新时代经济责任审计思考

□文/沈彩云

（安徽文峰投资集团有限公司 安徽·合肥）

［提要］ 经济责任审计是典型的中国式国家审计，既发挥着对领导干部的监督与约束作用，也作为选拔官员和评价其绩效的有效手段。但是，由于我国各地区发展不平衡、审计对象和内容的复杂性，以及审计资源的有限性，经济责任审计也面临着一些困难。因此，为了推动中国现代化治理体系的发展，应立足于新时代中国特色社会主义发展的总目标和所处阶段，加快经济责任审计的转型和创新，提升经济责任审计的审计效率和效果。

一、经济责任审计的起源与发展

在经济责任审计制度产生之前，最初是监督财政资金使用的合法性，后来发展到监督各种公共资源使用的合法性，再发展到监督公共资源使用的合法性与绩效。由于财政资金的使用往往与各级政府各党政干部的事权结合在一起，为了提高审计监督的有效性和全面性，就扩展到对“事”的审计监督，结果就衍生出一种新的审计制度——专项审计调查。这意味着国家审计已经从财政监督转向政府责任监督。但是，专项审计调查主要涉及普遍性、政策性或者体制、机制等宏观方面的问题，因此在监督的范围和对象上存在不足。与此同时，微观领域出现了一项基础性的审计监督制度创新——1986年我国创设厂长离任经济责任审计制度，此时的经济责任审计依然是面向客体的监督制度，但是在实践中人们很快发现：财政资金或国有资产的存在形式并不仅限于国有企业，因为所有公共资源的使用都离不开资源的使用者，尤其是我国实行公有制基本经济制度和党委领导政治制度的背景下，为了减少机会主义行为和降低代理成本，于是，经济责任审计就脱胎、演化为一项具有一定程度普适性的、对干部的监督，这也契合了国家审计迈向监督公共资源使用的合法性与绩效的基本走向。经济责任审计制度也就从最初仅仅针对国有企业的厂长进行的审计监督，发展为对省、地级市、县地方各级党委、政府、审判机关、检察机关、中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等党政主要领导干部以及国有资产占控股地位或者主导地位的企业的领导干部进行的审计监督。

二、新时代经济责任审计面临的主要困境

（一）经济责任审计覆盖面广泛与审计资源不足之间的矛盾始终存在。截至2018年底，全国共有34个省级行政区（不含港澳台）、333个地级行政区、2，851个县级行政区、39，945个乡级行政区，102户国务院国资委监管的中央企业以及各部委各地方下属的国有控股企业与事业单位。上述各级行政区和各企事业单位的领导干部均为经济责任审计的监督对象，而各级审计机关和企事业单位的内部审计人员数量有限，难以在短时间内兼顾经济责任审计的广度和宽度，更难做到审深审透。中央审计委员会第一次会议对国家审计包括经济责任审计内容提出了新的更高要求。实践中，作为经济责任审计监督核心的经济活动必然涉及重大事项决策、宏观政策落实、风险隐患排査、党风廉政建设等方面，对审计人员的专业背景、政策研究能力、行业熟悉度、综合素质都提出了更高要求，需要将“政策、业务、财务、法律”有机结合，才能有效开展审计监督，但这类复合型审计人才仍较为稀缺；同时，大数据环境不健全、技术方法不统一、审计人员数据分析能力不足等问题又直接限制了审计效率的提升，审计时间却往往较短，从而造成审计难度和审计风险加大。

（二）经济责任审计制度设计存在短板，评价功能难以有效发挥。作为经济责任审计三大职能之一的“评价”职能，在实际操作中难度较大，难以作出全面评价。究其根源，首先，我国区域间经济发展不平衡，不同行业间的经济状况也天差地别，地区、行业的明显差异导致难以形成统一规范的标准化评价体系。其次，从经济责任审计的发展历程来看，经济责任审计的评价始终跟随着经济社会发展重点的改变而改变；审计人员必须根据经济发展的变化和实际状况，调整评价指标的维度和深度，导致评价体系的时效性难以保证。再次，经济责任审计评价指标涉及要素庞杂，包括重大决策、财务指标、内部管理、风险管控、八项规定等，地方政府领导干部经济责任审计还涉及就业养老、环境保护、节能减排等方面，评价内容难以量化，缺乏明确标准，不同指标之间的比重也难以平衡，直接影响评价体系的客观性，更多依赖审计人员的经验和主观判断，与被审计单位容易产生较大分歧，增加审计风险。最后，不同审计机关对经济责任审计的审计指标、审计程序也各不相同，关注重点不一，审计深度不同，缺乏统一的审计指南，难以保证审计工作的效率和质量。

