“揭榜挂帅”采购制度：理论内涵、现状困境与举措

王晓晨

(天津工业大学 法学院，天津 430073)

“揭榜挂帅”，指的是政府部门划定核心技术需求榜单向社会公布，邀请不特定主体揭榜集中攻关的制度。[1]该制度与英美国家企业“众包”范畴相仿，不同之处在于我国“揭榜挂帅”制度在政府部门统一协调、支持下进行。我国“揭榜挂帅”制度介入了政府部门，通常涉及财政资金的使用，可以与我国政府采购制度相衔接，从而构成“揭榜挂帅”采购制度。

一、“揭榜挂帅”采购制度现状

(一)“揭榜挂帅”政策现状

“揭榜挂帅”由习近平总书记在2016年4月19日网络安全和信息化工作座谈会上首次提出。[2]2018年，工信部发布关于《新一代智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，这是该制度被提出后在我国的首次实践探索。[3]2020年5月22日，我国政府工作报告明确提出探索实施“揭榜挂帅”制度，并计划以该制度的构建为契机完善我国科技治理体系。[4]此后，“揭榜挂帅”制度有关立法、实践探索进入爆发期。笔者以“揭榜挂帅”为条件在北大法宝检索，共发现有关部门规章7部，规范性文件41部，如：山东省科学技术厅发布的《山东省重大科技创新工程项目管理暂行办法》、甘肃省科学技术厅发布的《甘肃省科技揭榜挂帅项目管理暂行办法的通知》等。

梳理后发现，前述文件虽已就事前审查的标准，即“榜”内技术清单入库标准、揭榜者资格条件做了初步规定，但具体审查机制仍十分模糊，操作性不强，多以“专家论证、实地考察”字样一笔带过，如：甘肃省科学技术厅发布的《甘肃省科技揭榜挂帅制项目管理暂行办法的通知》第十二条关于论证遴选的规定。由此可见，“揭榜挂帅”制度当前仍欠缺成熟的框架体系。

(二)“揭榜挂帅”与政府采购制度的衔接可行性

“揭榜挂帅”目前在各地尚处探索阶段，并不成熟，亟需借力各方成熟理论以完善自身体系。笔者认为，政府采购制度能够在完善“揭榜挂帅”制度过程中起到助力作用，这是由政府采购制度的政策功能决定的。

政府采购政策功能体现在《政府采购法实施条例》第6条，即政府利用资源优势，通过对规模、结构、需求参数、评标标准等要素的调节，实现对国内需求的总量与结构的调控，在满足采购人基本要求的基础上，实现诸多宏观目标。[5]

《中华人民共和国政府采购法》自2002年出台以来不断完善，与《中华人民共和国政府采购实施条例》等法规共同组成了我国的政府采购制度。发挥其政策功能可有效助力“揭榜挂帅”制度有以下理由：

一方面，国家出台文件以该制度政策功能助力、协调其他制度已有先例，如：《节能产品政府采购清单》《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》以及《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》等；[6]另一方面，政府采购制度已在高校科研项目的实践中发展出框架成果。如：安徽省2016年12月便下发《关于完善省级预算单位政府采购预算管理和省属高校科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》，通过赋予高校在分散采购方式下的自主采购权，解决了信息不对称等问题，大大提高了科研效率。[7]

二、“揭榜挂帅”采购制度理论内涵

“揭榜挂帅”采购制度具有两层含义：第一层次为广义上的“揭榜挂帅”采购制度，指的是政府部门与技术需求方、技术持有者以政府采购方式遴选榜上技术清单、筛选揭榜者的制度。第二层次为狭义上的“揭榜挂帅”采购制度，仅指在政府部门组织、协调揭榜者与技术需求方、技术持有者科研攻关过程中，利用财政资金为其购买相关服务、产品或工程的制度。

