自然保护地登记单元划分的方法及问题探讨

王璟，郭学松，严洪亮，李倩怡，陈湘

摘 要 开展自然资源统一确权登记工作是推动生态文明的基础性工作，自然保护地作为自然资源的重要组成部分，准确合理地划分自然保护地登记单元范围能够有效提高自然资源确权登记效率。本文以湖南莽山国家级自然保护区自然资源确权登记为例，详细介绍了登记单元划分的资料收集、资料预处理、登记单元预划分、核实确认的工作流程，并探讨了自然保护地登记单元划分的难点及方法。

关键词 自然资源;统一确权登记;自然保护地;登记单元划分

中图分类号：P272 文献标识码：A

Discussion on Methods and Problems of Nature Reserve Registration Unit Division

—— A case study of Mang Mountain National Nature Reserve in Hunan Province

Wang Jing ， Guo Xuesong ， Yan Hongliang ， Li Qianyi ， Chen Xiang

（Hunan Real Estate Registration Center， Changsha Hunan 410119）

Abstract： To carry out the unified right and registration of natural resources is the basic work to promote the construction of ecological civilization. Nature reserves are an important part of natural resources. Accurate and reasonable division of the Nature Reserve Registration Unit scope can effectively improve the efficiency of natural resources right registration. Taking the right registration of natural resources Mang Mountain national nature reserve in Hunan as an example， the workflow of data collection， data processing， pre-division and verification of registration units， was introduced in details. The difficulties and suggestions for the division of registration units in nature reserves are discussed.

Keywords： natural resources; unified right and registration; nature reserves; division of registration units

實施自然资源统一确权登记是推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，能够有效解决因自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等因素而导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重等问题，对满足人民群众生态需要，推动生态文明体制改革，落实新发展理念具有支撑作用。作为自然资源统一确权登记的基本单位，自然资源登记单元范围的划分意味着确定了开展确权登记的生态空间范围，确定了地籍调查范围，是确权登记至关重要的一个环节。

2019年，自然资源部等五部门联合印发的《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称为《暂行办法》）及2020年自然资源部办公厅印发的《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称为《操作指南》）从预划登记单元的原则、登记单元预划的顺序以及各类自然资源登记单元的预划要求进行了基本规定，但实操过程中情况复杂多样，具体操作时如何划分自然资源登记单元尚缺少实例和经验借鉴[1-2]。经统计，湖南省建有4个级别3大类型自然保护地，共计584处，去除交叉重叠后的落图总面积为 245.84 万hm2，占全省国土总面积的11.61%[3]。而自然保护地作为生态文明建设的核心载体，是自然资源的重要组成部分，探讨自然保护地自然资源登记单元划分的工作流程及方法意义重大。

1 研究区概况

2020年5月，湖南正式启动了第一个省级自然资源确权登记项目——湖南莽山国家级自然保护区，该保护区地处南岭山脉北麓，位于湖南省宜章县南部，东、南、西三面分别与广东省乳源、阳山、连州三县（市）交界，北与宜章县莽山乡、天塘乡毗邻。地理坐标为东经112°43′19″～113°0′10″，北纬24°52′0″～25°23′12″。1984年设立莽山省级自然保护区，1992年经原国家林业部批准建立莽山国家森林公园，1994年经国务院批准建立湖南莽山国家级自然保护区，2015年6月经原湖南省国土资源厅批准设立湖南莽山省级地质公园，2018年经原国土资源部批准取得国家地质公园建设资格（见图1）。

2 资料收集

自然资源确权登记工作定位“内业为主，外业为辅”，前期的资料收集是登记单元划分、地籍调查、确权登记的基础性工作，资料收集的完整性、准确性和时效性直接影响到整个登记的质量和效率。资料收集主要包括遥感影像、地形图等基础资料，第三次国土调查、专项调查等调查类资料，集体土地所有权、国有土地使用权等权属类资料，自然保护地审批或管理范围线、探明储量矿产资料审批类资料，公共管制类资料等（见表1）。

