特色小镇PPP项目的风险框架重构及风险应对研究

姚惠 郑晨 牟启蒙

摘 要：近年来，特色小镇建设广泛采用PPP模式，其中失败的案例频繁见诸于报端，这意味着PPP项目隐藏着诸多风险。本文针对特色小镇PPP项目的风险类型进行梳理，从政策风险、经济风险、运营风险、市场风险、社会风险五个维度出发考察特色小镇的风险承受能力，并提出相应的政策建议，从而为特色小镇PPP项目的风险管理提供一些参考意见。

关键词：特色小镇;PPP项目;风险应对

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.044

0 引言

自2014年特色小镇概念被首次提出后，特色小镇建设倍受推崇，PPP融资模式成为筹措建设资金的重要选择，二者结合的模式方兴未艾。然而特色小镇与PPP相结合的发展模式尚未成熟，拥有项目建设周期长、复杂程度高、资金投入量大等一系列风险。因此，本文以特色小镇PPP项目为研究对象，探索其风险承受能力，并提出规范风险的相关措施，促进特色小镇健康发展。

1 文献回顾

针对特色小镇PPP项目的研究，国内已有相当数量的研究文献，以下从三个方面进行梳理。

1.1 特色小镇的风险评价研究

特色小镇的建设不简单等同于城镇化，建造、运营、发展中会产生各种各样的问题，已有不少文献对近年来特色小镇建设过程中的风险进行深入研究。钱烈辉等（2017）结合特色小镇建设特性，深入分析打造特色小镇过程中存在特色不足、人才缺乏、城市化冲突和投入产出不平衡等风险。

张富云（2018）认为项目开发过程可能会出现融资方式制约资金使用效率、资金分配不均、产业支柱不明确、过分依赖地方融资、出现城市病等情况。郭峰等（2018）总结归纳共46个风险评估指标，分别从政策、经济、运营和建设四个角度就特色小镇的政策独特性、资金与产业支撑、專业运营能力以及长期建设基础条件进行考察评判。

1.2 PPP项目的风险及其风险评价研究

关于PPP融资模式的风险研究汗牛充栋。周涵（2018）认为PPP模式可能成为政府缓解资金压力的工具，甚至存在将债务项目改头换面成为PPP项目的现象，使PPP项目完全背离其目的。姚超（2017）认为PPP项目缺乏明确的法律定位和清晰的职能分工，对社会资本限制过度，退出机制不完善。

关于构建风险指标，毛亮等（2018）基于AHP-模糊综合评价搭建PPP项目风险评价模型，使用层次分析法确定指标权重，并量化风险等级以进行评价;李爱民等（2018）研悉PPP产业基金投资项目风险后亦进行风险评价模型的搭建，为提高评价指标权重配置的客观有效程度，结合粗糙集与熵权法组成新的权重配置法。庄学敏等（2019）基于交易成本理论提出要建立风险分担机制，以希降低风险发生可能性。

1.3 PPP模式与特色小镇的关联研究

就PPP模式下特色小镇的风险研究，谢作凯等（2019）提出PPP模式特色小镇的财务风险中还有其他因素的影响，要全方位多角度对整个建设周期进行全面分析。而在构建评价指标框架方面，杨雄等（2019）使用AHP分析方法判断风险影响因素，提出应当完善PPP特色小镇项目的法律规定，建立合理持久的制度在保障公私之间的相互信任。

2 风险的内涵界定

风险识别是指在进行数据整理、资料收集以及调查研究的前提下，采取各种科学有效的方法对未发生、未被察觉的潜在风险以及客观存在的风险进行鉴别、判断的过程。风险识别是风险分析的重要内容，亦是风险管理的重要基础。风险估计是指在已有风险造成不利结果以及一定损失的情况下，通过客观的统计方法对历史资料进行分析，获得特定风险事件在确定时间范围内发生的频率估计，并对量与质估计来评估损失的严重程度以及评估项目是否具有承受风险的能力的过程。

风险管理决策是指为了达到项目风险管理的总体目标与方针，根据项目所处的风险环境与条件的数据分析，为风险管理未来行动的方向、途径和方法所进行选择的过程，是对风险管理技术选择分析的过程。风险应对是指在风险识别确定了项目主体存在的风险以及对风险性质和组织可承受能力进行评估后，根据风险管理的策略方法而制定规避、接受、降低与分担风险的相应规范计划并执行相关行动的过程。风险监督监测风险管理策略与实际效果是否相符，以便于及时调整，对项目的可持续性发展有重要意义。

3 特色小镇PPP项目的风险框架重构

特色小镇PPP项目风险主要包括政策风险、经济风险、运营风险、市场风险、社会风险，这些风险对特色小镇PPP项目会产生重要影响，构筑成一个风险整体。

3.1 政策风险

3.1.1 政府违约风险

特色小镇PPP项目由于合作机制的特殊性，有政府违约的风险。特色小镇PPP项目不仅需要政府的部分资金支持，更需要政府出台一系列政策为项目的发展提供保护与支持，政策保障的落地是此项目未来发展规模与前景的重要因素。政府没有做好万全准备，盲目开发，项目将很难持续性发展。

3.1.2 政策、法律变更风险

特色小镇PPP项目建设周期长，发展时间久。然而社会经济发展日新月异，政策、法律变更可能性大，而风险主要体现在变更后的政策、法律有可能无法完全支持特色小镇PPP项目的发展，使得项目的发展轨迹遭到部分偏离，则项目的连续发展将遭到巨大挑战。