（三）问责及结果运用不到位，经济责任审计作用的发挥低于预期。现行审计问责遵循的是“划定权限、分层处理、依法移送”的基本原则，而作为重要问责方式的“绩效问责”与“无为问责”开展不到位。“绩效问责”是指政府绩效管理中，问责主体基于绩效评估的结果，依法定程序追究未达基本绩效目标和标准的政府机关及其公务人员的公共责任。绩效问责强调结果为本，但在经济责任审计问责中往往过度强调程序合规，而结果优劣不作为主要参考依据。“无为问责”源于行政诉讼中的行政不作为，是指对国家公务人员拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责，或者不依照规定程序、权限和时限履行职责的情形进行问责。审计实践中，对一些公务人员不作为、懒作为的问题取证困难、问责内容标准不一、配套政策不健全，很难上升到纪律监督、法律监督的层面。近年来，在经济责任审计中，审计人员能够很好地贯彻落实中央反腐倡廉的要求，加大对重大违法违规问题的査处揭示力度，问责移送了一批违纪违法问题。但在此基础上往往缺少对体制机制是否健全的追査，对于大部分个人的违法违纪行为，问责和整改很少能延伸到被审单位的制度建立、权力运行、政策执行、内部管理等领域，也就难以从体制机制层面杜绝权力失范、权力寻租等行为。此外，目前经济责任审计结果运用和督促整改的相关制度仍然不健全。先离任后审计情况仍较为普遍，此时的经济责任审计属于典型的事后监督，有时发现了已离任领导干部存在的问题，最后却不了了之，新任领导干部出于对任期内工作业绩的考虑，处理应对也往往较为消极，审计结果的运用效力大打折扣，并且对审计整改的监督不够，多以被审计单位自査自改为主，缺少审计机关的跟踪监督。

三、新时代经济责任审计完善措施

（一）强化顶层设计。中央审计委员会组建以后，理顺了审计机关在党政同审方面的体制机制矛盾，赋予审计机关对各级党委、党中央各个部门的领导人员经济责任审计的职权，为顺利推进党政同审、党政一体的经济责任审计消除了壁垒。因此，要进一步以法律的形式将相关制度固化下来，尽快修订完善相关制度规定，充分利用经济责任审计平台，拓展审计监督的广度和深度，消除监督盲区，丰富经济责任审计的内涵。

（二）坚持创新驱动。创新驱动是供给侧改革的核心，经济责任审计必须坚持以创新推进审计产品供给质量和效率的提高，更好提升监督综合效能。要直面发展的突出矛盾，及时调研总结各地、各部门开展经济责任审计好的经验做法并加以总结提炼；坚持做优、做强、做精，因时因地制宜，创新审计思路、项目组织、评价体系、结果运用等；大力运用信息科技手段提升审计效率、保障审计质量，推动科技强审，更好服务党和国家完善治理的需要。

（三）持续完善制度。针对审计评价体系不健全、审计结果运用不到位等长期存在的难点，要立足构建新型的多功能经济责任审计体系，既需要强化与其他监督管理部门的协作，也要突出培育审计自身的核心竞争力，实现目标设定、功能定位、产品供给的多元化；聚焦重点区域、重点领域、重点对象，优化动态审计评价指标体系，着力破除低水平、低效率的经济责任审计资源投入和产品供给，不断通过调整制度、完善法治方式，紧跟治理方式的变革。

（四）突出资源整合。加快建立审计系统内部的上下联动机制，充分调动地方审计机关人员的积极性，实现全国一盘棋和审计“大兵团”作战。建立动态可持续的经济责任审计计划系统，短期、中期、长期相结合，分类别、分范围组织实施。加大对内部审计与社会审计的指导，开展定期合作，弥补人力资源缺口。着力培养适应经济责任审计项目特点的职业化审计队伍，组建审计专家智囊团队，实现优秀经济责任审计成果分享。

综上，经济责任审计必须更好地应对审计体制改革的深度要求，着力推进自身转型，如果故步自封仅仅停留在服务组织人事部门干部考核选拔的目标，经济责任审计就有可能因为评价监督的缺位、责任界定的模糊，而难以发挥其相对于其他审计门类的优势以及在国家治理体系中的重要作用，甚至被逐步狭隘化、边缘化。当前的战略布局应当在推进国家治理现代化的大格局下，与深化供给侧结构性改革的进程同步，将工作重心从制约权力向规范权力深化，防范部门局部利益凌驾于公共整体利益之上，增进整体社会福利；同时，要着重助力“补短板”，消除各地区、各部门的政策漏洞和法治空白，促进法治政府效能建设。