新时代农民参与乡村治理探析

赖泽晴，胡 钢

(西北农林科技大学 马克思主义学院，陕西 咸阳 712100)

随着工业化、城镇化的迅猛发展和乡村治理实践的不断迈进，多元共治成为乡村社会治理发展新趋势，农民合作组织、社会团体、村庄精英、农民群众都逐渐在乡村治理中扮演重要的角色。[1]8其中，农民作为乡村社会的主人，是乡村治理中的主体力量。自乡村振兴战略实施以来，我国乡村治理取得了突出成绩，农民参与乡村治理的积极性不断提高。特别是在脱贫攻坚获得全面胜利以来，脱贫群众精神风貌焕然一新，党群、干群关系明显改善，党在农村的执政基础更加牢固，[2]充分彰显了中国特色乡村治理的独特优势。但是，农民群众的自治能力孱弱、参与公共事务的热情和动力不足，[1]10农民意愿表达渠道不畅通，[3]农民缺乏组织性困扰基层公共治理[4]等现实问题仍然存在，农民群众参与乡村治理的程度和水平还有待进一步提升。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央始终坚持农民主体地位，重视发挥农民群众参与治理的主体作用。2019年，中共中央、国务院专门就乡村治理问题审议通过的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确提到“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”“构建共建共治共享的社会治理格局。”[5]其中“公众参与”“自治”“共建共治共享”，无不体现农民群众对于乡村治理的重要意义；2020年中央一号文件明确指出要“发挥群众参与治理主体作用”[6]，以增强乡村治理能力；2021年6月1日《乡村振兴促进法》正式生效，在乡村治理方面，明确完善农村基层群众自治制度，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度等，[7]为农民更好地参与乡村治理实践提供了有力的法治保障。当前，在党和国家对社会治理特别是基层治理提出了更高发展目标的背景下，必须加强引导农民参与乡村治理，走好乡村善治之路。深刻理解新时代农民参与乡村治理的重要意义，梳理当前农民参与乡村治理存在的问题，探讨提升农民参与乡村治理的有效对策，以期充分发挥农民治理主体作用。

一、新时代农民参与乡村治理的重要意义

我国乡村治理的人民立场，决定了农民参与乡村治理的正当性。中共中央、国务院在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确指出，新时代乡村治理的根本目的必须落在“保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定”上。无论是保障和改善农村民生，还是促进农村和谐稳定，归根结底在于顺应广大农村居民对美好生活的向往，这是党和国家以人民为中心的根本政治立场所决定的。美好生活不会从天而降，乡村善治不仅是党和国家对农民群众许下“人人享有”的庄严承诺，也包含着“人人有责、人人尽责”的发展要求。只有让农民真正成为乡村治理的主要参与者，才能让乡村治理工作充分尊重农民意愿，使农民在治理参与过程中拥有更多获得感、幸福感、安全感，保证乡村治理不偏离初衷。

乡村治理的系统性和复杂性，决定了农民参与乡村治理的必要性。第一，农民群众的民主参与构成了乡村治理的自治之基。只有让农民群众充分有序参与乡村治理，才能确保农民合法利益和民主权利不受侵犯，并且有效引导农民群众更好地理解和拥护党和国家政策，夯实乡村治理的社会基础。第二，良好的社会秩序和聚合的社会人心是乡村善治必不可少的内在力量，离不开公共治理生活中广大农民群众的共同维系。第三，农民群众作为生长在乡村、最了解乡村和最热爱乡村的群体，在长期以来的实践中创造了众多可复制、可借鉴的乡村治理创新实践，这些创新实践是党和国家一直以来制定乡村治理政策方针的宝贵资源和重要依据。总之，乡村治理现代化不但是关于乡村治理体制制度的现代化，也是关于人的现代化。加快补齐人的现代化这一突出短板，充分激发村民参与乡村治理的自觉性、主动性和创造性，是全面推进乡村治理现代化的应有之义。

