中外草牧业发展历程、重点与中国草牧业发展措施

李新一，程 晨，尹晓飞，陈志宏，李 平

(1.全国畜牧总站/中国饲料工业协会，北京 100125；2.中国农业出版社有限公司(数字出版 与管理中心)，北京 100125；3.中国农业科学院草原研究所，内蒙古 呼和浩特 010010)

草牧业是在中国2015年中央“一号文件”中首次以官方文件的形式正式提出来的，包括草原生态保护、草产业、草食畜牧业，以及融合第一二三产业的草畜生产、加工和服务业的完整产业链，虽然是一个新词，但其所包含的内容自古至今一直就有，从最初的草原游牧业到游牧加定居的草原畜牧业、饲草料产业、草畜产品加工业以及旅游服务业等，历经几千年岁月，对人类繁衍生息做出了不可磨灭的贡献。追寻不同国家(地区)草牧业走过的足迹，探寻草牧业的发展历程和经验教训，谋划中国草牧业发展的措施，既是加强生态文明建设、推进农业供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略的迫切需要，也是在经济全球化、贸易自由化的大背景下充分利用两个市场、两种资源推动产业高质量发展的现实选择。

1 国内外草牧业发展历程

1.1 原始游牧阶段

人类社会在采集狩猎过程中，学会了驯养动物，过着“逐水草而居”的游牧生活，形成了草牧业的雏形。中国草原学家任继周认为,游牧生活实质上是家畜引导着人的适应性生产行为，畜群依照草地饲草与水源的分布状况而不断转移，人跟着自己的食物源——畜群而游弋，就是一条自然食物链，也是最初的人类农业系统和人类最早的仿生学。英国著名历史学家汤因比在著作中写到：“游牧生活是利用干旱草原而不毁坏它的最具建设性的生产方式”、“大草原的游牧生活是最有利的生活方式，它可以开发大自然，却又不把它变为不毛之地”[1]。中国是历史不曾中断的文明古国，从距今8000多年伏羲氏时代的原始草原狩猎业，到传统的草原游牧业，记载草原狩猎和游牧文化的史料非常丰富，比如：藏族先人——古羌人从1万年前将野牦牛驯化放牧，4500年前将野牦牛驯化成家牦牛，记录古羌人的史料《后汉书·西羌传》中描述羌人：“所居无常，依随水草，地少五谷，以产牧为业”，西藏发现古代岩画70多处，主要分布在羌塘高原，青海发现10多处岩画，主要分布在柴达木盆地和青海湖盆地，记载着骑马、狩猎、放牧等表现人与动物关系的画面[2]；记录蒙古族游牧的史书有“逐水草迁徙”的描述，将牧场划分为冬春营地、夏营地和秋营地等，牧民在长期的游牧过程中总结出“夏季放山蚊蝇少，秋季放坡草籽饱，冬季放弯风雪小”、“冬不吃夏草，夏不吃冬草”等规律。在游牧文化中，受信仰萨满教所崇尚的自然万物有灵论和喇嘛教因果法则、慈悲心怀的影响，对自然爱护有加，形成了良好的生态保护意识。现有草牧业发达国家的草原游牧历史一般较短，比如澳大利亚于18世纪至19世纪初，以牧民随意放牧的粗放型发展方式为主；美国西部草原从16世纪发展养牛业，17世纪初开始移民至1776年宣布独立，到18世纪中期欧洲移民进行草原大开发前都是以草原游牧业为主[3]。虽然草原游牧业是在科技不发达、认识水平不高的情况下形成的一种原始草牧业形态，但是积累的草原文化和文明成果中国走在了世界的前列，对现代草原畜牧业发展和生态文明建设具有重要的借鉴价值。

