基层自然资源领域信访问题及对策研究

范小虎，何先凯

摘 要 基层自然资源领域信访工作是自然资源管理部门联系人民群众的桥梁和纽带。随着人民群众民主法制意識、参政意识和维权意识的逐渐提高，涉及土地、矿产等与人民群众自身利益密切相关的自然资源领域信访问题越来越引起社会各界的关注和各级领导的重视。本文科学分析近年来基层自然资源信访的特点和规律，与时俱进，提出有效解决自然资源信访问题特别是群体性上访事件的对策措施，对维护社会和谐稳定具有重要意义。

关键词 基层;自然资源;信访

中图分类号：D632.8 文献标识码：A

Research on the Problems and Countermeasures of Petitions in the Field of Grass-roots Natural Resources

Fan Xiaohu1 ， He Xiankai2

（1. Hunan Real Estate Registration Center，Changsha Hunan 410119; 2. Tongdao Autonomous County Real Estate Registration Center， Huaihua Hunan 418500）

Abstract： The petition work in the field of grass-roots natural resources is the bridge and link between the natural resources management department and the people. With the gradual improvement of the people's awareness of democracy and legal system， political participation and rights protection， the problems of letters and visits involving land， minerals and other natural resources fields closely related to the people's own interests have aroused universal attention and great importance have been attached to it. The characteristics and laws of grass-roots natural resources petition in recent years was scientifically analyzes. Countermeasures and measures to effectively solve the problems of natural resources petition were put forward， especially mass petition events. It is of great significance to maintain social harmony and stability.

Keywords： grass roots; natural resources; petition

近年来，随着经济的不断发展以及城市化进程的不断深入，个别地方涉及不动产登记、矿产开发、征地拆迁补偿等权属纠纷矛盾频繁出现，自然资源领域的信访量呈上升趋势，有些难点问题已经影响了当地社会稳定和经济发展。笔者借在湖南省通道侗族自治县自然资源主管部门工作的机会，通过走访信访对象、群众沟通等方式，并参阅自然资源领域历年信访相关工作档案，分析其现状以及问题产生的原因，并提出几点建议。

1 基层自然资源领域信访问题的现状

自然资源领域信访问题随机性强，数量多，预防难，该县自然资源局将信访问题归类为不动产登记类、地政管理类、矿政管理类、其他类。从相关档案资料统计结果来看，自2016年至2019年期间，该县受理自然资源领域信访案件55起。其中不动产登记类14起，涉及办理房产证、土地证、不动产权证等事项;地政管理类19起，集中在用地报批、宅基地权属纠纷、占用耕地补偿、征地拆迁矛盾、收取相关税费矛盾等事项;矿政管理类9起，涉及非法开采、偷挖矿产资源等事项。其他13起涉及地质灾害、环境污染、信息公开等信访事项。

从信访发生地域看，主要集中在濒临县城城区的乡镇及稍发达乡镇。其中政府所在地乡镇受理24起信访案件。乡镇的建设规划和土地管理相对滞后，随着经济的发展和城市化建设而进行的土地资源开发利用，相关的权属纠纷也就会随之出现，这是必然趋势。

从信访形式看，群访主要集中在有关土地征用拆迁补偿、工程项目拖欠农民工工资、土地山林权属纠纷和非法占有村集体土地、林地等问题。这类信访由于涉及人员多，经济价值大，潜伏期长，影响大，容易引发群访或越级上访，严重影响社会正常秩序。

从信访处理难易程度看，难处理的主要集中在因政策变动导致的土地权属纠纷。这类信访往往由于历史原因和上访人对政策的理解偏差，在不断上访的过程中又产生新的内容，形成历史遗留问题和新问题相互交织，再加上时间跨度大，人事变迁，处理和劝返非常艰难，导致重访和无理访。

2 基层自然资源领域信访问题的原因分析

自然资源领域信访案件相较其他县直部门数量较多，特别是近年来有所上升，是基于多方面原因形成的。涉土涉矿信访问题是源于经济结构性变化的问题，本质上讲是我国在社会经济转型、实现城镇化过程中，生产资料人均占比少、利益分配不均衡带来的社会问题。其中既有政府宏观调控不及时和依法行政不到位的原因，也有群众对政府公信力持疑以及对政策不理解等原因。具体可以分为如下几个方面。