二、当前影响农民参与乡村治理的制约因素

在全党和全国各族人民的共同努力下，我国已实现全面建成小康社会目标。但是，在新的历史起点上，“三农”问题仍然是解决我国发展不平衡不充分问题的重点难点，农业农村仍然是现代化强国建设过程中的短板。因此，在现代化水平较低、社会发育程度不高的广大乡村地区，一些影响农民参与乡村治理的制约因素将持续存在，实现乡村治理现代化仍然任重道远。

(一)农民自身的局限制约农民参与意愿和效果

一是思想认识上的局限直接影响了农民参与乡村治理的意愿。十八大以来，党中央团结带领全国各族人民取得了一系列重大历史性成就，乡村社会发生了翻天覆地的变化，极大增强了农民群众的政治认同和情感认同，提升了农民参与乡村治理的热情。但是，在广大农村地区，长达几千年的封建专制传统、小农生产生活方式以及对地缘、血缘和宗教等的高度认同和依赖，仍然深刻影响着农民群体的思想观念和行为方式，“安分守己”“消极避世”“小富即安”“官本位”等思想意识深入农民群体心理的各个层面。在不少农民眼中，乡村治理是“公家”的事而非自己的事。整日忙碌于田间地头他们无心将多余的目光分散到村庄公共事务之中，缺乏主动参与乡村治理的积极性和责任感。

二是能力素养上的局限制约了农民参与乡村治理的效果。在脆弱的经济基础、匮乏的教育资源以及传统宗法观念等因素的综合影响下，农民群众整体文化水平和思想素质相对较低，对于乡村治理的政策法规和内容流程不了解，导致被动参与的多，主动参与的少，流于形式的多，深入实践的少。而且，农村青壮年劳动力的大量外流导致当前农村基层治理人才队伍结构失衡并且处于“青黄不接”的状况。部分村干部受自身身体条件或思想文化等因素的影响，个人能力素养跟不上现代乡村治理新形势的问题不断暴露，难以充分发挥“关键少数”的作用，不仅导致了组织涣散、管理混乱、矛盾集中等乡村治理问题，还削弱了村民对基层干部的信任基础，影响农村社会的和谐稳定。

(二)城乡发展不平衡导致农民治理参与缺乏外部支撑

近代以来，工业化的集中发展不断破坏着传统中国社会城乡之间的动态平衡，而我国在经济社会发展中形成的城乡二元体制进一步强化了城市对周边农村资源和人力的抽离能力，导致乡村社会长期陷入“失血”和“贫血”困境。一方面，农村集体产业发育不足，城乡基础设施建设和公共服务供给不平衡，导致现阶段农民参与乡村治理的物质基础受到现实条件的制约，无法充分满足农民群众日益增长的政治需求和期待。另一方面，农村落后的经济发展能力限制了农民收入的提高和生活条件的改善，导致农民对农业生产的信心不断降低，大量年富力强的青壮年农民涌向城市并带动家庭整体外迁成为农村常态，农村“空心化”现象日益突出。第七次全国人口普查数据显示：2020年居住在农村的人口为50 979万人，占全国人口总数的36.11%，与2010年相比农村人口比重下降14.21个百分点。[8]农村空心化削弱了乡村社会的内在凝聚力，离乡农民由于生活重心的转移，对乡村发展的情感期待也不断减少，逐渐成为乡村治理的缺场者；而留守村庄的村民人员分散、流动频繁，把农民群众有效组织起来以集体行动参与乡村治理的难度加大，乡村社会陷入无序状态的风险加大。

不平衡的城乡发展不仅造成了农民参与治理的物质资源和人力资源匮乏，也在城乡之间竖起了一道深厚的文化藩篱。在工业化和城镇化的大潮之下，农村人口的频繁流动使乡村社会和农村居民逐渐暴露在现代公共政治生活和文化生活中。传统乡村文化所建构的旧的价值体系被长驱直入的城市文化冲垮，而由主流价值引导的现代乡村文化体系尚未完全健全，导致了作为“先进文化”的城市文化对作为“落后文化”的乡村文化的偏见和压制。在乡村治理实践中，往往能看到一些政府部门、新闻媒体和社会公众总是先入为主地把自身放在直接干预的高位，将农民放在被动接受的低位，导致农民群体在乡村治理中被边缘化，他们真实的生活状况和意愿诉求难以得到充分有效的展现和表达。

(三)行政力量推动治理转型背景下农民参与治理的空间被挤压

在全面建设社会主义现代化国家新的征程中，乡村仍是薄弱环节和重要战场，我国乡村治理面临的挑战将会更加艰巨。目前，许多农村地区发展基础仍然较差，日益增长的基层治理任务与滞后的乡村治理体制改革之间的矛盾，造成了现阶段的乡村治理比以往更加依赖行政力量的介入和政策资源的支持。随着乡村振兴项目和资金不断增加，国家和地方用于乡村社会建设资源的调配和管理都逐渐加强了管理和监督制度，一般由县级政府主导农村公共品供给，其过程纳入整个县域规划之中。然而，由于目前我国基层治理体系尚不完善，不少地方的乡镇政府与村民自治组织权责边界模糊，并且保持着事实上的领导和被领导关系，造成了农民自主治理乡村社会的空间被挤压。例如：有的地方政府片面强调区域整体规划，忽视了农村基层的差异化现实和农民主体的治理参与，以行政力量盲目推进乡村建设，甚至出现了强制征收农民土地、“赶民上楼”等过度干预农民合法权利的问题，把民心工程做成了“民怨工程”。而且，行政力量对乡村治理过度干预和大包大揽也容易助长部分农民的惰性和不合理私欲，使农民群众参与治理的责任感和使命感降低，部分农民群众甚至要求政府实现超越阶段或政府服务范围之外的不合理利益诉求。当过高的治理期望和利益诉求不能得到充分满足时，农民群众的积极性就会被挫伤。

三、加强和改进农民参与乡村治理的对策建议

(一)素养培育：加强农村精神文明建设，培育农民参与治理的意识和能力

首先，大力推进乡村教育现代化，提高农村居民整体素质。只有提高农村居民的思想道德素质和科学文化素质，才能使更多的农民认识到其主体身份和身为乡村治理主体的权利与义务，并以更加积极主动的姿态参与乡村治理，助力乡村振兴。当前的农村教育存在教学质量较低、教师人才缺口大、待遇低，以及学校基础设施建设落后等问题。因此，一方面，必须大力加强农村基础教育，保障和完善农村师资队伍建设和农村学校基础设施建设等配套措施，为增强农民综合素质、提高农民主体意识提供坚实保障。另一方面，还要加快推进农民教育政策制度转型，大力发展职业技能培训，培养农民现代农业科学知识素养和技能，推动传统农民向新型农民转型，使农民各方面能力适应乡村治理新需求。

其次，加强农村思想政治工作，强化主流价值引领。一是要大力弘扬社会主义核心价值观。要推动社会主义核心价值观融入乡村社会发展和农民生产生活的全过程，提升农民的道德观念和主体责任意识，抵制腐朽落后文化侵蚀，移风易俗，培育文明乡风，凝聚助力乡村善治的精神力量。二是要坚定正确的宣传教育理念。培育和增强农民参与乡村治理的主体意识，离不开针对性的宣传教育。要破除部分基层干部和新闻媒体的优越心态，批判那些矮化农村、丑化农民的价值表达。只有在平等尊重的前提下与农村群众沟通交流，宣传教育工作才能更好地争取农民群众的认同和理解。三是要加强农村思想政治工作队伍培养。要从基层干部的选拔开始严格把关，要求农村基层干部队伍不仅要有良好的业务能力，也要有高尚的思想素质，保证在宣传教育过程中做到身体力行、榜样引领，为农民群众参与乡村治理提供正向引导和激励。

再次，增强农村公共文化产品供给，充分发挥文化的塑造功能。对于乡村治理而言，乡村文化的振兴不仅能够重新吸引农民对农村发展的关注目光，还能滋养处于转型中的乡村居民，满足农民群众的精神文化需要，从而培育其参与意识，提升其行动自觉。因此，必须坚持以人民为中心的工作导向，高度重视乡村文化培育工作，推出更多农民群众喜闻乐见的文化精品，激发村民的群体归属感，提高农民的行动自觉，让乡村更具应对现代转型危机的内生活力。此外，坚决遏制文化惠民工程中的形式主义和官僚主义，保证农村文化空间和文化产品真正为农民群众所建，为农民群众所用。