鉴于政府采购制度介入了“揭榜挂帅”这一体系，其制度构成、制度主体及特征都表现出了新的内容亟需耙梳。

(一)“揭榜挂帅”采购制度构成

以步骤流程的节点为标准，该制度可细分为事前审查、事中监管及事后考核。事前审查是该制度的基础，“揭榜挂帅”制度在该阶段与政府采购方式相结合形成了第一层次的“揭榜挂帅”采购制度。主要包括两部分，即：政府部门对核心技术入“榜”的遴选机制、核心技术需求方与政府部门对“帅”的筛选机制。

事中监管是该制度的关键，“揭榜挂帅”制度在该步骤与政府采购组织形式相衔接搭建了第二层次的“揭榜挂帅”采购制度，即采取集中采购为主，适时分散采购的方式。此处集中采购是指各集中采购中心下设的“揭榜挂帅”专属办公室作为采购代理机构，而分散采购则是指由牵头政府主管部门与项目团队代表共同采购。

事后考核则是该制度发挥作用的保障，项目成果是否通过验收直接影响“揭榜挂帅”财政奖励资金的给付，也是衡量“揭榜”“选帅”工作是否有效的重要因素。鉴于“揭榜挂帅”制度下项目技术高、精、尖的特性，其成果验收标准应在宽严相适原则指导下，根据项目最新研究成果动态调整榜单验收标准。

(二)“揭榜挂帅”采购制度主体

政府采购制度的主体根据其组织形式不同而表现各异。在集中采购形式中，其主体包括采购人、采购代理机构、供应商、专家评审委员会及财政监督部门。而在分散采购的组织形式中，采购人自行采购，则不会出现采购代理机构。在前述各主体中，采购人占据主导地位且具有特定性。根据《政府采购法》第十五条规定，采购人主体只能是国家机关、事业单位以及团体组织。

值得注意的是采购人在“揭榜挂帅”采购制度中表现出了不同之处。在事前审查机制中，政府部门、核心技术需求方分别是遴选核心技术入榜、筛选揭榜者的采购人；而在事中监管机制中，科学技术与人才局等牵头政府部门与科研团队代表组成采购团队，以该形式在符合《政府采购法》第15条主体资格要求前提下提高科研团队对采购事务的影响力，该联合采购团队便成为了实际采购人。

(三)“揭榜挂帅”采购制度特征

“揭榜挂帅”采购制度的设计以政府采购制度为基础，基本符合政府采购制度的一般性特征。与此同时，“揭榜挂帅”采购制度也因“揭榜挂帅”机制而具备独特性。主要表现如下：

第一，采购主体复合性。“揭榜挂帅”采购制度中具备多方主体的协作关系，这造成了“揭榜挂帅”机制中同一主体具备不同身份。如揭榜者在第一层次的“揭榜挂帅”采购制度中，其身份系提供攻关技术的供应商，但在第二层次中，揭榜者通过与政府部门组成的联合采购团队成为了联合攻关体的实际采购人。

第二，采购对象专业性。该制度所采购的物品除日常用品外，还包括各专业内的高精尖科研设备。这是由“揭榜挂帅”机制本身客体特定性决定的。该机制设计初衷系集中资源攻克国家卡脖子技术难关。因此，其客体专业性普遍较强。

第三，采购程序简易性。该制度不同于普通的政府采购制度，重点着力于满足科研现实需求，将采购权在法定范围内部分授予科研团队，以提高科研效率。

三、“揭榜挂帅”采购制度实践困境

如前文所述，目前我国“揭榜挂帅”采购制度的立法仅停留在部门规章、地方性法规的效力层面。但是，“揭榜挂帅”采购制度的设计初衷是深化科技体制改革，该项任务是推动国家治理体系现代化的重要组成部分。当前，这一制度的立法层级较低，无法满足深化科技体制改革的需要。同时，该问题还造成了各部委、地方政府在推动“揭榜挂帅”制度构建时缺乏依据、参考，导致各部门规章和地方性法规用语不够准确，传导至实践层面，便会引发“揭榜挂帅”采购制度的实践困境。