1.2 生态损坏阶段

人类在狩猎和游牧过程中，既学会了驯养动物，也学会了采集种子种植饲草和谷物，进行垦草种田。随着人口增长和经济发展需要，草地放牧牲畜数量大幅度增加，出现了超载过牧和滥垦乱挖等现象，造成了严重的生态问题，阻碍了草牧业的进一步发展。美国西部草原从1865年起牲畜数量逐渐增多，至第一次世界大战时家畜数量达到了高峰，导致草原资源枯竭，1930年美国林业局调查后确认过牧毁坏了一半以上的草地资源，3/4的草原仍在继续退化，1933年暴发的黑风暴横扫了4个州，毁坏农田上千万亩(15亩=1hm2)[4]；1954年到1963年，苏联在哈萨克、西伯利亚、乌拉尔、伏尔加河沿岸和北高加索地区盲目开荒近0.6亿hm2，也引起了“黑风暴”灾难；澳大利亚在年降雨量200mm以下的少雨地区，草场植被由于过牧而被破坏后需要25年才能恢复[5]。中国对草原的破坏有两个时期，一是以商鞅变法提出“垦草”政策为代表，垦草造田长达数千年，导致“丝绸之路”沿线草原开垦后又弃耕，出现了沙进人退问题[6]；二是新中国成立后为解决吃肉和吃饭问题，因开垦草原和超载过牧导致草原退化、沙化、盐渍化，到本世纪初全国约90%的可利用天然草原出现了不同程度的退化，中度和重度退化面积占了近50%，产草量比20世纪80年代平均下降30%～50%，部分草场完全丧失生产能力。特别是受“以粮为纲”思想的影响，出现了对草的歧视问题，有了草包、草寇、草草了事、草菅人命等贬义词，对我们这个拥有几千年草原文明史的国家而言应该是一个遗憾，这是导致中国草牧业发展落后于发达国家的根本原因。

1.3 保护建设阶段

针对草原超载过牧、滥垦乱挖、管理无序等原因导致的生态环境破坏和草牧业难以为继问题，各国采取了完善法律、改良草地、科学放牧、种草养畜等措施保护生态环境和促进产业发展。美国1934年通过了“泰勒放牧法案”，规范放牧行为并在西部天然草地上进行补播改良，对补播机具和方法作了改进，约有2533万hm2天然草地改建为人工植被[4]；加拿大于1935年在农业和农业食品部成立了草原恢复局，致力于草原保护建设、社区牧场管理和技术推广等方面的工作，90%以上的草场都有围栏，实行划区轮牧[7]；蒙古国从20世纪50年代末期开展了草原水利化运动，到20世纪70年代60%以上的放牧草场得到了水源保证[5]；澳大利亚自20世纪50年代以来加强草粮轮作和人工草地建设，将豆科饲草苜蓿或地三叶与作物轮作，20多年时间全澳人工草地总面积增加了近2000万hm2[8]；日本1967年人工草地面积只有18万hm2，到70年代初期已发展到35万hm2[5]；新西兰在100年前将原来的热带常绿森林砍伐后建成人工草地，人工草场约占全国草场总面积的70%，每年还用飞机施肥1～2次，防止草场退化[9]。中国1985年颁布实施了《中华人民共和国草原法》，草原管理走上了法治化轨道；1998年发生世纪大洪水后，开始实施退牧还草、京津风沙源治理、西南岩溶地区石漠化治理等草原保护建设项目，开展草原修复改良；2008年发生三聚氰胺婴幼儿奶粉事件后，实施了草原生态保护补助奖励政策、振兴奶业苜蓿发展行动等项目；2015年中央“一号文件”提出加快发展草牧业后又新设了粮改饲等项目，加上原有的秸秆养畜、牛羊良种补贴等项目，草牧业发展政策环境向好，草原生态恶化的趋势得到了初步遏制，农区种草养畜步伐也明显加快。

