是“基因武器”出现后，“生物武器安全”便成为军事安全中武器装备安全的要素之一，从而成为国家安全体系中军事安全下的一个国家安全三级要素。

2.总体安全观也强化了对生物安全的认识和实现形式。首先，总体国家安全观深化了对生物安全重要性的认识。非典、埃博拉、新冠肺炎等重大传染病和生物安全风险使人们越来越意识到，生物安全已经成为当前全球人类面临的重大生存威胁之一，生物安全事关国家总体安全与发展，关乎社会稳定大局。从国家总体安全角度出发，要加强生物安全治理的体系建设，必须要从卫生防控体制建设、科研力量整合、预警预测机制谋划、生物法制体系完善等多方面提升我国的生物安全治理体系和治理能力。其次，总体安全强化了生物安全的立法实践。在总体国家安全观理念指导下，我国生物安全立法持续推进。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。[2]2019年国家层面的生物安全立法正式启动。10月，全国人大常委会对生物安全法草案进行了初审，拟对生物技术谬用等行为作出处罚。2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会会议也要求尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。最后，总体国家安全观丰富我国了生物安全实践的发展。近年我国在生物安全实践上取得了一些成绩。如以科技产品为核心，提高国家生物安全治理能力；以科学管理完善生物科研力量布局，提高生物研发储备能力；以人才培养为目标，提供生物防控和智力支持等。此类举措大大提高了我国生物安全体系的能力和水平。

二、总体安全视角下强调生物安全的重大意义

20世纪80年代，生物安全便开始引起国际社会的重视。1985年，联合国环境规划署、世界卫生组织、联合国工业发展组织、联合国粮食及农业组织等成立了专门致力于生物安全研究的工作组。1992年联合国签署的《21世纪议程》《生物多样性公约》两项文件均涉及生物安全。近年来，随着《禁止生物武器公约》《国际植物新品种保护公约》《国际植物保护公约》等多项国际公约的签署，其成为生物安全的全球制度防线。我国作为发展中的人口大国，一旦出现生物安全问题，将会面临极大的挑战，因此生物安全对我国的总体安全发展意义重大。

1.将生物安全提档升级，纳入到国家安全体系，这关系国家的重大战略安排。21世纪伊始，生物技术滥用、生物恐怖袭击、生物疫情风险等使得全球生物安全形势日益严峻。同时，在全球化的背景下，非典、甲流、高致病性禽流感、中东呼吸综合征、埃博拉、新冠病毒等重大突发新型传染病在传播效力上有所增强，各国都难以独善其身。此外，基因编辑、生物合成等颠覆性生物技术的快速发展，也使得全球生物安全形势日趋严峻。尤其是2020年全球新冠肺炎的“黑天鹅”再次敲响了全球生物安全的警钟，就中国而言，“非典”和“新冠疫情”都使得我们不得不将生物安全放在国家安全的重要战略位置。生物安全关乎国民健康、经济社会稳定等多方面，因此，生物安全的提档升级也为2020年全面建成小康社会的奋斗目标打好了安全基础。

2.生物安全攸关国际生物安全总体形势。当前，全球生物形势日趋复杂，传统生物安全与非传统生物安全相互交织，外来生物威胁和内部生物监管漏洞风险并存。[3]其一，全球新型疫情不断涌现。甲型H1N1流感、高致病性H5N1禽流感、高致病性H7N9禽流感、中东呼吸综合征、登革热、埃博拉、寨卡等重大疫情，在全球化背景下迅速蔓延，危害程度加深。其二，基因编辑和基因技术带来的技术风险和伦理风险。如前所述，生物技术作为一把“双刃剑”，现阶段的基因编辑技术尚处于不成熟的试验阶段，在基因破坏重组过程中可能存在突变“脱靶”风险，如基因武器风险越来越高。同时不成熟的基因改造，可能使得不确定性的基因直接进入人类基因池，可能给人类造成不可逆的伤害。其三，传统与新型生物威胁叠加。随着生物理论的发展，生物战理论已经开始显现，美国国防部开展20YY生物战战略研究。与此同时，利用细菌、病毒、原生动物、真菌，将其制成各种生物制剂，发动攻击，致使疫病流行的生物安全袭击风险尚不能排除，新型生物恐怖投放方式不断出现，生物安全溯源存在挑战，各国防范生物恐怖袭击的难度加大。其四，人类遗传资源存在流失和泄露风险，国际社会围绕人类遗传资源的获取和利用，存在“明争暗斗”的情况。2018年10月24日，科技部官网公开了6张罚单，共有6家公司或机构因违反《人类遗传资源管理暂行办法》遭处罚，其中有两起是因未经许可与国外机构开展中国人类遗传资源国际合作研究并将部分人类遗传资源信息从网上传递出境。世界上没有哪个国家对自己种族的遗传资源放任自流，必须要实施有效监管，减少造成生物安全风险的可能。