笔者以我国政府采购制度为参照，结合“揭榜挂帅”采购制度理论内涵进行梳理，发现其困境主要表现在以下几个方面：

(一)专家库制度构建不完善

在榜单项目征集阶段，专家库成员的评审意见是项目申请方能否上“榜”的重要依据，这也间接决定了科研资金、设备及人才等市场要素聚集何处。因此，保证专家库成员的专业性，产生程序的公正性对奠定“揭榜挂帅”采购制度的稳定基础具有重大意义。但在各地项目实践中，部分文件仅规定由科学技术厅对榜内技术清单进行论证考察，如：《山东省重大科技创新工程项目管理暂行办法》。此外，虽然也有文件，如：《甘肃省科技揭榜挂帅制项目管理暂行办法的通知》提出可以委托第三方专业机构对其进行筛选，但仍未提及微观层面的专家库成员产生机制。

(二)揭榜者遴选标准不合理

揭榜者遴选制度主体条件设置不合理。揭榜挂帅采购制度的设计初衷是不拘一格降人才，打破过去的论资排辈传统，能者上、庸者下。习近平总书记在网络安全工作座谈会上提出：“要建立适应行业特点的人才评价机制，以实际能力为衡量标准，不唯学历，不唯论文，不唯资历，突出专业性、创新性、实用性。”

但是笔者发现，各地在“揭榜”者资格上仍设定了较多限制条件。如：《2021年邮政业国家标准、行业标准“揭榜挂帅”工作方案》便要求“揭榜主体项目负责人应当具有高级职称或相应职务”。这类限制条件的存在会把潜在的社会人才排斥在“揭榜挂帅”采购制度之外，违背了该制度激发社会创新活力的初衷，也不利于发挥社会主义制度集中力量办大事的优势。

(三)项目监管制度模糊

“揭榜挂帅”采购制度的目的是发挥社会主义制度优势，集中市场各类要素攻克“卡脖子”核心技术或激励关键技术转化为成果。因此，揭榜者一旦成为项目负责人即掌握大量市场要素及国家财政资金。但是，各地实践项目中的专项监管规定仍尚未细化。如：《甘肃省科技揭榜挂帅制项目管理暂行办法的通知》即规定“对实施周期三年以下的项目以揭榜方自我管理为主，一般不开展过程检查”；再如：《山东省重大科技创新工程项目管理暂行办法》则仅规定首席专家对科研经费使用承担法律和经济责任。由此可见，“揭榜挂帅”采购制度欠缺相应的配套监管机制，无法保障科研资金的合理使用。

(四)项目失败宽容机制空白

“揭榜挂帅”采购制度其客体具有难度高、创新性强的特点，项目研发过程中会出现失败个案。而“揭榜挂帅”采购制度初衷之一就是发挥国家兜底作用，鼓励科研团队不惧失败成本，勇于克服技术难关。但是，当前我国各地实践中的文件对项目失败的处理机制、责任划分尚不明晰，如：山东科学技术厅在其文件中便仅指出依照《山东省重点研究计划资金管理方法》予以处理，而该文件也仅笼统指出“项目撤销结余资金应予收回”，并未规定任何失败宽容机制，其内容无法与“揭榜挂帅”采购制度特性相衔接。

四、“揭榜挂帅”采购制度：完善举措

“揭榜挂帅”采购制度的实践困境是由理论不清、立法缺失造成的。因此，立法机关应在厘清其理论内涵的基础上，结合政府采购制度政策功能加快推进立法，以指导各部委、地方展开实践工作。在完善“揭榜挂帅”采购制度过程中，笔者认为可以从以下几点入手。