1.4 功能拓展阶段

随着经济全球化和贸易自由化的发展，草牧业产品的国际贸易量显著增加，全球2001年草产品出口量仅588万t,目前增加到近1000万t，国际市场上出口草产品的国家近80个，美国、澳大利亚、西班牙、加拿大、意大利是主要供给国，美国苜蓿产业化生产始于20世纪30年代，种植面积和产量位居世界第一位，2001年美国苜蓿产品出口量为232万t，2016年出口量增至492万t，国际市场占有率由28%提高到53%；20世纪90年代起，澳大利亚就开始出口燕麦干草，2000年燕麦草出口量高达246万t,2007年出口量为76万t，2016年出口量又增加到125万t[9]。中国草产品进口量从2008年起逐年增加，牛肉贸易也从2009年开始由净出口转为净进口，2019年草产品进口总量为162.68万t，约占中国商品草生产总量的16.0%；草种子进口5.13万t，约占中国草种子生产总量的51.5%；牛肉进口165.99万t，同比增加60%；羊肉进口39.24万t，同比增加23%；牛羊肉进口总量约占中国牛羊肉生产总量的18%。2019年发生中美经贸摩擦，2020年又出现了新型冠状病毒疫情，草牧业产品进出口贸易波动很大，成为影响国际贸易和食物安全的重要商品。草牧业还具有休闲旅游等多功能性，在保护草原生态环境和增加农牧民收入方面发挥着重要作用，美国的第一个休闲牧场是1880年在中西部的北达科他州成立，20世纪五六十年代在公共土地政策方面扶持户外旅游项目，牧场为游客提供骑马、挤牛奶等休闲娱乐服务[10]。到意大利中部城市阿布鲁佐农场旅游的游客可以参与“领养一只羊”活动，领养人支付领养成本，同时获得农场生产的羊奶奶酪及香肠等农产品作为回报[11]。1983年德国修订《市民农园法》，支持农业体验和休闲度假[12]。农场旅游也是新西兰比较流行的乡村旅游方式，游客参观养殖场，体验牧羊犬表演、剪羊毛、挤牛奶等活动，品尝特色的美食和饮品等。中国的乡村旅游萌芽于20世纪70年代早期，2007年中央“一号文件”中首提农业的多功能性，要求注重开发农业的生态保护、观光休闲、文化传承等功能，2016年全国乡村旅游接待游客近21亿人次，营业收入超过5700亿元，从业人员845万，带动670多万户农民受益[13]。中国有美丽的草原、悠久的文化和灿烂的文明，发挥旅游服务功能具有很大的潜力，是今后推动草牧业发展的重要抓手。

2 国内外草牧业发展重点

2.1 草原畜牧业

草牧业发达国家重点从科学管护、改良种草、划区轮牧等方面发展草原畜牧业。美国将占全部草原40%的国有草场通过设立自然保护区、国家公园进行有效保护，对退化草原采取围栏封育、轮牧、人工种草、改善水文条件、公有化等措施加强保护利用，相继出现了多种放牧制度和方法，如连续放牧、延迟放牧、季节放牧、轮牧、延迟-轮牧、休闲-轮牧等[4]；加拿大规定天然草场放牧强度不得超过产草量的50%～60%，人工草场放牧强度不得超过产草量的80%，如果载畜率和放牧强度超过了规定的标准，国家有权进行干预，收回租给私人的草场[14]。澳大利亚采取补播、施肥、灌溉等措施改良草地，在不补饲的放牧条件下奶牛年产鲜奶5t以上，肉牛18月龄体重可达350kg以上，降低了饲养成本，提高了经济效益，还通过划区轮牧提高载畜量20%、畜产品增加30%[9]。新西兰明确放牧系统理论和管理战略，包括目标(畜产品种类、数量)、规划(家畜数量、畜种、草种)、管理(营销、放牧、饲料储存、饲草高度)等，采取储存青干草和青贮饲草达到饲草料平衡，很少使用精料[15]。蒙古国根据草原类型对牲畜进行了区划，西北部杭爱山区各省以牛、绵羊为主，中部平川草原各省以绵羊、牛为主，西南部戈壁则以骆驼、山羊为主，马均匀分布在各类地区；为保证牲畜冬季补饲需求还加大了天然草地打草量，1981年达到119.7万t，比1970年增长了129%[16]。中国从本世纪初开始实施退牧还草、京津风沙源治理等项目，尤其是2011年开始实施草原生态保护补助奖励政策后，有力地促进了草原保护建设工作，2017年草原承包面积、禁牧面积、休牧面积、轮牧面积和围栏面积分别是2001年的1.68倍、9.46倍、25.06倍、6.84倍和5.32倍(见表1)；2017年全国天然草原鲜草产量和全国天然草原理论载畜量比2010增长9.07%和7.50%，草原综合植被盖度比2011年增长4.3%；全国天然草原超载率比2010年下降了18.7%(见表2)。总体上看，中国草原保护建设工作滞后于发达国家30～50年，当前正处于保护建设的关键时期，尚未进入生产和生态协调发展阶段。

表1 2010～2017年全国草原保护建设情况(单位:万hm2)