3.2 经济风险

3.2.1 融资风险

特色小镇PPP项目的融资风险主要是资金是否能够及时到位的风险，一方面，PPP项目投资规模大，需要社会资本拿出足够的资金，若社会资本在中标后无法拿出足够资金，则会造成项目资金链断裂;另一方面，PPP项目周期长、收益率较低的事实可能会导致融资不到位的情况，从而增大项目风险。

3.2.2 地方经济发展前景

特色小镇PPP项目需要契合特色小镇当地的经济发展状况与趋势，如果地方经济发展前景不明朗，那么很有可能表明不适合特色小镇PPP项目的发展，若不考虑地方经济发展前景，盲目建设，则很可能会使得资本回报率过低、项目失败。

3.3 运营风险

3.3.1 产业竞争

特色小镇发展迅速、数量多，如何打造属于特色小镇PPP项目的核心吸引力是至关重要的问题，如果特色小镇没有“特”与“色”，也就失去了竞争力，特色小镇PPP项目将很容易被其他项目替代，或者易被模仿，则其运营风险将大大提升。

3.3.2 运营管理能力

运营管理能力是指特色小镇PPP项目的管理者运用项目有限的资源，以支持项目发展总体战略的能力。特色小镇PPP项目运营周期长，特殊的合作机制导致管理者需要转变运营管理理念、拥有优秀的运营管理能力，管理者如果缺乏能力，可能会致使项目发展路径的偏失。

3.4 市场风险

3.4.1 市场定位风险

在特色小镇PPP项目建设之前，需要充分考虑小镇本身特色，进行市场需求的预测，从而定位特色小镇PPP项目的方向。若预测失误，将造成定位失误，在发展方向上发生了错误的偏离很可能会导致项目的直接失败。

3.4.2 市场收益风险

特色小镇PPP项目在投入以后，可能会由于缺乏核心竞争力、产业单一等而不能取得与预期收益相符的市场收益，进一步导致PPP项目在后续经营产生入不敷出的状况，也可能降低社会对项目的信任度，进而产生问题，影响后续经营。

3.4.3 利率变动风险

特色小镇PPP项目的融资方式主要是第三方融资，因此利率的变动将会影响第三方融资的压力大小，利率的大幅度上升将会导致企业融资成本上升，增大融资压力，易形成财务危机，可能会造成资金供应不足导致建设停滞的影响。

3.5 社会风险

3.5.1 影响居民生活的风险

PPP模式下的特色小镇是一个以产业为核心、以PPP项目为载体、集合文化与社区的新型聚落地，居民支持程度的高低是特色小鎮是否成功建设的关键。如果PPP项目的建设侵犯了居民权益，则在很大程度上可能会受到居民的反对，会对特色小镇PPP项目造成较差的影响，严重可能将直接叫停项目建设。

3.5.2 环境保护风险

生态环境与可持续性发展的关系密不可分，而特色小镇PPP项目的建设与生态环境的保护息息相关，如果出现大气污染、水污染、噪音污染、土壤污染等污染环境的情况，就会引发社会对项目的不满，从而对特色小镇PPP项目的后续经营造成极大负面影响。

4 特色小镇PPP项目的风险应对措施

4.1 优化审批流程，规范政策执行

降低政策风险的主要着眼点是优化审批流程，规范政策执行，这需要各级政府高度重视特色小镇PPP项目的规划，认真组织审批，对政府行为作出约束，协调各方制定符合项目发展的科学政策并规范执行程序。

4.2 创新融资模式，吸引社会资本参与

特色小镇PPP项目应发展以银行贷款、债券、信托、政府引导基金等多种方式的融资模式，避免单一融资。同时，PPP项目发挥着财政资金撬动社会资本杠杆的作用，在规范的政策下，有利于吸引社会资本的参与，发挥社会资本经济活跃、生命力旺盛以及成长快的优势。

4.3 提升核心竞争力，引进人才战略

特色小镇PPP项目应该创新宣传手段、在自身特色的基础上发挥优势，突出特色，打响品牌，提升吸引力与核心竞争力，同时，应该对项目管理人员进行组织培训以施展高水平的运营管理能力，或者，引进擅于运营管理的高科技人才。

4.4 评估市场需求，立足自身能力

特色小镇的融资不同于普通项目建设，企业在寻求合作前需谨慎评估自身定位是否符合特色小镇的建设需求，自己在发展运营过程中能否获得期望的回报。此外，私营企业必须衡量自身经济实力，慎重决定投资与否，以免无端遭受损失。

4.5 加强环境保护力度，保证居民生活权益

环境影响需要政府进行把关，私人资本难以解决在特色小镇建设过程中出现的各种污染问题，政府应严格遵守相关法律法规，在发展经济的同时为居民打造良好的生态环境，维护健康的居住条件，平衡经济发展与环境保护的关系。

5 结语

在政府的扶持与鼓励下，特色小镇发展如火如荼。出于融资需求以及对特色小镇后续运营的考量，PPP模式与特色小镇的结合亦是趋势所向。但在各地特色小镇的建设过程中却是乱象丛生，各种问题层出不穷。本文从风险的角度出发，对PPP融资模式下特色小镇建设中各个方面的存在的风险进行梳理，并细化分析各类风险因素，据此提出改进措施，以期发挥PPP模式给特色小镇带来的正面融资效应、实现特色小镇自身的规范发展和路径优化、特色小镇PPP项目的高质量发展。

参考文献

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