3 资料处理

3.1 检查分析

由于相关部门的信息化水平不一致，资料存储方式不一;机构改革职能职责改变导致资料移交不规范甚至遗失;相关部门的数据涉密暂不对外公开;不同部门的数据标准不一等原因，收集的资料质量参差不齐，对收集的资料进行检查分析非常必要，主要包括名称及内容一致性检查、成果完整性检查、真实性检查、时效性检查、数据库内容完整性检查，数据库与文本一致性检查，可利用性分析等。如：由于历史资料管理不够规范，存在资料名称与实际内容不一致;农村集体土地所有权确权登记成果存在界址协议书缺失或遗漏双方权利签字等情况;矢量范围面积与文本描述面积不一致等。

3.2 资料预处理

（1）纸质图件矢量化处理。以第三次国土调查影像和不动产1 ： 2000 DLG数据为坐标基准，对扫描数据进行配准、坐标校正转换、矢量化上图，使其拥有空间位置信息。

（2）数据格式转换。对收集到的不同数据格式的图形数据，转换成统一的数据格式。如在Arcgis软件环境下开展，将收集到的dwg格式及wp/wl/wt格式文件转换成shp格式。

（3）坐标系转换。对原为1954年北京坐标系、1980西安坐标系、WGS-84坐标系等文件，全部转换成CGCS2000坐标系。

（4）坐标点上图。对无矢量数据，只有点位置坐标的取水许可证等资料，进行坐标系转换后上图。

（5）不同比例尺套合转化。对于不同时期，不同比例尺的图，进行套合转化成工作底图的比例尺，对于转化误差较大的，通过查找文本的文字描述及与主管部门共同细化确认。

4 预划登记单元

4.1 编制工作底图

《操作指南》将编制工作底图工作流程安排在预划登记单元之前。笔者认为编制工作底图应分为2个阶段，分别在预划登记单元及外业调查2个阶段，2个阶段的工作底图主要目的不同。预划登记单元阶段的编制工作底图主要是对所有资料图形成果进行一次全面的叠加分析，为预划登记单元及开展内业调查提供基础准备。外业地籍调查的工作底图，主要是为进一步外业核实进行局部与全貌制作对照工作底图，并按照不同职能部门不同的职责分别编制工作底图，便于外业识图及核实。

本阶段的编制工作底图，主要的技术要点是：分类分层次进行叠加，依次自下而上可是遥感影像基础类、第三次国土调查的调查类（含行政界线）、权属界线类、其他公共管制类、自然保护地审批及管理范围线。

4.2 预划登记单元

4.2.1 预划登记单元的原则

登记单元预划的总体原则是坚持资源公有、物权法定;坚持集中连片，保持生态功能完整性;坚持应划尽划、不重不漏。同时需注意，同一个登记单元内的国有自然资源，只能包含一个所有权直接行使主体或代理行使主体。当自然保护地登记单元范围内存在探明储量的矿产资源，矿产资源与自然保护地的国有自然资源的行使主体不一致时，就需分别划分登记单元;当两者的国有自然资源的行使主体一致时，探明储量的矿产资源不再单独划分登记单元。

4.2.2 莽山自然保护区登记单元的预划分

莽山区域内无探明储量的矿产资源，不需考虑国有自然资源行使主体是否一致的情况。在无自然保护地整合优化成果的情况下，以同一区域内多个自然保护地的最大管理或审批范围界线划分登记单元，以主管部门提供的湖南莽山国家级自然保护区、莽山国家森林公园和湖南宜章莽山地质公园审批范围线为依据，对3条范围线合并取并集进行预划分（见图2）。