表2 2010～2017年全国天然草原生产生态情况

2.2 饲草料产业

世界上绝大多数国家都把建设高质量的人工饲草料基地作为缓解草原放牧压力、推动草牧业发展的重要措施，有的国家在具备条件的天然草地种植饲草，有的国家在耕地上种草或者实行粮草轮作，饲草料加工能力不断增强，草产品种类也很丰富。美国的苜蓿种植面积仅次于小麦、玉米和大豆，是第四大作物，被称为“草黄金”；荷兰约有2/3的耕地用于种植苜蓿，还有一部分耕地种植饲用玉米，两者合计占全国农用地面积的近70%[17]；日本1965年仅有14万hm2耕地种植饲草，1971年达到62.1万hm2，现有种草面积100万hm2以上[18]；澳大利亚人工草地面积占全国草原总面积的58%，处于世界领先地位；新西兰已有60%以上的国土成为人工草地[9]。各国在扩大人工草地面积的同时还提高了单产，澳大利亚从20世纪50年代到60年代平均单产提高9.6%，美国从1955年到20世纪70年代初单产提高8.7%，法国从1965年到1969年五年内单产提高15%[5]。美国从1927年开始开发草粉生产，丹麦在20世纪60年代就采用先进的快速烘干法和集约化生产方式生产草粉，法国1950年才开始生产草粉，但发展速度很快，成为苜蓿粉主要出口国[19]。中国本世纪初在西部大开发战略的引领下，出现了一个饲草产业发展的小高潮，后来因为粮食产量下滑又回归到种粮上来，出现了一个低谷，此后由于2008年发生三聚氰胺婴幼儿奶粉事件，国家实施了振兴奶业苜蓿发展行动和粮改饲等项目，饲草料产业在徘徊中发展。中国饲草料种植包括土地翻耕种草和天然草原改良及飞播种草三类，2017年全国种草保留面积1970.47万hm2，比2001年增长了16.65%，其中人工种草、改良种草分别为1202.27万hm2、714.07万hm2，分别比2010年增长了24.93%、14.36%(见表3)。全国商品草生产面积、总产量分别为133.48万hm2、1018.69万t，分别是2001年的7.33倍和6.83倍，草产品加工企业(含合作社)795家，比2001年增加了787家(见表4)。中国商品草生产能力和水平不强，全国每年累计种草保留面积近2000万hm2，其中商品草生产面积仅占6.7%，在数量和质量上缺乏国际竞争优势。中国人多地少，不能照抄照搬西方国家的做法，比如加拿大耕地面积约6800万hm2，永久性耕地占0.3%左右，人均耕地面积约1.8hm2；中国耕地面积约1.22亿hm2，永久性耕地占8.1%左右，人均耕地面积仅约0.1hm2；美国平均每个家庭农场的耕地面积达到了809.37hm2，最多的突破了8093.7hm2[20～21]；欧盟15个国家家庭农场的平均经营规模是18hm2，中国户均经营规模也就0.5hm2，发展饲草产业要充分利用各种资源走精细化管理的道路。

表3 2001～2017全国种草情况(单位:万hm2)

表4 2001～2017年全国商品草生产情况

2.3 草食畜产业

世界上奶牛、肉牛和羊等主要草食牲畜总体上呈现数量增加、规模扩大、单产提高、科技推动的趋势，比如美国肉牛业始于500多年前哥伦布发现新大陆时，1984年牛肉产量1092.7万t，2005年牛肉产量达到1146万t，约占世界总产量的24%。德国历史上以养殖奶牛为主，20世纪60年代开始重视肉牛生产，西德1960年牛肉产量为105万t，1980年达到157万t，成为牛肉输出国[22]。日本食用牛肉始于1853年，2016年牛肉消费量为123.1万t，比1960年增加了8.4倍，人均消费量为6.0kg，较1960年增加4.9kg[23]。澳大利亚细毛羊产业始于18世纪后期，19世纪已发展为农业的主要产业，绵羊的数量和羊毛产量多年居世界第一位，号称“绵羊王国”[24]。1960年到2003年，荷兰奶牛单产水平由3996kg提高到7493kg，家庭农场的数量由18.5万个减少到2.5万个，平均饲养规模由9头增加到59头，全国牛奶总产量从672万t增加到1107万t[25]。1996～2014年世界各国奶牛的平均养殖规模均在增长，新西兰、澳大利亚和美国平均养殖规模分别达到410头、268头和181头，德国和荷兰的平均养殖规模在50头左右[26]。中国肉牛和羊的养殖历史悠久，但近现代以来由于受“猪粮安天下”思想的影响，牛羊养殖业相对滞后，20世纪90年代通过发展秸秆养殖业，牛羊养殖数量有所增长，近年来在膳食结构调整的拉动下牛羊肉产品价格连续多年上涨，肉牛和肉羊养殖数量进一步增加，2008年发生三聚氰胺婴幼儿奶粉事件后，中国奶业也在政策的推动下快速发展。2018年，牛和羊的饲养量分别为13312.8万头和60724万只，分别是1949年的3.03倍、14.33倍；牛肉、牛奶和羊肉产量分别为644.1万t、3074.4万t和475.1万t，分别是1980年的23.94倍、26.94倍和10.68倍(见表5)；奶牛年存栏100头以上、肉牛年出栏50头以上、羊年出栏100只以上的规模化饲养比重分别为61.4%、26.0%和38.0%，分别比2003年提高了48.9%、12.5%和10%(见表6)。中国牛肉和奶类人均消费量分别为46kg和27.3kg，只有世界平均水平的48.9%和25.5%;美国、德国、巴西的牛肉、羊肉和奶类三项产

表5 1949～2019年中国牛羊养殖数量和牛奶产量

值约占其肉蛋乳总产值的54.9%、57.5%和59.0%，而中国仅占18.2%[27]。随着人民生活水平提高、饮食结构变化和农业供给侧结构性改革的推进，中国牛羊等草食牲畜生产还有很大的增长空间。

表6 2003～2018年全国奶牛、肉牛、羊规模化饲养比重(%)

2.4 畜禽饲草种业

草牧业发达国家都非常重视种业建设。美国从1776年独立起就开始从欧洲大陆和中南美洲引进作物种质资源，20世纪40年代草种子生产还是饲草生产的副产品，平均产量150～300kg/hm2，到20世纪90年代牧草种子的平均单产量达到1125kg/hm2，每年仅苜蓿育成登记品种就多达150～250个[28～29]；加拿大的饲草种子生产开始于19世纪末，在普列利草原实验站通过100多次引种试验，选出了具有高产特性的无芒雀麦和粗穗披碱草，20世纪50年代开始在饲草种子生产中实行审定制度，70年代引入切叶蜂后解决了紫花苜蓿种子生产中昆虫传粉问题，种子产量迅速增加，在世界紫花苜蓿种子生产中占有重要的地位[30]；英国1670年成立了世界上最早的种质保存库，自1969年起开始了自愿的种子认证制度，1976年加入欧盟后开始实施强制认证制度；澳大利亚原产牧草种质资源比较贫乏，近20年来组织派遣考察队从土耳其、以色列、伊拉克、伊朗、阿富汗等地区重点收集禾本科种质资源约1.5万份[28]。全球范围内领先的牛育种公司也主要分布在美国、加拿大等发达国家，美国ABS Ulobal公司2013年有1800多万剂冻精销售至全球90多个国家[31]；以色列从20世纪20年代起加强奶牛繁育体系建设，经历了五次大的奶牛杂交和品种引进，培育出了现在牛奶产量居世界首位的以色列荷斯坦奶牛[32]；世界肉羊产品的主要出口国，尤其是国际竞争力比较强的国家也都建立了种畜禽繁育体系。中国虽然拥有丰富的黄牛品种资源，但是改良繁育水平不高，出肉率低、生长速度慢，不适合优质牛肉生产；奶牛主要是中国荷斯坦牛及其杂交改良牛，纯种荷斯坦奶牛比例不到50%，与发达国家有较大差距。中国的草种业发展比较早，20世纪80～90年代就开始支持草种田建设，1987年开始全国草品种审定工作，1998年建设了饲草种质资源保存库和备份库，2008年起开始组织全国性的草品种区域试验，已保存饲草种质资源近7万份，审定新草品种584个。同发达国家相比，中国饲草种业发展较为落后，2017年种子田面积9.73万hm2，种子产量98877t，分别比2001年减少了38.0%和22.5%，多年生种子产量和一年生种子产量波动都很大(见表7)。草品种选育能力也不强，1987～2019年年均审定饲草新品种不到18个，最多的2010年为46个，最少的2012年仅有9个，育成品种数量不到审定品种总量的一半，年均不到7个(见表8)。

表7 2001～2017年饲草种子田面积(万hm2)及产量(t)

表8 1987年～2019年审定品统计(单位:个)