3.生物安全丰富了国家安全体系的内容要素，完善了国家安全体系的顶层设计，同时也为维护国家生物安全明确了路径。国家安全体系绝非一个封闭的体系，而是一个多元开放的体系。[4]2014年习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议中就提出了，“国家安全体系是政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等多位一体的体系”。2015年通过的新《国家安全法》就在金融安全、粮食安全、海外利益安全、外层空间安全、国际海底区域安全和极地安全等领域丰富了国家安全体系的内涵。2020年2月14日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调，要把生物安全纳入国家安全体系，完善国家生物安全风险防控和治理体系的顶层设计，全面提高我国生物安全治理能力，同时也为我国的生物安全发展方向指明了道路，即推动生物安全法出台，加快构建国家生物安全保障的体制机制。[5]在全球抗击新冠疫情的关键时期，及时、明确地将生物安全纳入国家安全体系，既是对国家总体安全的丰富和发展，也有助于加快构建国家生物安全的政策、路径和举措，提升国家安全治理的总体能力和水平。

三、构建生物安全体系强化总体国家安全的有效路径

历史经验已经充分证明，在面对重大风险挑战、克服重大阻力时，领导核心的有力指挥、科学的决策部署以及体制机制的高效运转显得尤为重要。因此，构建生物安全体系应当在党中央“总体国家安全观”的有效部署下，坚持中央国家安全委员会的统一领导，建立健全各地区国家安全工作责任制，形成高效权威的国家安全领导体制，全面研究全球生物安全环境、形势和面临的风险挑战，深入分析我国生物安全的基本状况和基础条件，为我国的生物安全做好全面的防控和布局。

1.构建生物安全防控的社会治理体系。首先，完善生物技术科学伦理制度。作为一项前沿的生物科技，生物技术的探索尚处于发展阶段，研发技术的进步和制造成本的降低，使得生物安全面临着不确定的安全风险。因此，需要从国家层面制定相应的生物伦理安全评估机制，汇集生物医疗、生物科技、生物运用、生物立法等多领域的专家组建各级各类的生物安全委员会，对当前国家、社会可能存在的生物安全伦理风险做好及时有效地评估，未雨绸缪做好安全防范工作。[6]其次，加快生物安全风险防范的技术平台建设。生物安全风险涉及的领域广、危害大，良好的生物安全风险防范机制能够有效地减少生物风险对国家安全的影响，因此就需要凭借科学有效的前沿生物技术、检验检疫技术、信息技术、遥感技术、大数据技术等手段，构建起既符合我国的国情又能适应国际安全形势的生物安全风险保障技术平台，以信息和数据为支撑，提高我国的生物安全风险的检测与预警能力，化解各类潜在的生物安全隐患。[7]再次，完善生物安全立法体系建设。一直以来，我国在生物安全领域付出过巨大努力，也相继出台了各类的法律政策与规范，也在一定程度上起到了有效监管的作用。但总体而言，我国的生物安全还存在制度分散、体系不健全等问题，导致依法管理难度大。尤其是近年来频发的生物安全事件，对我国经济社会发展造成巨大损失的同时，也对国家安全构成威胁。为此，亟须从国家安全的战略高度强化生物安全法律法规体系，我们更应当加快生物安全立法进程，为生物安全风险管理提供有效的法律支撑和制度支持。[8]2019年国家层面的生物安全立法正式启动，2019年10月21日，《中华人民共和国生物安全法(草案)》首次提请全国人大常委会审议，要求加快推动《生物安全法》的出台，并制定和完善包括《生物信息安全保护法》在内的配套法律法规，实现基础法与专门法衔接。2020年2月中央全面深化改革委员会会议再次强调尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。最后，结合当前我国生物安全防范的现实国情，调动社会总体力量，强化生物安全风险的综合治理。社会治理力量是生物安全风险防范的重要基础，因此，应当坚持在党的统一领导下，整合社会一切积极有效的治理力量，打通涉及生物安全的各级部门的制度屏障，统一构建地区、国家层面的生物安全领导部分，在此基础上形成统一的安全管理构架，确保在重大的生物安全危机发生时，能够迅速提出合理有效的应急方案。