5 登记单元核实确认

《暂行办法》及《操作指南》对自然保护地登记单元划定的描述是“以管理或审批范围界线为依据”，也就是直接依据审批范围界线进行划定，但在实操过程中要区分是属政策问题还是技术问题，确保预划登记单元的准确性和合理性。湖南莽山国家级自然保护区登记单元的划分结合审批文件、审批管理范围线与规划文本、省界以及相连的国有林场等方面进行了核实确认，对于技术层面的问题可根据有关资料进行核实微调，对于政策层面的问题在当前政策环境要求下不做突破，最后经自然保护地管理部门分别确认。

5.1 技术层面

自然保护地审批管理范围线超出省级行政界线或与省界存在空隙。自然保护地审批范围线与三调中省级行政界线进行套合时，有部分范围线超出省界，另有部分范围与省界存在微小空隙（见图3）。分析主要是不同时期的省界有所不同或不同的省界矢量成果由于坐标系、数据转换等导致有所偏差。通过查找自然保護地总体规划文本等对自然保护地边界的文字描述为依据，文本记录的是以两省的省界为界线，因此对超出省界的部分或与省界有空隙的部分，以省界作为自然保护地登记单元边界。

5.2 政策层面

一是自然保护地审批管理范围线与溶家洞国有林场交叉连片。预划登记单元范围后，发现东边的溶家洞国有林场有约360hm2区域划入了地质公园审批管理范围内，但国有林场仍有约2 210hm2区域在自然保护地范围外，且该部分与自然保护地是集中连片的，且连片的林区的权属全部为国有（见图4）。从生态功能完整性的角度，看似应一并划入自然保护地登记单元，但在全民所有自然资源委托代理行使制度出台前，仍以审批管理范围划分登记单元进行处理，国有林场的其余部分在后期可单独划分森林资源登记单元。待全民所有自然资源委托代理行使制度出台后再进行相应调整。

二是自然保护地划定的范围历史遗留问题突出。依据审批管理范围线预划的登记单元，其北部与乡镇相邻的地方存在较多狭长、面积较小的集体图斑，其中小于等于50 m2就有21个图斑。且部分居民区纳入保护地管理范围，审批管理范围界线穿过、切割房屋。分析主要是在自然保护地初始划定时技术条件有限、欠科学、论证工作不够细致等历史原因造成[3]，划定的范围既不是按照行政界线，也不是按照权属界线进行划定。考虑登记单元范围内的土地权属不因是否划入登记单元而改变，且单元内的集体土地数量不影响登记单元的划分，在登记单元划定中对于零碎集体土地不做调整。笔者认为，边界狭小的集体土地，既不利于自然保护地的生态功能的保护，也不便于管理，建议在自然保护地整合优化中[4]，可考虑将其调出自然保护地审批管理范围。

6 结语

本文以湖南莽山国家级自然保护区确权登记为例，系统总结了登记单元划分的工作流程，探讨分析了主要问题及解决方法，为后期开展工作提供一定的参考，但自然保护地之间交叉重叠、与水流及探明储量的矿产资源等其他自然资源交错情况较多，登记单元的划分仍存在不少问题需进一步探讨。且自然保护地确权登记中的登记单元范围划定，并不是自然保护地审批或管理范围调整的契机，应严格依据自然保护地审批或管理范围（相关机构的审批成果）进行划定，实操过程中发现审批管理范围线与现实种种不合理、不相符等情况，按照“谁批准，谁修改”的原则，等原审批机构依法对审批管理范围更改后，再进行变更登记。

参考文献/References

[1]自然资源部 财政部 生态环境部 水利部 国家林业和草原局关于印发《自然资源统一确权登记暂行办法》的通知 [EB/OL]. http：//gi.mnr.gov.cn/201907/t20190722_2448602.html.

[2]自然资源部办公厅关于印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》的通知 [EB/OL]. http：//gi.mnr.gov.cn/202002/t20200225_2499737.html.

[3]王明旭 王 伟. 湖南省自然保护地现状及发展之思考[J].绿色论坛，2020， 11 （010）：20-26.

[4]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm.