中国共产党探索党法关系的百年历程与基本经验

杨叶红,陈平远

（中共湖南省委党校/湖南行政学院期刊社，湖南 长沙 410006）

习近平总书记指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”[1]33回首中国共产党探索党法关系的百年历程，总结基本经验，有利于我们进一步深化对中国特色社会主义法治道路的理解。

一、中国共产党探索党法关系的百年历程

建党百年以来，中国共产党持续探索党法关系，党法关系的历史演进经历了酝酿萌芽、曲折发展、恢复重建与提质升级、全面深化四个阶段。

（一）新民主主义革命时期：党法关系酝酿萌芽

新民主主义革命时期中国共产党既是革命党又是局部政权执政党，既需要带领人民摧毁旧法统、武装夺取政权，又需要创建新型革命法制、巩固新生革命政权，党法关系开始酝酿萌芽。

马克思认为法律是统治阶级意志的体现，无产阶级革命不应束缚于体现资产阶级意志的旧法制，他指出：“革命并不是靠法律来实行的。”[2]武装夺取政权的过程就是一个摧毁统治阶级旧法统的过程。正是基于对法律阶级本质的清楚认识，当蒋介石于1949年初提出“民国法统不致中断”的和平谈判条件时，毛泽东严辞拒绝，明确要求废除伪宪法和伪法统。董必武用形象的语言表达了摧毁旧法统的原因，他把国民党的法律比作束缚劳动人民的枷锁，“现在我们已经把这枷锁打碎了，枷锁的持有者——国民党的反动政权也即将完全打垮了，难道我们又要从地上拾起已毁的枷锁，来套在自己颈上吗？”[3]46

党领导人民取得斗争胜利建立革命政权以后，自然要创建新法令以维护新秩序、保护人民权益、打击反革命势力。1931年中华苏维埃共和国成立以后颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国劳动法》和《中华苏维埃共和国土地法》。1934年中央执行委员会公布了《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》。创建新型革命法制以后，针对有些党员认为自己是党员可以不受政府法律约束的问题，董必武认为边区政府的法令渗透了党的意见与活动，法令和秩序是革命根据地公共生活所必须，党员作为群众中的觉悟分子更应该理解支持和自觉遵守政府法令，他明确提出：“我们党员必须遵守边区政府的法令。党员犯法，加等治罪。”[3]6这说明在党法关系酝酿萌芽时期中国共产党对于国家法律与党的主张的关系、党员没有法外特权有了初步认识。

“破立并行”是这一时期党法关系的显著特征。在新民主主义革命时期，中国共产党正处于残酷的战争环境，党的中心任务是武装斗争，党的主要目标是夺取政权，在革命斗争环境下中国共产党在处理党法关系时政治意识胜于法律意识。毛泽东多次强调法律是阶级压迫阶级的工具，“法律工具论”突出法律的阶级本质与政治功能，忽略了法律的人权保障和权力制约功能，这也为后来党法关系遭遇波折埋下了隐患。

（二）社会主义革命与建设时期:党法关系曲折发展

建国以后，中国共产党从破坏旧秩序的“革命党”转变为建立和维护新秩序的“执政党”。秩序离不开法律，法律是治国安邦的基石。如何认识和处理党法关系是中国共产党人面临的重大课题。从1949年到1976年，党法关系经历了一个先扬后抑的曲折发展过程。

1.党法关系向前发展

宪法是立国之本。为广泛凝聚建国共识，中国共产党邀请各方面代表组成中国人民政治协商会议以共商国是，随后于1949年9月通过了一部临时宪章——《中国人民政治协商会议共同纲领》。随着社会主义改造基本完成，毛泽东亲自主持起草1954年宪法，这是新中国第一部社会主义性质的宪法，随后依据宪法制定了国家机关组织法。进入社会主义建设时期以后，暴风骤雨式的阶级斗争和群众运动方式已经不再适应保护和促进生产力发展的要求，加强法制建设的重要性日益突显。1956年，刘少奇在八大报告中明确指出：“斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”[4]董必武也在八大会议发言中指出进行社会主义建设必须进一步加强人民民主法制，做到依法办事，即“有法可依、有法必依”[3]487-488。从1949年到1957年，国家颁布了九百多部法律法规，初步奠定了社会主义法制的基础。

“党员是否要守法”在建国以后仍然是一个重点问题，毛泽东、刘少奇等领导人多次强调社会主义国家法律体现党的主张和人民意志，保护人民利益和生产力发展，共产党员一定要守法，而且要在遵守宪法法律中起模范带头作用。建国初期，中国共产党对如何看待和运用法律进行了认真思考，对于法律的功能与作用有了进一步认识，党法关系持续向前发展。

2.党法关系遭遇波折

党的八大报告虽然提出要“完备社会主义法制”，但从1957年下半年“反右”斗争扩大化开始，党的主要领导人对待法律的态度发生了转变。在1958年8月的北戴河中央政治局扩大会议上，毛泽东说：“宪法是我参加制定的，我也记不得。我们每个决议都是法，开会也是法。我们主要靠会议、开会，一年搞四次，不靠民法刑法维持秩序。”刘少奇在会议上也赞同这一观点，他说：“到底是法治还是人治，看来实际靠人，法律只能做办事的参考。”[5]正是在这种“重人治、轻法治”思想指导下，刑法、民法、诉讼法等重要法律停止制定，1959年召开的二届人大一次会议撤消了司法部，随后国务院也撤销了法制局。“文化大革命”期间，底子原本就比较薄弱的法制基础受到极大破坏。

“先扬后抑”是这一时期党法关系的显著特征。从历史的角度来看，建国之前，中国共产党作为革命党以夺取政权为目的，打破旧秩序旧法统，没有形成尊重法律和依法办事的习惯。从现实的角度来看，建国以后，当时国际上资本主义敌对势力打压社会主义新中国，同时国内反动派还没有完全肃清，中国共产党仍然需要运用阶级斗争和群众运动的方式来消灭三大敌人残余势力，推动社会主义革命与建设。在阶级斗争和群众运动过程中，法律作用不大，有时甚至成为阻碍，自然也就没有受到重视。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期:党法关系恢复重建与提质升级

“文化大革命”给我们党上了一堂极其深刻的法制课。正如习近平总书记所言，改革开放是我们党的一次伟大觉醒，这次伟大觉醒孕育了新的理论新的实践，党法关系也经由此次伟大觉醒进入了一个恢复重建和提质升级的新阶段。

1.党法关系恢复重建

党的十一届三中全会以后，党中央为健全社会主义法制做了大量工作。从1979年开始推动大规模的立法，国家生活的重要领域基本做到有法可依。在加快立法的同时普及法制教育，不断提高党员干部和人民群众的法制观念；恢复重建司法制度，不断完善司法职能；恢复法学教育，加强法制人才队伍建设。随着社会主义法制建设步伐的加快，党与法关系问题再次成为中国共产党必须深入探索、正确处理的重要问题。对于这一问题，党的第二代领导集体从以下四个方面做出了回答。

首先党的领导是不能动摇的，社会主义法制建设领域同样如此，没有党的统一领导社会主义法制建设就会无人组织。面对“文革”结束以后复杂的思想状况，邓小平提出了坚持四项基本原则，指出坚持中国共产党的领导是坚持四项基本原则的核心，并且要求用法律的形式把四项基本原则确定下来。彭真主持起草1982年宪法时，冲破各种阻力和怀疑，运用“过去历史证明了这一点，现在也证明了，将来还会证明”的表述形式把党的领导写入了宪法序言，维护了党的领导的宪法地位。

其次党必须在宪法和法律范围内活动。1979年在全国人大制定出台了刑法、刑事诉讼法等七部重要法律之后，中共中央发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，文件要求严格按照刑法和刑事诉讼法办事，各级党组织和全体党员都必须严格遵守国家法律，绝不允许有不受法律约束的公民和凌驾于法律之上的特权。随后，“党必须在宪法和法律范围内活动”的主张被载入1982年修改的党章和1982年宪法，在党和国家的根本大法当中确立了处理党法关系的基本准则，这是我们党探索党法关系的一个重大突破，具有划时代的历史意义。