2.强化生物安全治理能力。生物安全最直观的特点是专业、前沿，因此提高生物安全的治理能力是我国实现总体国家安全的重要课题。首先，以生物安全人才的培养为核心。生物安全涉及领域众多，具有多学科、跨学科的特点，因此国家层面就更加需要制定中长期的生物安全人才培养规划，在充分整合现有的生物科研院所、生物医学院教育资源的基础上，培养复合型的生物安全人才。同时要强化对生物安全人才的政策扶持力度，在人才发掘、培养、晋升和激励方面给予适当照顾。[9]其次，以生物安全科技为前沿。生物技术应用的广泛性，使得生物安全存在技术滥用、病毒样本泄露、生物基因武器等风险，给各国尤其在生物技术领域相对落后的发展中国家带来了巨大的威胁。与西方生物技术先进的发达国家相比，我国的原创生物安全技术少，成果不突出，生物技术研发、生物产品运用和生物标准制定等方面还有较大的差距，在一些关键生物技术领域还存在被西方技术强国“卡脖子”的情况。因此，我国应当大力发展生物科技，优化科技创新模式，加强在生物科技领域的资金投入力度，通过政府引导投资与企业融资相结合，推动产学研一体化发展，切实增强我国的生物科技软实力。再次，发挥高校智库的功能及作用，开展生物安全领域的理论研究。高校可以围绕国家生物安全领域的重大理论与现实问题成立相关智库，并在多学科交叉研究的基础上，为国家生物安全提供理论和实践支撑。为响应习近平总书记2020年2月提出的关于提高生物安全治理能力、把生物安全纳入国家安全体系的重要指示精神，吉林大学国家发展与安全研究院成立生物安全研究中心，为推动国家生物安全治理体系和治理能力现代化提供理论支撑、贡献智力支持。[10]最后，以基层生物安全防控为抓手。农村、社会和广大基层一直以来都是生物安全风险防范的第一道防线，承担着控制风险源、阻断传播途径的重要作用，也是科研成果和国家治理转化为生产力和治理效能的落脚地。因此要在补齐基层卫生防疫、医疗短板的基础上，加大对基层的人力、物力、财力的扶持力度，同时在基层开展宣传教育工作，拒食野生动物，倡导健康文明、绿色环保的生活方式，构建覆盖从社区到广大乡村的生物安全网络。

3.不断提升国门生物安全保障水平。国门生物安全是国家安全体系的重要组成部分，面对日益增多的风险和挑战，进出境动植物检疫工作还存在制度落后、检疫执法能力不高、公众国门生物安全意识不强等一些短板和不足，因此强化国门生物风险防范意识和水平，筑牢国门生物安全防护体系，提升国门生物安全保障水平，对实现总体国家安全下的生物安全尤为重要。加强国门生物安全，可以做好如下保障工作。其一，加大国门把关力度，坚决打击非法携带、邮寄植物种子种苗进境等检疫高风险行为。其二，开展多部门协调机制，在国门生物安全合作上加强同公检法等司法部门的信息共享和案情通报，同时完善出境动植物检行政执法与刑事司法衔接机制，在此基础上不同部门开展联动执法专项行动。其三，加强国门生物安全的立法，强化对外来有害生物和动植物疫情跨境传播的法制约束力。强化社会普法宣传工作，不断提升民众对国门生物安全的认知和理解。其四，加强与有关国家在国门生物的国际共治合作，尤其是强化同“一带一路”沿线国家、周边传统贸易伙伴国家的动植物疫情防控合作，广泛宣传我国的国门生物安全法规制度并取得有关国家积极合作，争取从源头扼杀生物疫情跨境传播的风险。[11]同时，在全球范围内积极参与国门生物安全规则和标准的制定，向各方表达我国的生物安全诉求，推广友善的国门生物合作理念，推动构建公平公正、科学、合理的国际生物安全管理规则，为国际生物安全全球治理贡献中国智慧和中国力量。

4.开展国际领域的跨国生物安全合作。生物安全没有国界，各国安危与共、唇齿相依，面对生物安全领域的挑战，国际社会应坚持共同、综合、合作、可持续的全球安全观，这既符合总体国家安全观的内容，又成为推动构建人类命运共同体的根本要求。在生物安全全球化的背景下，中国应当秉承人类命运共同体理念，在做好自身生物安全防护工作的同时，与国际社会一道，在生物科技研发、生物安全体系构建等领域开展务实合作，共同推进全球公共卫生体系的建设和完善。此外，中国还应当积极利用包括联合国、世界卫生组织在内的多边合作平台，采用先进的生物合作理念、专业的生物安全方法、严谨的生物风险防范态度，在溯源、医药、疫苗、检测等方面开展合作。2020年面对全球新冠肺炎的重大疫情，中国将人类命运共同体的理念落到实处，以举国之力，在全国范围内采取了最为全面和严格的防控举措，在维护本国国民生命安全的同时，秉持公开、透明、负责任的原则，主动参与世卫组织和国际社会开展的疫情防控合作和信息交流工作，为阻击疫情在全球范围的蔓延争取了宝贵的时间。同时，中国也为世界其他国家积累了防控经验，并派遣多支医疗救援队伍，奔赴世界各地分享中国的抗疫经验，为各国开展跨国生物安全合作树立了典范。