善治视域下社会组织参与基层协商治理考察

陈 军

（中共济南市委党校，济南 250100）

在国家治理体系中，社会组织作为推进基层协商治理的重要载体和有力抓手，其主体地位和重要作用日益彰显和提升。尤其在基层治理困境、善治理念提出背景下，探讨社会组织参与基层协商治理的历史进程具有重要意义，有利于推动社会治理重心下移，实现政府、社会和民众之间的良性互动。从社会组织参与基层协商治理命题提出、到理论阐释、再到实践检验，社会组织在参与基层协商治理过程中始终遵循着一定的内在逻辑。从实践维度考察，这种逻辑指向路径选择问题，唯有构建社会组织参与基层协商治理的长效机制，从组织体系搭建、议题提出、程序规范、制度保障、成果运用等方面对社会组织参与基层协商治理过程进行规制，才能推动社会组织参与基层协商治理制度化、规范化、常态化。

一 基层治理困境与善治理念

基层治理是社会治理的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。但随着社会转型加快，基层各种矛盾和问题层出不穷，基层治理面临严峻挑战。

从宏观层面看，国家治理结构转型过程中，基层政府承担的压力较大，急需转变传统治理模式。一方面，传统的以政府为中心的治理结构已不适应现实经济社会发展的要求。单一中心的治理结构将难以协调不同阶层、不同群体之间的利益，迫切需要一种新的、具有包容性的治理类型有效整合多元利益诉求，化解利益矛盾。尤其基层处于矛盾的焦点，群众利益诉求、问题冲突相对集中，基层政府本身承担较多的治理职责，而治理结构转型中出现的新的社会治理问题和群众诉求将给基层治理增加难度和挑战，需要基层政府尽快转变治理理念，实现长效治理。另一方面，民主政治发展过程中，政府职能转变出现的治理领域空白需要新的主体承载。政府在基层协商治理过程中必然要疏解政府职能，将一部分权力还归社会，而这部分自我管理权力的回归需要社会主体承接。与此同时，在公民社会发展基础上，公民精神得以培育，基于自身利益的表达和诉求相对较多，也需要更为中立、专业的第三方平台参与其中，这都是基层治理面临的新课题。

从微观治理实践看，基层既是社会治理的基础和重点，也是社会治理的难点和薄弱点。现实中，基层治理效果与社会发展预期还有很大差距，存在诸多现实治理难题，并突出表现在基层矛盾激化、群体性事件、信访案件增多、涉及房屋拆迁、物业纠纷、权益受损、环境治理、黑恶势力等诸多内容。特别是在互联网时代，网络参与热度高、事件社会关注广、影响力大，网络群体性事件频发已成为基层治理的新难题。当然，必须说明的是，这些问题的出现也是经济社会发展过程中政府治理、社会服务、法治建设等跟不上时代发展的必然，其中很多问题的出现并不一定是政府的直接责任，但问题背后折射的是政府治理过程中的缺失和不到位，终将影响基层治理的效果。尤其对基层政府而言，当社会治理出现漏洞或偏差时，群众诉求指向必然是基层政府，在传统治理模式下，政府如处置不当反而会影响政府的形象和权威，这也体现出传统治理模式中单一治理主体的弊端。此外，从基层治理现实来看，基层政府在协调处理利益矛盾纠纷时，多是被动进行问题处置，其他治理内容尤其是社会服务功能不能及时跟进，公众意愿得不到彰显，治理效果不佳，这都对政府基层治理提出新的要求。

由此，善治概念得以提出。作为一种新的社会治理理念，善治摒弃了政府唯一主体的认识，强调国家、社会与民众的良性互动与共治，让民众也成为社会治理主体。作为一种新的治理模式，善治也被称为治理的理想状态和最高境界。善治所带来的并不只是理念的变化，在治理主体、方式，目的等诸多方面都对社会治理提出新的要求。从治理主体上，善治的治理主体更加多元，不局限于政府，更加注重社会和民众的参与；治理方式上，也有别于过去行政命令式治理，更加注重治理的法治化，尤其是协商民主概念提出以后，为治理方式带来新的视角；从治理目的上，善治的目标不仅仅是善政，还要对整个社会提出要求，以期达到公共利益最大化，也就是说不仅要有好的政府治理，还要有好的社会自治。善治最重要的特征就是参与，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与民众对社会公共事务的协同管理，或称官民共治。而社会组织作为社会治理的重要主体，在基层治理中的作用日益凸显，其参与有利于国家权力向社会权力回归，有利于公民权利的实现，是善治主体变化的重要体现，也是传统治理结构转型的需要。

二 善治视域下社会组织参与基层协商治理的理论必然

探讨社会组织参与基层协商治理的必要性是对其进行实践考察的必要前提。基层协商治理主要是在镇（街）、村（居）等场域展开的以协商作为主要途径的基层社会治理形式。[1]社会组织有别于镇（街）、村（居）、企事业单位，也具有民间性、自治性、非营利性、行业性等特征，在基层治理过程中社会组织已成为政府和公民沟通的重要渠道，是基层协商治理的重要力量。

（一）社会治理结构转型的需要

社会组织是国家治理体系的重要组成部分，是政府职能转变的重要承载。从善治角度看，民主社会政府扮演的角色必然是有限政府，需要明晰政府治理边界，而政府功能的补充和完善及其治理范围的调整都离不开社会组织的参与。特别是在市场经济快速发展背景下，基层利益主体多元化，单纯靠政府之力已不能实现有效社会治理，完善的社会功能发挥需要社会组织的协同共治。社会组织在社会治理结构转型中具有规范政府行为，发挥公民潜力，促进社会多样性发展等重要作用。其可以有效整合多元社会利益诉求，发展多元共治环境，填补政府等机构留下的社会治理缺失，使社会治理更加完善，有利于一种新的、具有广泛包容性的治理类型的形成。

（二）完善协商民主体系的要求

社会主义协商民主是一个宽广的体系，在这个体系中社会组织协商居于特殊而关键的地位。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将社会组织协商作为七个渠道协商的重要内容之一，明确提出逐步探索社会组织协商。在协商民主体系构建过程中，社会组织代表一定群体利益，通过社会组织表达相应诉求，是利益表达和利益诉求的重要机制建设。[2]除独立发挥作用以外，七个渠道的协商均可以由社会组织参与，其可以直接推动这些协商建设，这也是社会组织功能和特点决定的，在协商过程中其代表一定的社会意见，在处理某些问题时更具专业性，有利于协商范围扩展和最终问题解决，这也是善治理念的体现。

（三）破解基层治理困境的关键

从善治角度看，社会组织参与基层协商治理是提升基层治理实效的关键。在基层治理实践过程中，单一主体治理弊端显现，基层治理面临的挑战逐步增多。作为政府和公民之间的桥梁和纽带，社会组织的加入有利于弥补政府基层治理的短板，有利于扩大公民有序政治参与，提升政府公共决策的科学化和民主化，提高政府公信力。尤其在基层协商治理过程中，社会组织参与为基层协商治理提供新的视角，是基层协商治理的重要方式和途径。其对化解基层矛盾，实现公共利益最大化，提升治理张力扩展治理空间都具有重要意义，并是善治视域下社会组织参与基层协商治理命题提出的初衷。

（四）社会组织自身发展的必然

社会组织与政府、企业等一起构成了现代社会的基础。从一定意义上看，社会组织发展程度是衡量一个国家现代化进程的重要标志，尤其是社会组织被纳入“五位一体”总体布局，被视为新时代治理体系重要主体和各项建设事业的重要力量，未来城乡基层社区将是社会组织参与治理和提供服务的主战场。[3]6-7改革开放以来我国社会组织呈突飞猛进增长，截至2017年底，我国共有社会组织80.3万个，比上年增长14.3%，增速创十年最高。[3]2一方面需要发挥社会组织协商的重要作用，扩展基层协商治理范围，丰富基层协商治理内容；另一方面，也要通过基层协商治理实践，促进社会组织自身发展，只有经过实践检验，得到政府和公民的认可，社会组织自身发展才有活力。

三 社会组织参与基层协商治理的实践难题

社会组织在基层协商治理中的作用有目共睹，国家愈来愈重视加大对社会组织培育发展的支持力度。但在基层协商治理实践中，社会组织作用的发挥依然受到各种因素的制约，除社会组织自身发展因素以外，还面临诸多现实难题。

（一）缺少相关制度保障

社会组织参与基层协商的规定散见于各种文件中，未形成专门的规范或制度，特别是对社会组织参与基层协商治理的程序、形式、范围、保障、结果运用、评价等都没有明确的界定。同其他渠道的协商相比，社会组织协商制度建设严重缺乏，不利于对社会组织参与基层协商治理行为进行规范，需要出台专门的政策法规对社会组织协商进行规制。当然，这也是现实发展过程中的阶段性问题，社会组织协商尚处于探索阶段，仍需在基层社会治理新格局中完善相关制度。此外，社会组织管理主要通过登记管理机关和业务主管机关实施，重入口登记、轻日常管理的弊端存在。从社会服务供给角度来看，社会组织和其他占有社会资源的企事业单位相比，具有天然的弱质性，在组织规模、活动能力等各方面都不具备优势，这也不利于其发展。

（二）参与基层协商治理的机制不健全

目前，各地在社会组织参与基层协商治理方面进行了很多有益探索，在基层矛盾化解、治安防控、志愿服务等多个领域也出现了很多典型的做法和经验。但总的来看，社会组织参与基层协商治理的机制尚不健全。基层协商治理机制应围绕在哪协商、谁来协商、协商什么、怎么协商、协商结果运用、监督保障等问题展开，但现实是社会组织参与基层治理协商多是以参与性协商为主，其主要形式表现在座谈会、议事会、恳谈会等，协商类型和内容较为单一，存在随意性大的问题，甚至是政府想怎么协商就怎么协商，缺少规范的操作流程。社会组织在具体参与协商治理过程中多是被动根据政府需要，或者政府根据社会组织自身情况进行确定如何协商，没有一系列评估、问责、信息公开等机制，不利于社会组织参与基层协商的常态化和规范化。

（三）和政府关系尚未理顺，协商意识不够

传统治理模式下，社会组织很难有机会参与或者组织协商，虽然当今社会治理模式已经发生转变，但从传统思维中走出来尚需时间。一方面，存在基层政府重视不够的问题。有的基层政府认识不到社会组织在基层协商治理中的作用，协商意识尚未建立，不愿或不积极主动让社会组织参与其中，现有的参与也存在简单应付、走过场的问题；有的基层政府依然以旧思维考量社会组织和基层政府的关系，片面地认为社会组织属于被管理的对象，从属于政府。这导致社会组织很难在基层治理协商中以主体地位的身份出现。从诸多危机应对的事件来看，国家对社会组织的“不信任”态度，总体上以管控为基调的政治思维还在现实中习惯性出现。[4]另一方面，社会组织也存在独立性不足的问题。有的社会组织缺少主动协商意识，参与基层协商治理的动力不足，实际参与到基层治理协商的少之又少；有的在基层协商治理过程中被动地依赖政府，有的甚至被政府掌控，失去了自身的中立立场。

（四）基层社会组织自身协商能力不足

国家治理结构转型过程中，社会组织角色由被管理对象转变为治理主体。作为主体在参与基层协商治理时，社会组织存在协商能力不足的问题，突出表现在社会组织社会化、法治化、专业化水平不高，在人才、信息、制度建设等方面存在短板。特别是基层社会组织普遍存在规模小、治理结构松散、人才缺乏、资金匮乏的问题，不能满足协商需要。从协商方式上看，基层社会组织在参与基层协商治理时往往找不到协商渠道，不知道在基层协商治理中采取什么样的形式，发挥什么样的作用，主体性得不到彰显；从协商内容看，基层社会组织协商主要集中在参与利益协调、咨询、志愿服务等，治理范围窄；从协商效果看，还存在公信力不足，亦有政府和群众不认可的情况出现。当然，这些问题的存在都与社会组织自身发展的阶段有关，但与基层协商环境、政府重视程度、协商机制建设等也有很大关系，需要着眼于善治导向从长计议。

四 善治视域下社会组织参与基层协商治理的机制构建

社会组织参与基层协商治理是现代社会发展的必然，实现基层善治目标仅靠社会组织自身是不够的，政府需要进一步转变思维方式，为社会组织发挥作用提供空间，构建社会组织参与基层协商治理的长效机制，让社会组织真正成为基层协商治理的主体。与其放任、限制、甚至取代社会组织在基层协商治理中的角色，不如引导、规范其发展，实现政府和社会之间的良性互动，以达到善治目标。按照协商过程，应从组织体系搭建、议题提出、程序构建、形式创新、制度保障、成果运用等方面构建社会组织参与基层协商治理的机制。具体而言，包括提事、议事、理事、监事机制。

（一）提事机制构建

提事机制构建主要解决协商由谁提出，以何种方式提出，研究哪些内容等问题，目的是实现协商议题提出的制度化，包括议题征集、社情民意收集等内容，最主要的是加强顶层设计建立相关制度。从议题征集的主体来看，既可以是社会组织，也可以是政府、居民等，只有保证主体多元、代表广泛才能确保参与的广度。在这个过程中，要注意议题提供者的素质，并且确保议题的真实可靠，倡导积极理性表达诉求。社会组织要积极主动发挥作用，做好政府和群众沟通的桥梁。从议题征集的内容来看，只要是涉及基层治理、关系群众利益，或者可能引发矛盾、冲突的议题均可，包括选举、决策、管理等各项公共事务都在议题范围之内。社会组织可以根据专长专门承担某一类的议题，也可以参与其他议题征集。从议题征集途径来看，要充分利用各种媒介，包括专门提案、意见征集、新媒体征集等都是有效的方式，也可以发挥社会组织优势，利用专业人士走访调查征求民意，倾听群众诉求和意见。

（二）议事机制构建

议事机制构建主要解决议题如何进行协商，形式议程怎样进行，怎样达成共识等问题，目的是在政府和非政府部门之间建立起一种平等的合作对话机制，协商是决定协商质量的关键。从协商程序上看，程序是民主决策获得正当性与有效性的根本保证。[5]为确保协商的顺利进行，从协商前的准备、民意的整合、协商时间地点的确定到协商范围的界定，所有协商环节都需要进行规范。尤其是社会组织主导的协商，为避免受其它因素的干扰，社会组织需要提前制定有效的议事规则，并坚持民主、平等、公开原则加强程序规范。从协商方式来看，只要有利于协商的开展，包括程序化、规范化的座谈讨论，多元主体的集体磋商，定期或不定期开展的议事活动，或者对第三方提出的诉求进行回应等方式。从协商目标来看，主要是力求协商结果达成一致或达成共识；协商未达成一致的，待条件成熟后，还需要进行多次协商，争取最终达成一致。需要强调的是，在整个协商过程中，政府要加强监管，并适时出台适合地方的协商办法或者意见，对社会组织参与基层治理协商进行制度化引导。

（三）理事机制构建

理事机制构建主要解决怎样评价协商结果好坏，怎样保障协商结果切实可行等问题，目的是实现协商结果的制度化。一要对协商结果进行反馈。社会组织协商无法替代其他渠道协商，协商结果本身也不具有法律效力，只有通过必要的反馈和回应，才能保证协商结果的顺利推进和落实。对此，需要建立必要的反馈渠道，并专门对协商结果进行评价，包括对协商结果进行民意调查、网络评议、听证评议、信息公开等方式，必要时甚至可以建立第三方评估制度专门对协商结果进行检验。二要保障协商结果顺利实施。为保证协商结果的落实，对于协商结果由谁来实施、实施怎样、谁来验收、验收的标准等问题都需要明确。因此，落实主体需要对协商结果或最终决策等事项进行必要的备案登记，建立时间表，专人办理或落实，并进行跟踪督办或检查考核。落实主体可由基层组织、物业企业、社区居民等承担，社会组织在这个过程中不仅是协商主体，也是落实主体，需要负责督促协商结果办理，并对民众和媒体的检查验收进行及时回应。

（四）监事机制构建

监事机制构建主要解决协商事中事后的监督整改和执行效果公开等问题，目的是保证协商质量，实现协商结果的长效保持。一是建立信息公开机制。不仅要对协商结果进行公开，而且为了保证整个协商过程的顺利进行。从协商准备到协商结果的落实凡属于公开范畴的都应当公开，社会组织要建立信息公开的常态化机制，根据协商进程通过各种方式定期通报进展情况。政府、民众、媒体等都是信息公开的重要监督力量，要重视保障监督主体知情权的落实，对发现协商过程中存在的问题要及时调整改进，并做好必要的解释工作和舆论引导。二是建立考评和责任追究机制。除社会组织加强自身建设提升专业化水平外，政府需发挥作用，加强监管，对社会组织协商予以支持调动其积极性，并保证社会组织协商的法律效力。可出台相关制度对社会组织协商予以奖励，对违反相关民主决策程序及有关制度的予以追究责任，对偏离公众利益目标，未能按协商结果执行，破坏协商的干扰行为要进行处置，必要时可建立退出机制，将社会组织参与基层协商治理纳入法治化轨道。

总之，善治视域下社会组织参与基层协商治理呼唤更多的制度供给。只有构建社会组织参与基层协商治理的长效机制，方可破解社会组织参与基层协商治理的实践难题。当然，善治目标的实现并非一朝一夕，只有将社会组织纳入国家治理结构转型的大局中考虑，并进一步明确参与机制的适用范围和边界，才能实现政府与民众之间互动的制度性平衡。