再次坚持党的领导与依法办事是一致的。文革结束以后，党的领导人认识到国家法律是在党的领导下制定的，既反映了人民意志又体现了党的主张，服从遵守国家法律就是贯彻执行党的政策、方针和路线，反之，否定法律就是否定自己。因此，1986年中共中央发布《全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，文件明确提出“坚持党的领导和依法办事是一致的”这一重要论断，这是对党法关系的经典概括。

最后党要善于领导。邓小平1980年在党的十一届五中全会上提出要改善党的领导，党要“善于领导”。从党法关系的角度而言，党要“善于领导”就是要求各级党组织正确处理党的领导与国家政权机关依法行使职权的关系，全体党员干部不断提升依法办事能力。1979年的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》和1986年的《全党必须坚决维护社会主义法制的通知》两个文件明确规定取消各级党委审批案件的制度，指出党委与司法机关各有专责，既不能互相代替，也不应互相混淆。党员干部要养成依法办事的习惯，各级党委要坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权、充分发挥司法机关的职能。

“伟大觉醒”是这一时期党法关系的显著特征。第二代领导集体总结建国以后处理党法关系的经验与教训，开始重视法制建设，揭开了党法关系发展新的历史篇章。在这一阶段，我们党明确了社会主义法制建设的重要地位，强调社会主义法制必须加强党的领导，确立了“党必须在宪法法律范围内活动”的基本准则，做出了坚持党的领导与依法办事是一致的重要判断，提出了党要善于运用法治方式进行领导的基本要求，确立了处理党法关系的基本指导思想。

2.党法关系提质升级

1992年党的十四大报告提出建立社会主义市场经济体制。市场经济与法治有着天然的契合，市场经济体制改革越向前推进，经济社会发展对法治的需求越强烈。为了回应时代需要，党的十五大提出了依法治国，党的十六大提出了依法执政，实现了党法关系的提质升级。

1997年，党的十五大适应深入推进市场经济体制改革的要求，在政治体制改革领域作出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大决策，把“依法治国”正式确立为党领导人民治国理政的基本方略。随后中共中央提起修宪建议，1999年全国人大通过的《宪法》修正案使党的这一重要主张上升为国家意志，实现了党的领导方式的重大转变。

2002年，党的十六大报告明确界定了中国共产党“领导党”与“执政党”的双重身份，在党的历史上首次作出“坚持依法执政”的重大决策，明确要求在发挥党委领导核心作用的同时要规范党委与同级国家机关的关系，支持国家机关依法履行职能，加强对权力的监督。2004年，党的十六届四中全会认真总结党的执政经验、深入分析党面临的新形势新要求，提出了“坚持科学执政、民主执政、依法执政”的重要论断，并且把“依法执政”确立为党执政的基本方式。

“与时俱进”是这一时期党法关系的显著特征。当冲破了意识形态的束缚以后，我们党探索党法关系的步伐显著加快。在短短二十多年的时间内，从“法制”走向“法治”，正式确立了“依法治国基本方略”和“依法执政基本方式”，并且领导人民在立法、执法、司法和普法领域开展了一系列扎实有效的工作。

（四）中国特色社会主义新时代：党法关系全面深化

党的十八大以来，习近平总书记立足于全面依法治国和全面从严治党的实践基础，以“党和法高度统一”为主线，提出了“两必须”“三统一”“四善于”“十六字”，使党法关系走上制度化、规范化的发展道路。

任何一个国家的法治都不能脱离政治而存在，政治和法治之间紧密相联。对此，习近平总书记指出：“党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”[1]36党的十八届四中全会把这种高度统一归纳为“三统一”，即“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”。要实现党的领导与依法治国的高度统一就要做到“两必须”，即“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。[1]34-35

增强依法执政本领是加强党的执政能力的必然要求。增强依法执政本领要求我们党运用法治思维和法治方式领导国家政权机关，做到“四善于”，即党的十八届四中全会提出的：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”其次要求我们党在领导法治建设过程中做到“十六字”，即“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。

“全面深化”是这一时期党法关系的显著特征。改革开放以后，经过多年的积累，我们党对于法律这一治国重器的理解和运用日渐成熟，党法关系的发展实现了从渐进式突破到系统性集成的又一历史性飞跃。

二、中国共产党处理党法关系的基本经验

建党百年以来，中国共产党持续探索党法关系，不断进行自我革命、自我完善、自我提高，实现了党的领导方式与执政方式的法治化变革，找到了一条正确处理党法关系的道路。中国共产党探索处理党法关系的基本经验主要有以下四条。

(一)在政治保证上，始终坚持党对法治的领导

从近代以来，中国人开始探索救亡图存的道路却屡遭挫折。当时的中国外有列强环伺，内无高效政权，内外战乱频繁、国家四分五裂。中国共产党以高度的责任心、严密的组织性、高效的执行力扛起了民族复兴的重任，用超常高效的方式实现了后发赶超，在民族复兴的征程中党的领导起着决定性作用。在民主革命时期和社会主义建设时期，毛泽东就明确提出只有中国共产党才能担负起领导完成革命与建设的重任，党是全中国人民的领导核心。面对“文革”结束后社会上复杂的思想状况，邓小平强调:“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的。”[6]267法治是实现现代化的制度基石，虽然在革命年代和建国初期，我们党对法制建设有所忽视，但从改革开放以来，党清楚认识到法制建设对于国家长治久安、人民安居乐业、党长期执政的重要作用，把健全社会主义法制、推进依法治国纳入到社会主义现代化建设的整体布局当中来谋划和推进。在法治建设的全过程和各方面，中国共产党都发挥着领导核心的作用，引领和推动着法治进程。党的十八届四中全会明确提出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”增写为宪法第一条第二款，在宪法总纲条文里面再次确认了党的领导地位，进一步增强了对坚持党的领导的宪法保障。

（二）在基本原则上，始终坚持党必须在宪法和法律范围内活动

中国共产党经历了从革命党到执政党的转型，党法关系也发生了重大转变。枪炮作响法无声，革命党在推翻旧政权的过程中也要打破旧法制。经国序民，正其制度，执政党在建立新政权以后要通过建章立制来巩固政权维护秩序。建国之初，由于国际国内形势的需要我们党主要通过阶级斗争和群众运动方式来治国，没有对法制建设引起高度重视。经历了十年“文革”浩劫之后，我们党深刻认识到法制的重要作用，在加快立法步伐的同时重新界定党与法的关系，明确提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本原则，并将其写入党章和宪法，使其成为处理党法关系的根本遵循。这条基本原则要求党的各级组织和党员干部都必须遵守宪法和法律，不允许任何组织与个人享有法外特权，一切违宪违法行为都要受到追究。这条基本原则的确立体现了我们党对执政规律的深刻认识，只有实现党的领导法治化规范化才能加强和改善党的领导。改革开放四十多年以来，对这条基本原则的遵循保障了党和国家事业的顺利发展。

（三）在关系定性上，始终坚持党的领导与社会主义法治的高度统一

党法关系是什么性质？党大还是法大？如果不能正确回答上述问题，就会在人们心中造成误解，导致对党的领导或法治信仰产生怀疑。“文革”结束以后，面对人们对党法关系性质的疑惑，1986年中共中央发布《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，文件首次提出“坚持党的领导和依法办事是一致的”这一重要论断。经过三十多年的探索，习近平总书记进一步明确指出：“党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”[1]36从目的来看，社会主义法治坚持以人民为中心，中国共产党坚持为人民服务的根本宗旨，两者目的是共同的。从内容来看，社会主义法律体系要反映人民意志保护人民权利，党的主张则是对人民意志的集中反映、对人民权利的归总平衡，两者内容是一致的。从形式来看，党的十八届四中全会将国家法律体系与党内法规体系一同纳入“中国特色社会主义法治体系”当中，二者形成了相互包容的一致关系。从实践来看，人民意志是分散的，利益是分裂的，只有通过党的组织领导才能平衡个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益，将分散的人民意志集中起来形成党的主张，并通过法定程序将党的主张和人民意志上升为国家法律。只有在党的领导下才能有序推进人民民主和依法治国，只有在法治轨道上才能加强和改善党的领导。因此，党的领导与社会主义法治是高度统一的，两者是互相依存、密不可分的一致关系。

（四）在实现路径上，始终坚持正确处理四大基本关系

“党法关系”是一个缩略词语。“党”是特指中国共产党，从主体来看是一个由党的各级组织和全体党员共同组成的整体，从行为来看既包括宏观上党的整体领导与执政行为，也包括微观上各级党组织与党员干部行使执政权和领导权的行为。“法”则是泛指社会主义法治、依法治国和国家法律。“党法关系”在实践中表现为多种关系形态，必须正确处理好以下四大基本关系：党的领导与国家政权机关依法行使职权的关系、党内法规与国家法律的关系、党的政策与国家法律的关系、各级党组织和党员干部与国家法律的关系。

首先是正确处理党的领导与国家政权机关依法行使职权的关系。我们党既是领导党又是执政党，地位很高，权力很大，那么如何处理党的领导与国家政权机关依法行使职权的关系？1986年中共中央发布的《全党必须坚决维护社会主义法制的通知》要求各级党委要坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权、充分发挥司法机关的职能，特别强调党委不可以代替司法机关直接审批案件，领导干部的任免、调动要按照宪法和法律规定的程序办事。2014年党的十八届四中全会则用“十六字”“四善于”进一步细化了对于处理党的领导与国家政权依法行使职权关系的具体要求。

其次是正确处理党内法规和国家法律的关系。国家法律与党内法规是我们国家两个重要的规则体系。在奉行党领导一切的中国，要发挥法律的作用就必须把党规党法落到实处，国家法治离不开党内法治。对于这个问题，邓小平早1978年就明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[6]147要建设社会主义法治国家，我党必须首先依规治党，实现党的领导制度化规范化，以党内法治带动国家法治。党的十八届四中全会将国家法律体系与党内法规体系一同纳入“中国特色社会主义法治体系”当中，为实现依法治国和依规治党有机统一搭建了制度平台。2019年中央印发修订后的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，通过备案审查机制实现党内法规与国家法律的有机衔接。

再次是正确处理党的政策与国家法律的关系。在新民主主义革命时期，办事时主要依靠政策而不是法律，革命斗争形势瞬息万变，灵活的政策比保守的法律更能适应革命需要。新中国成立以后，党的政策是国家建设的纲领，也是国家法律的灵魂。改革开放以后随着大规模立法活动的开展、依法治国基本方略的确立，国家治理从主要依靠政策转向主要依靠法律，但是党的政策对于国家法律仍然发挥着重要的指引作用。对于一些重要的关系整个国家与社会治理的政策需要通过立法程序把党的主张上升为国家意志，使其具有国家强制力。因此党的政策是国家法律的先导和指引，国家法律则是政策的成熟与定型，当党的政策上升为国家法律以后，遵守执行法律就是贯彻实施党的主张和意志。

最后是正确处理各级党组织和党员干部与国家法律的关系。虽然党是全心全意为人民服务的，党的主张与人民意志是高度一致的，党的领导与社会主义法治是高度统一的，但党这一整体是由无数个党组织和党员干部的微观个体共同组成的。微观个体的党组织和党员干部必须服从国家的宪法法律，任何党组织和个人都没有凌驾和超越法律的特权，因为国家的宪法法律是党领导人民制定的，体现了党的主张和人民意志，是各级党组织和党员干部权力的来源、权力行使的依据，遵守宪法法律就是服从党的领导和维护人民利益，破坏宪法法律就是违背党的领导和损害人民利益。

三、结语

中国共产党在法治建设中具有举足轻重的地位，是影响中国特色社会主义法治建设的重要力量。与西方国家政党相比较，中国共产党有着鲜明的特征，西方国家政党是部分利益党、选举党、轮流执政党，中国共产党是整体利益党、领导党、长期执政党。党法关系问题一直备受党内外关注，是一个具有中国特色、时代特色和实践特色的重要问题。历经百年风雨，中国共产党已经在观念和制度上实现了从革命党到执政党的成功转型，积累了正确处理党法关系的丰富经验，对于党法关系的根本性质、基本原则有了清楚认知，对于正确处理四大基本党法关系进行了深入的实践探索，以中国特色社会主义法治体系建设为抓手不断推进党的领导方式与执政方式的法治化变革，不断增强依法治国和依法执政的本领，使党的领导成为建设法治中国的根本保证。