农村土地抛荒问题治理对策

□文/黄熳琳 徐珊珊 裴彤 张芳嵩 王 顺

（贵州商学院经济与金融学院 贵州·贵阳）

［提要］农村土地抛荒问题是实现国家乡村振兴战略目标的一大拦路虎。通过对贵州省仁怀市米山村实地考察，发现农村土地抛荒问题仍普遍存在。本文分析产生土地抛荒的原因，结合本地实际提出解决思路。

土地抛荒的实质是农户在现代化发展中的一种理性决策行为，若该问题得不到妥善解决，不仅危及当地农村、农业的可持续发展，更关乎国家的粮食安全、社会稳定以及现代化发展的成败。十九大报告提出的乡村振兴战略，是“三农”问题的深化，其核心是“人”、“地”和“钱”等关键要素的充分调动。实现乡村振兴战略的任务目标，首先要坚守党中央提出的“谷物基本自给，口粮绝对安全”底线，坚决守住8亿亩耕地红线，落脚点还是解决土地抛荒问题。本文以贵州省仁怀市米山村为样本，结合实地考察的具体情况，剖析土地抛荒的原因，并对其提出相应的治理思路。

一、土地抛荒概况

米山村距中国最大的酱香白酒产业集群区——遵义仁怀市茅台镇31公里，距茅台机场15公里。全村地形主要以山地丘陵为主，土地坡度大，含土量少，水土流失比较严重，土地分布呈“小而散”的特点。米山村现有农户637户，总人数3，356人，耕地总面积2，830亩，60%的村民人均承包土地1～2亩，承包2亩以上的村民占40%，人均耕种土地较少。过去十几年来，随着茅台镇白酒产业的迅速发展，作为酱香型白酒的重要原材料，高粱需求迅速增加。在政府的引导下，米山村村民与茅台镇酿酒厂家签订协议，定向往茅台镇厂家供应高粱。近些年来，为降低酿造成本，茅台镇白酒厂家开始大量使用东北、澳洲等地高粱，大量村民感觉“种地不赚钱”，身强力壮者纷纷外出打工，只有45岁以上，或一些需要照料老人孩子的妇女留守耕种土地，土地的有效利用面积差不多只有50%（另外，调查组借助村民微信群发放问卷，76.6%的农户表示他们家的土地存在不同程度的抛荒），可见土地抛荒的问题比较普遍。

二、土地抛荒原因

米山村地形以山地丘陵为主，山间道路狭窄，无法全面实施机械化耕种，加上农村基础设施建设落后，导致农业生产成本高，收益低，大多数农民不愿意耕种土地。“农一代”退出，“农二代”不愿务农也是一个普遍现象，耕地成了农民的“财产”象征。长期受“不好好读书，一辈子就只在家种地”的思想灌输，使得年轻人认为在家耕地是没出路的表现，“种地不赚钱”更是加剧了青年劳动力的流出。因此，相对于留乡耕作，农民更偏向外出务工。

（一）耕种土地，收入不高。相对其他产业，种植业收益少、时间长、投入人力和财力多。据调查，米山村村民通过耕种土地年收入3，000～5，000元的占63.33%，在10，000元以上的仅占6.67%；相反，大多数外出务工者，两个月的工资就超过5，000元。以米山村传统的种植业——高粱为例，种植要求较玉米更为苛刻，需避免虫害、干旱和水涝，程序复杂；高粱成熟后，还要考虑由于成熟果实过重使得秸秆下压，进而导致果实发芽变质。由于喀斯特地貌限制，机械化作业更无从谈起，使高粱种植多数还在传统农耕形式，效率低、耗费劳动力大、成本高。有些种粮大户，为赶时节，只能聘人收割，费用高达150～200元/天。另外，高粱收成晾晒后，商贩可能还要以各种理由压低收购价格。若遇到不可抗的天灾，导致收成不佳，农民便功亏一篑，因此农户要么把土地退耕还林、退耕还草，甚至抛荒，也不愿种植。

（二）年轻人有“进城梦”，不愿留乡。近年来，国家推行新的政策，许多农民摘掉了“文盲”的标签的同时又戴上了“农盲”的标签。多数农民工从农村走向城市，从农业进入其他产业，在对城市建设作出重大贡献的同时，却给当地农业发展造成了不同程度的影响。这些离土离乡的农民，多数不愿回乡，更别提务农，致使大量耕地因无人种植而抛荒。

（三）自然条件差，劳动生产率不高。米山村属于典型的喀斯特地质特征，崎岖不平，坡度大，土壤含沙量高，土地流失严重，导致地表贫瘠，不利于农业生产。加上大量平整土地被住宅等基础设施占用，使可耕种的土地更少，边远、山间的土地以退耕还林的形式利用开发。山的中段部分因土地坡度过大，土地养分少，产能低下，土地分散不集中。山的高段部分因树木遮蔽，阳光照射率低，交通不便，致使投入与收入不成正比，而无人耕种被抛荒闲置。据调查，此类土地闲置率为53.3%。土地未被利用的一个原因是留乡的空巢老人、妇女、留守儿童劳动力受限，无法利用，甚至个别有劳动力的老人愿意种植，但因家人反对（担心人身风险），致使土地闲置。