2.1  信访人不理解或片面理解相关政策

这是引发信访的一项经常性原因。特别在不动产登记、土地征收、土地权属纠纷的工作中尤为明显。一是对相关政策理解不透彻。自然资源领域政策相对较为专业，基层在宣传政策或者执行政策时候不一定完全到位;同时信访人受信息闭塞和文化水平影响，难以及时准确了解有关政策，这样在双方对政策理解不一致时，信访人往往会联想到自身利益可能会受到损害，甚至前往上级政府或自然资源主管部门信访。

其次，自然资源领域的政策有些时效性非常强，不同时期政策不一致甚至完全相反造成信息不对称，有些人没有及时享受到政策。由于信息不对称，不会从自身原因找问题，只会认为别人有而单单自己没有，认为是别人有关系，而自己没有去“疏通关系”，因而上访要求同等对待，但是政策过时已经不允许了。

2.2  遗留信访问题处理的积极性较差

在基层自然资源领域的信访问题一般既是热点又是难点问题，往往比较棘手，遗留下来确实难以解决。原因主要是主观上领导重视程度不够。其次信访处理的直接负责人一般对于上级比较关注的信访问题，或者是不解决会影响自身地位或者利益的问题，才会去全力解决。

而有的问题不难解决却未有效解决，主要是由于行政部门及相关工作人员未依法行政但不愿纠错;本着多一事不如少一事的态度处理相关问题，或者接访处置不当，如工作态度马虎、答复草率等。客观上信访人不了解政策或者就某项提出过高的要求，而自然资源领域的信访问题往往牵涉到其他诸如林业，发改委、财政、住建等部门，而这些问题没有明确的政策规定，需要集体研究才能找出或者制定解决方法，往往就耽搁下来，变成遗留问题。如果碰上换届或者其他人员变动就更加难以解決了，如此遗留下来就非常容易造成重复上访。

2.3  少数以上访为生计的人员在背后组织操纵信访

当前，存在少数上访“专业户” 在背后组织操纵信访。为达到一己的私利，或捕风捉影，或造谣生事，自己亲自上阵或在背后煽动不明真象的群众反复上访，上下活动，一事不成又生一事，不达目的不罢休。这部分人在地方上多是活跃分子，有一定的组织和领导能力。他们多以上访作为生财之道，抱着法不责众的心理，鼓动老百姓集资上访、集体上访。有的胡搅蛮缠，强词夺理;有的甚至还背后组织煽动群众围堵，扰乱办公秩序，对此处理和协调劝返通常很难。这些人在群访、重复上访及群体性信访事件中煽风点火，破坏正常的信访秩序，对社会稳定工作有不可忽视的影响。比如某乡镇的一起集体土地权属纠纷信访问题，因为牵涉到2个村组，虽然法院已做了终审判决，但是村组仍然不满意结果，在某些利益团体的操纵下，坚持要上访，而且利益团体推出的上访带头人自身有严重疾病，扬言不满足其要求就会一直信访。

2.4  基层村干部与个别群众之间的矛盾影响

在村级换届选举和行政村调整等特别时期，一些自然资源领域举报信访尤为敏感，在反映问题的背后，一般还牵涉到权力变更、岗位变更、私人恩怨等许多复杂的因素。一些群众因为和个别村干部有私人矛盾，试图以自然资源领域信访问题为突破口，将信访问题和其他经济纠纷、权属纠纷等问题纠缠到一起，达到解决个人综合问题的目的。

3 基层自然资源领域信访问题的对策和建议

3.1  加强基层政府依法行政和保护自然资源的意识

以前，有些基层政府领导按照以前的惯例，一味强调招商引资和基础建设，盲目上项目，要政绩。明知用地受指标限制，还任意地承诺办理用地手续。采取“先斩后奏”的方法，造成违法用地，后期需要办证的时候却不能如期办理，从而造成信访问题。在调查历年前的历史遗留问题引发的信访案件时发现，有些是因为审批程序不到位，而新来的干部又没有相应的政策依据处理该历史遗留问题，所以一拖再拖，使得遗留问题越来越难处理，信访问题也越来越突出。2020年《土地管理法》出台后，相应的规章制度将来会更加完善，基层政府领导应该树立加强保护土地的意识，从而间接减少部分涉自然资源领域的信访案件。

