浅析行政事业性国有资产预算管理的现存问题及解决路径

曹振华 淄博市审计局

将“过紧日子”的要求贯彻落实到位，有效地盘活并且高效地使用行政事业性国有资产，是管理层研究的重要课题之一，亦是审计监督关注的重点环节。本文对审计实践中已经发现的资产管理，现阶段存在的问题，与预算管理中不同的阶段相对应，进行了粗浅的原因分析，并试图尝试着提出解决路径。

一、行政事业性国有资产的定义及重要性

行政事业性国有资产，简单来说就是指行政单位、事业单位所取得或者形成的国有资产，其取得的方式主要有以下几种：使用财政资金取得的；接受捐赠并确认为国有资产的；以调拨、置换、划转形成的；其他国有资产。

5年修订了4部行政法规和部门规章，这足以说明行政事业性国有资产的重要性。它是国有资产的组成部分，是确保单位运转的物质基础，是提供公共服务的支撑，也是推动经济事业持续健康发展的重要保障。

二、现阶段在预算管理中行政事业性国有资产存在的主要问题

笔者在审计实践中发现，多数国有资产管理者能够履行监督管理职责，但也存在重视购置、忽视管理，偏重资金、轻视资产的现象。这一方面制约了管理水平的进一步优化，降低了预算资金的使用效益；另一方面阻碍了管理效率的进一步提高，限制了单位职能的有效履行。

行政事业性国有资产管理的重要原则，是将资产的管理与预算的管理有机结合起来。针对现存已发现的行政事业性国有资产管理的问题，笔者粗略地划分了四个阶段，指出不同阶段的表现形式。

（一）在资产配置阶段，对应的预算编制和实施

资产的配置应当结合当地财政的承受能力、资产的配置标准、资产的存量情况、设置的绩效目标等等诸多因素，首选通过调剂方式进行配置，确实不能调剂的，再考虑采用建设、购置、租用的方式。

资产配置阶段，现存已发现的问题包括：决策配置资产缺乏科学依据，未经过可行性的研究或对其进行可行性的研究不充分；未就资产的配置编制相关预算；未经许可即购置国有资产；国有资产超标准配置；未经过当地的政府采购环节；违规新建、改扩建楼堂馆所等等。

（二）资产管理使用阶段，对应预算收入管理

这一阶段我们需要重点关注的是，行政事业性的国有资产预算管理程序及其绩效。现存已发现的主要问题包括：将国有资产无偿提供给他人使用；重大资产处置未纳入决策范围；国有资产的有偿使用所得费未按照规定以相关方式，全额向同级财政国库上缴；国有资产的所有权转让、拍卖、置换、处理、对外直接投资未经评估，未经批准；违规不收、少支、多收、隐匿、截留、挪用、坐支、侵占、私分各类固定资产的所得；资产闲置，不能保值增值；利用国有资产违规从事对外投资，以及提供抵质押或者担保服务。

（三）资产账务处理阶段，对应决算管理

在对行政性事业性国有资产管理中，最基本的法律原则之一，就是账卡物必须完全相符，要真实、全面、准确地在决算中反映所有收入、支出以及存量情况。

针对以上问题，结合实际展开分析，我发现主要涉及家庭、学校以及社会三个方面，这属于三位一体的系统工程，无论是哪一方出现问题，都会影响留守儿童成长。

这一阶段要关注房产等有形资产和土地等，无形资产的管理使用。现存已发现的问题主要有：未及时登记资产账；在建工程未及时转资；未经审批擅自出租出借、报废资产；因盘盈、盘亏等原因导致账实不符等。

（四）资产效益评估阶段，对应预算绩效评价

国有资产监督管理部门应该进一步明确绩效目标和考核评价标准，所有的行政事业单位都应该尽快构建自身的绩效监督管理体系，从而有序、合理地开展绩效监督管理工作。

1.事前绩效评价阶段

此阶段一般从立项必要性、筹措的合规性、所需要的资金和成本、方案的有效性、绩效目标设定的合理性等方面进行评价考量，科学预判经济风险。现存已发现的问题：未编制预算的绩效目标；未建立绩效目标公开制度；未建立健全国有资产管理的内控制度等。

2.绩效监控阶段

及时研究资产配置、账务处理及资产的管理使用过程中面对的新情况，从而采取措施进行防范化解。现存已发现的问题：未能按照期限完成；没有达到既定的目标；未实现资产保值增值等。

3.绩效评价评判阶段

对项目论证、预算执行、项目建设、过程监控、绩效自评等环节的预算绩效管理水平进行再评价，将评价结果作为管理改进的重要参考。现存已发现的存在问题：绩效自评工作未有效开展；绩效评价结果未公开等。