（四）市场机制不健全，农民利益得不到保障。由于农民与企业之间知识差距大，市场关系不平衡，农民认为卖农作物给企业的价格低。农作物市场缺少政策维持平衡，暴露了其固有的缺陷。农民没有自主选择的权利，签订的合同不公平，利润分配取决于企业，这必然会影响到两者之间“利益双收”。农户未受到培训，知识面窄、资源局限，有的宁愿荒废土地也不愿意将土地转让或出租给企业。有的农民缺乏聘用工人的想法和产权观念，认为自己出租的土地种出来的粮食才可以自行买卖。部分企业会大量的聘请农民种植玉米、小米、高粱等农作物，但受各种因素影响，个别农户未按照企业的规范去生产种植。企业为农户提供优质的种子、有机肥料、农药等。一般企业和农民之间会签署“农产品收购协议”，形成纽带关系。在农作物的市场价格波动范围较大时，农民通常会在农产品价格可观时卖给出价更高的买家，相反也会在价格较低时要求企业履行双方签署的协议来保证自己的最低收益。农民与企业合作发展农业，摆脱困境，同时通过商业模式创新去锁定企业和农户的关系。

（五）基层土地抛荒问题治理机制不畅。2014年国家就开启“三权分置”改革，但因农民存在顾虑，至今农地的流转率不高。由于管理机制不健全，一些已流转的农地，农村收益明显增加，集体经济存在不同程度的边缘化，影响土地的进一步流转工作。农村土地出让管理、耕地挪用管理机制不畅，国家有关土地管理政策法规宣传不到位，一些土地被农民占用违规建房，未被有效处罚，造成一些优质、平整、农业利用率高的耕地被挪为他用，客观上造成土地抛荒问题。

三、土地抛荒治理对策

（一）发挥政府在土地抛荒治理中的主导作用。政府应扩大对种粮大户、高粱种植合作社等新型经营主体的抛荒耕地流转补助、非抛荒耕地流转补助，完善与落实土地抛荒、农用耕地非农化利用的惩罚政策，完善农村土地抛荒的奖惩机制，提升农村土地的农用利用率。农村道路建设，是促进农村社会经济发展的根本，应完善乡村道路、水利等基础设施的建设维护与管理机制，提升农村经济发展基础支撑。持续支持鼓励农村土地承包经营权的流转，推进农村的机械化、规模化经营与利用，提升土地的利用率。依托当前国家乡村振兴战略，打破城乡土地、劳动力等要素资源配置不均机制障碍和壁垒，加快推进城乡社会经济一体化发展进程，特别是应该创新政策，如利用街道办对农村对口帮扶机制，以城市反哺农村的形式，繁荣农村经济，提升农村土地的劳动生产率，推进农村土地抛荒问题的逐步化解。

（二）完善政府、企业和农户等相关的多元合作机制。如在政府引导下，促使（茅台镇白酒）企业与（高粱种植）农户在平等协商的基础上深化合作，推进农户加强利用闲置的土地资源，提高自己的经济收入。完善农村的农机、化肥、种子、农技等要素供给市场，提升农业生产要素投入质量，降低农业生产成本，增加农民的各项收入，从根本上化解土地抛荒问题。

（三）完善农村金融保险制度，降低农民耕种土地的风险。农村金融是土地价值增值的重要源头活水，农业保险是农民心中的“安神药”，是农业发展重要保障。据实际调查，米山村高达80%的农户愿意购买相关作物收成保证的农业保险，但现实是，此类保险在很多地方并未得到全面普及。建议政府加强政策引导，完善相关制度机制，支持鼓励有条件的金融保险机构，针对不同产业开发各类金融保险产品，为农业的可持续发展提供要素支撑，推进土地抛荒的解决。

（四）立足资源要素禀赋优势，推进农旅等产业的融合发展。中国国酒之都形象深入人心，贵州省仁怀市酱香白酒闻名遐迩，古香古色的茅台镇街道上酒香四溢，酒文化丰富多彩，吸引来自世界各地的爱酒客、旅游者络绎不绝。茅台镇周边乡镇，应加强茅台镇品牌效应的利用，以前沿科学技术和商业理念支撑，充分挖掘本地资源，围绕酒产业做文章，创新“高粱+”新模式，打造农旅融合、特色农业或农产品，提升农户致富创收渠道，这对深化与提高当地农村土地的利用率，不失为一个较佳选项。

（五）创新政策，支持鼓励有为青年返乡、来乡创业。地方政府应结合地方社会经济、产业发展实际需求，可以效仿国家“免费师范生”政策，完善与高校或科技院开展联合培养人才工作机制，同时完善融资、税收优惠相关政策，为返乡、来乡人才干事创业提供平台、资金、技术等“硬支撑”，让他们有信心、有底气投身于乡村振兴的战略实践中，特别是在农村产业革命、乡村治理等方面“显神通”，切断农村土地抛荒的产业发展源头。

（六）创新土地整治利用形式，提升土地利用率。结合各地地质地貌特点，做足“高粱+”文章，探索出“高粱+油菜”、“高粱+蘑菇”、“高粱+蔬菜”等轮作的新方式，打造高标准高粱种植基地。在土地整治上，结合仁怀市田地分块化严重、山坡高峻陡峭的特点，围绕农业用水供给不足，农业科技利用不足等问题。大力推广“坡改梯＋小水利工程＋科技种田”的土地综合治理模式，扩大种植业的产出效能，弱化土地抛荒问题。另外，依托国家退耕还林、退耕还草政策，结合仁怀市多高山的特点，不适宜种植庄稼的地方推广优质果树的种植，加强抛荒土地的再利用率，为农户带来双倍收入。

四、结语

农村劳动力流失、农业产业投入与收益间的不平衡、农户对耕种存在的消极心理等因素造成了农村土地抛荒问题。治理土地抛荒，保证耕地有效使用，保障民生粮食安全。要想解决土地抛荒问题，还需要根据当地的实际情况实事求是，治理方法因地制宜。政府充分发挥职能，与企业或其他组织协同，完善农业经济运行机制，改变农民落后的思想，加强农村基本设施建设，从根本上解决土地抛荒问题。