(二)环境构建：完善基层党组织领导的村级组织体系，重塑农民组织化生活

在改革开放和社会主义市场经济浪潮的牵引下，众多农民出走乡村，脱离土地，对乡村共同体的依赖不断降低，乡村共同体组织体系面临崩塌威胁，并衍生出诸多困扰当前乡村治理的问题。一方面，社会分化意味着利益分化，使农民在乡村治理中由于利益诉求不同而产生分歧，甚至造成乡村社会秩序的破坏。另一方面，农民作为分散的个体，鲜有经验面对目前相对固化的农村发展难题和现代化的风险挑战。因此，必须将农民群众重新组织起来，强化农民群众的协同合作，从而培养农民群众参与乡村治理的行动自觉。

一是要坚持强化基层党组织建设。党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各种组织和各项工作。[9]在城镇化进程加快和乡村振兴战略稳步推进的背景下，许多地区的农村组织体系正在进行调整重构，为基层党组织对乡村振兴的全面领导带来了新问题。因此，必须进一步加强农村基层党组织自身建设，不断提升组织力、凝聚力和服务力，确保基层党组织开展的各项工作、做出的各项决策始终着眼于农民群众对美好生活的向往，使农民群众紧紧围绕在基层党组织周围，形成助推乡村治理现代化的合力。二是要大力发展集体经济组织、农民合作组织和其它经济社会组织。鼓励拥有丰富的知识资本和社会资本的乡村精英引导并带领农民群众成立更多适应本地农民发展需求的村社经济社会组织，重建乡村社会内部联系，在培育组织的过程中引导更多的乡村居民参与到组织化的社会生活中来，从而塑造互惠互助的价值认同和规范有序的集体行动。三是要鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设。基于大多数农村社会组织孵化能力较弱的现实，有必要适当引导外部组织嵌入乡村公共生活，参与农村公共事务，为乡村居民提供多样化的公益性服务。当前，不少社会组织和企业逐渐与一些周边村社区开展合作，通过互通书信、公益捐赠、购买扶贫产品以及举办集体活动等方式构建了农民群众与外部主体的良性互动，并带动成为当下一种新的公益潮流。

(三)制度保障：健全乡村治理体系，实现农民主体权责统一

在乡村治理中，农民主体作用的发挥必须最终落于农民主体的自觉行动上。但是，由于自身的文化水平的限制、政治参与能力不足以及群体利益不断分化，导致农民在参与乡村治理民主决策过程中争论不休，难以有效做好关乎农民集体利益的决策，甚至成为乡村治理的障碍。因此，必须健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，以规范农民行动边界，提升农民思想品质，实现农民主体的权责统一，从而有效推动乡村治理现代化。

一是要深化村民自治，创新和完善农民参与乡村治理的机制体制。在行政力量不断进入各类乡村治理事务中并主导着乡村治理现代化转型实践的背景下，必须巩固和提高村级组织的自治效能，建立更加科学灵活的资源输入机制和农民意愿表达机制，保障农民群众的自主决策权和意见表达权，激发农民参与治理的热情，实现政府治理与村民自治的良性互动。二是要加强依法治理，大力开展农村普法教育。不但要让农民群众在享受乡村振兴成果和自主发展权利中增强政策认同和国家认同，还要让他们明确自身治理责任和义务，自觉遵守国家制度安排，坚守行为底线。任何破坏乡村社会秩序的不良行为，都将受到法律制裁。三是要重视以德化人，强化乡村内生秩序的生成和发展。鉴于农民有可能因自身局限性而陷入发展困境，必须将乡村优秀传统和现代文明要素相结合，通过“德治”建立一系列积极性规则，倡导农民养成健康向上的生活习惯，弘扬孝老爱亲、吃苦耐劳的价值理念，并外化为广大乡村群众自觉的治理行动。