在当前国家财政运行紧平衡的局面下，行政事业性国有资产管理工作要扭住统筹不放松，打破人为的行政化分割，对资源统一调度、分类盘活，以此提高收益。应始终坚持精打细算、坚持厉行节约，把住资产的“入口关”，密切结合资产管理与预算管理，从源头上提高资源配置效率。

三、现存问题的几点原因分析

（一）多头管理资产，导致责任不明确

行政事业性国有资产的经营管理，多数归属于后勤行政管理机构，没有独立的国有资产经营管理机构，这样就会使得我们在实践和操作过程中，将会遇到相关行政管理机构职责不明确等问题。从企事业单位内部控制的角度来看，需要从国有资产配置、使用、处置等环节入手加强管控，形成单位财务、人事等部门与资产管理等部门的管理合力。从政府整体管理的层面出发，需要进一步厘清职责边界，建立健全重大资产管理事项审查和批准机制。根据地方政府授权，完善了财政部门、有关职能机构、行政事业单位三级层次的管理模式，理顺产权关系，明确操作规程，建立科学、清晰、高效的分工协作机制，加大政府调控和监督力度。

（二）资产管理不到位，缺乏定期盘点

在行政事业性国有资产的管理中，缺乏定期盘点，不能全面掌握资产的数量、价值和使用状况，这种现象时有发生。应进一步压实工作责任，完善资产管理集体决策机制，规范内部审批程序和权限。在机构和岗位设置、业务办理流程等方面，确保决策、执行和监督等不相容职位相互分离、相互制约，严防管理风险。

建立定期进行资产清查盘点的内部控制制度，加强对卡片的管理，及时进行会计核算和处理。若是盘盈了资产，应当依法按规定认购并确定其资产的价值，严格经过权限申请人报批并登记在账。若是盘亏了资产，责令查明原因后规范处理。从账、实、卡三方面入手，从而有效地保障资产的账账、账实、账卡相符。

（三）管理层对资产的管理使用情况重视程度不够

在资产的管理工作中，“人”的因素是非常重要的。管理层在工作中应当充分明确了资产的所有者使用权利人和管理者各自的职业与岗位责任，充分发挥了对资产的主导作用与效能。将对资产的保护与管理工作作为其开展工作的切入点和重要落脚点，履职尽责、强化廉政风险防控的重要反映，推动解决体制性阻碍、机制性梗阻、制度性漏洞的抓手。

四、进一步优化行政事业性国有资产预算管理的建议

（一）强化资产管理的顶层设计机制

依托政府预算财务管理信息一体化等预算大数据服务平台，进一步优化预算资源配置，财政、税务等职能部门数据互联互通，建立全口径资产管理基础数据库，强化数据分析利用和风险预警，对资产增减变动情况实行动态监控。

财政部门和机关事务管理部门应尝试将运营工作市场化、集约化、专业化，推动地方公共事业发展。有关的运营单位要深挖国有资产潜力，用足用好政策，确保资产的可持续发展。其他相关的职能部门要根据各自职责，研究提出解决方案，给予“绿色通道”“容缺办理”等政策支持，有效破解制约资产管理提质增效的“中梗阻”。

（二）完善资产管理的决策机制

建立健全可研分析、事前考察评估、追溯测量和监督管理的一系列决策体系，逐步形成一套科学完整的决策系统。推动盘盈的资产按照评估方式入账、盘亏的资产按程序核销，完善对资产损失的追责和补偿制度的管理机制，研究建立政府仓库储备、公共基础配套设施等的管理体系，规范资产确权、登记和核算管理。

各级行政机关和企事业单位，都要有针对性地规范了资产管理的流程。从办理竣工验收到核算入账，从领取使用到缴纳及时维护到保管，从房屋出租和卖方移交到资金清查和盘点，从房屋对外投资到风险回收和处置，从管理运用到实施绩效评估，明确具体操作规程来查缺补漏，以有利于保障流程操作的清晰度、管理规范性、责任可查。

（三）建立资产的全过程绩效管理机制

行政事业单位都应按要求对资产的全过程绩效管理进行跟踪问效，具体可以设置以下的绩效指标：人员机构的设置情况、账卡物的相符状态、资产配置的效率指标、使用效果与预期目标的关联程度、资产的收入状况及处置方式、信息系统的建设和应用状态。

财政主管部门要贯彻执行“放管服”改革要求，推进政府的公物仓建设进度，探索构建信息管理系统，建立资产共享共用机制。避免因为国有资产的持续闲置、再次进行重复资产配置等各种原因，而直接造成的重大经济损失和资源浪费。提升基层公共服务设施质量，把引导地方人民政府“过紧日子”和引导老百姓“过好日子”的基本要求落到实处。

五、结语

行政事业性国有资产要纳入法治化轨道、实现规范化管理、推进科学化发展。加强管理和监督行政事业性国有资产工作，真正做到管到实处、督到份上，任重而道远。