(一)项目申请机制：建立跨区域专家库制度

国家科技部门应牵头组建“揭榜挂帅”跨区域专家库网络平台，单纯以技术领域为标准对专家予以划分。“揭榜挂帅”制度项目客体均为关键核心技术，对评审专家的专业性有更高的要求。但是，当前我国专业性人才分布并不均衡，部分地区不具备开展“揭榜挂帅”的条件。借助该平台的专家专业性和互联网便捷性，各地不仅可借力该行业内专家的专业性在项目申请方优中选优，还可借助该平台跨区域便捷性实现专家回避制度,避免利益互换等腐败问题。

(二)揭榜审查机制：清理不合理限制条件

设立“揭榜挂帅”采购制度的初衷就是“谁能干就让谁来干”，各地实践中对揭榜者设立学历、职称等限制条件是对该制度的理解偏差。当前，“揭榜挂帅”采购制度下的实践项目分为技术攻关类、成果转化类。笔者认为，应分门别类设置揭榜者条件。对成果转化类项目，由于其需要将现有技术转化为产品成果，而具备一定经济、场地及人力资源能力是转化技术为成果的基础，因此，该类项目结合实际情况设立具体资格条件是合理的。但是，就技术攻关项目来说，技术研发的资金系项目方及国家财政支持，职称、学历的高低与其技术水平并无关系，因此，技术研究类项目标书文件中不应当设置过多限制条件。对此，笔者认为，可将揭榜审查制度与招标投标制度衔接，由国家科技部门下发通知统一认识，要求各地在实践中清理技术攻关类项目标书中的不合理资格限制条件。此外，国家科技部门应当组织“揭榜挂帅”制度培训，加深各部门、地方对该制度的理解，避免今后标书文件中出现类似情况。

(三)项目监管机制：衔接集中采购制度

集中采购部门应下设“揭榜挂帅”采购部室，该部室对各项目财政补贴资金予以专款专户专项管理，项目团队所需科研物资由项目负责人通过线上采购平台提出申请，集中采购部门于法定时间内采购。需要注意的是，该部室虽有监督科研资金用途的作用，但是其定位主要是服务保障部门，“揭榜挂帅”采购部室对项目团队提出的申请仅具有形式审查的权力。这是因为“揭榜挂帅”采购制度下的项目与一般科研项目的不同之处在于其客体均是关键核心技术难关，在监督机制完善前提下给予更多资金自主权有利于激发科研热情，提高研发效率。

(四)项目验收机制：建立失败宽容程序

“揭榜挂帅”采购制度下的技术攻关类项目均是各领域中“卡脖子”难关，项目具有高回报率，但也存在较高的失败风险。因此笔者认为应当在“揭榜挂帅”采购制度各环节中对落榜者、项目验收未达标者采取宽容导向。[8]

首先，在众多揭榜参与者中，允许中标者在剩余揭榜意向者中遴选成员，组成联合攻关体参与研发。其次，在涉及公益性、以国家需求为导向的项目中，设立更加宽松的项目验收时间延缓机制，即便在任务书规定时间内未实现指定目标，也在一定考核标准下允许其继续攻关，且不影响财政补贴支持力度。再次，打破“唯结果论”，“谁能干就让谁干”不等于“谁来干谁就必须赢”，在公益性项目实践中，应当对科研团队在无过错情况下的攻关失败持有宽容态度。

五、结语

当前，“揭榜挂帅”采购制度的完善需要立法部门、行政机关及社会主体的共同努力。总的来说，国务院应当从行政法规效力层面出台《“揭榜挂帅”采购制度实施指导方案》，明确将其与政府采购制度相衔接，并根据“揭榜挂帅”制度特性把上述措施纳入法规内，以指导各地的“揭榜挂帅”实践项目展开。各部委、地方政府应当深入学习有关行政法规并以此为依据制定具体方案，在制定方案时将各措施标准予以量化，提高可操作性，最终形成以跨区域专家库制度为基础、招标投标制度为揭榜者遴选机制、集中采购制度为事中监管程序以及失败宽容导向为氛围的完整的“揭榜挂帅”采购机制。