3.2   基层单位主要领导要重视自然资源领域信访问题

对待自然资源领域信访工作，往往困难多，解决周期长，谁不重视谁被动，谁重视迟谁被动。一般情况下如果牵涉到几个单位，如果没有人去牵头，或者只满足于按程序走完，或者在一定程度内关注一下，就忙于其他事情去了，就会使得一些信访问题一拖再拖，老是处理不好或是处理不完全。建议基层单位主要领导务必高度重视，不断强化措施，从源头上积极主动地预防问题发生。

3.3   提升自然资源领域信访处理相关人员责任感

一是自然资源局以及县级相关领导要积极主动对接。自然资源领域信访案件应该按照轻重缓急做好分类，对有重大影响的，自然资源局相关领导应积极对接，自身层面解决不了的，及时上报县政府或者上级主管部门进行研究。其他的也应跟踪案件处理进度，确保问题得到实际解决，不出现新的信访问题。二是自然资源局信访部门要发挥好牵头作用。自然资源领域信访案件中涉及方方面面，可能涉及不动产、用地、规划、地籍等一个或多个部门，信访部门作为直接面对信访群众以及资料的职能部门，首先，需要加强业务学习，对相关的业务知识有所了解，这样才能对信访案件的分发不张冠李戴;其次，需要加强调度，信访部门收到信访案件并分发给相关股室等职能部门后，需要经常牵头调度汇总，而不是分发后就当一个甩手掌柜。信访工作从一个部门进一个部门出，需要信访部门积极发挥牵头分发、上传下达、沟通汇报、建言献策等作用。三是自然资源局其他业务部门要积极配合。对信访案件要积极配合，查阅相关资料，弄清相关缘由，提出相关处理建议。而不是一味推脱，或者抱着多一事不如少一事的态度，认为这是信访部门一家之事。

3.4   处理好自然资源领域“三个关系”

一是处理好自然资源局与乡镇政府的关系。土地信访案件中涉及乡镇的多数是反映农村宅基地相关权属界限纠纷和乱圈乱占土地问题。此类纠纷协调处离不开乡镇人民政府与自然资源局之间的工作协同，才能把问题在哪里发生在哪里解决。同时《土地管理法》。规定凡属个人之间的土地使用权争议，首先由乡镇人民政府处理，让土地纠纷问题在基层就能得到妥善解决。二是处理好自然资源局与相关行政复议、法律诉讼等管理部门的关系。凡属于土地违法行为，要及时按相应程序进行处理，属于民事案件的，则迅速引导其到法院民事庭进行起诉。需要进行行政复议、行政诉讼的，及时为信访人指明解决其信访问题的出路，以减少他们信访过程中的往返次数，缩短处理时间。三是处理好自然资源局与其他相关县直部门的关系。来访者反映拖欠工资、环境污染、拆迁等不属于或不完全属于自然资源局一个部门的信访案件，要加强沟通协调，不能以一个不予受理告知书了之。

4 总结

随着改革开放的不断深入，类似矛盾还将相继出现，从本行业来说，信访问题或许将会随着发展一直存在，只是不同时期会有不同特点。作为自然资源人，身在业务型单位不管在任何岗位都应该把相关政策理解透彻和多做宣传，同时执行时注意方式方法。面对征地拆迁既要保证发展的需求也要保证权利人的合法权益，面对纠纷矛盾时多一份耐心多一份沟通，面对执法工作严于律己公平公正，工作中善于发现问题总结经验，履行职责把矛盾解决在原点，及时化解把矛盾解决在起点。

参考文献/References

[1]浅析如何做好新时期的信访工作[J].谷丙欣.科技信息.2013（23）.

[2]王殿忠.浅议信访工作者必备的心理素质。[J].人民信访.2010（5）

[3]张贤明.浅谈基层政府部门如何做好新时期的信访工作[J].东方企业文化，2017，（01）：187-188.

[4]文龙彪.浅谈越级信访的特点、原因及对策[J].湘湖（下半月）.2009（1）

[5]姚尧.群体性上访事件中上访主体非理性行为的社会学思考[J].铁道警官高等专科学校学报，2010.

[6]李默海.治理农村群体性事件与规范基层政府行为[J].理论导刊，2010.