3 中国草牧业发展措施

3.1 转变发展理念

2018年中国人均占有粮食472kg,超世界人均125kg;肉类人均61kg,超世界人均18kg;水产品人均46kg,超世界人均23kg。发达国家畜牧业总产值占农业总产值的比重在50%以上，有的高达80%，中国畜牧业总产值占农业总产值的比重不到30%。中国牛肉人均消费量不到世界平均水平的50%，人均乳品消费仅为世界平均水平的1/3、亚洲的1/2；牛肉、羊肉和奶类三项产值占肉蛋乳总产值的18.2%，分别比美国、德国、巴西少36.7%、39.3%和40.8%。中国口粮消费每年约2亿t，占粮食总产量的1/3；饲料粮消费3亿t～4亿t，粮食安全已转变成饲料粮安全，间接地体现出猪和鸡等耗粮型畜牧业的生产问题。从世界生产消费趋势看，今后中国农业的重点应转到畜牧业发展上来，特别是要下大力气发展牛羊等草食畜牧业。要加强宣传引导，改变人们对草牧业的歧视问题，提高对保护生态环境和种草养畜的认识，创造有利于草牧业发展的氛围。

3.2 科学设计规划

中国有2.2亿农户，户均经营规模约0.5hm2，加上流转的土地户均也就是0.7hm2。中国人均草地占有量约为0.33hm2，不足世界人均草地面积的一半，中国种草保留面积不到草地总面积的5%，与发达国家的差距更为明显。中国发展草牧业既要继承和发扬悠久的草牧业文化和草原文明成果，还要借鉴发达国家现代科学技术和管理经验，发挥好气候和土壤类型多样的优势，充分利用北方天然草原、南方草山草坡、各类农闲田资源以及种植业结构调整腾出来的耕地，科学合理设计不同地域和不同需求的草牧业发展目标，选择适宜的草牧业生产技术和发展模式。

3.3 强化科技支撑

中国草地生产力水平不高，单位面积草原的产值仅相当于美国的1/20，澳大利亚的1/10，荷兰的1/50。发达国家草牧业科技贡献率已达到70%以上，而中国尚不足30%。中国在四千多年发展历史过程中形成的饲草作物与粮食作物轮作、间作、套作，用于培肥地力和饲养牲畜的生产模式出现了中断，而美国等国家学习借鉴了中国的做法，近些年来在作物栽培、土壤农化、植物保护、水土保持、农业机械等理论和技术上取得了系统性成果。中国现代草牧业的发展滞后于发达国家几十年，在种业、机械、草地改良、农田种草和草畜融合发展技术上有很大的差距，要坚持引进消化吸收再创新、自主创新和集成创新相结合。其中，现代育种技术和大型机械研制等主要是通过引进消化吸收再创新来解决；适合山地饲草种植收获加工的机械设备、适宜小气候带的饲草品种选育等科技成果主要通过自主创新来解决；要加强物联网、互联网、空地一体化等现代信息技术的应用，提升科技支撑能力和水平。

3.4 完善政策措施

世界各国都对草牧业发展予以大力扶持，比如澳大利亚对农场主征收收入税七年统一计算，亏损或没有实现利润不缴纳收入税；新西兰对亏损农场也不收税，还给予一定比例的税收返还；欧盟20世纪90年代把生态补贴纳入政策支持范围，成为农业补贴政策的核心，不再实施价格补贴；美国20世纪80年代开始实施土地休耕保护计划(CRP)，通过政府财政补贴开展休耕还林、还草；英国在第二次世界大战后，采取补贴制度推动肉牛业发展；日本20世纪50年就开始实施草原保护建设工程措施，并采取扶持政策刺激国内肉牛产业发展等。本世纪以来，中国采取了草原生态修复、牛羊改良、种植业结构调整种草、农牧民补助奖励等扶持草牧业发展的政策措施，但总体上还不足以支撑草原生态保护和草牧业发展的需要。党的十九大提出了发挥市场机制在资源配置中的起决定性作用和更好发挥政府作用的经济体制改革要求，中国推动草牧业发展要在市场机制的引领下，充分考虑草牧业在确保生态安全、维护食物安全和增加农牧民收入等方面的重要作用，研究出台财政、金融、税收、土地等方面的全面性、系统性的政策措施。

3.5 加强法制建设

发达国家的草牧业发展过程也是一个持续立法、修法和完善法律的过程。美国制定了一系列与草牧业有关的法律，包括1934年的“泰勒放牧法案”，1960年的《多用途可持续生产法》，1969年的《国家环境政策法》，1974年《森林和草原可更新资源法》，1976年的《联邦土地政策和管理法》，1978年的《国有草原改良法》等。意大利于1985年实施了第一部关于农业旅游的国家法律，成为首个将农业旅游纳入法律体系的国家。澳大利亚有着严格的草地管理法律制度，如新南威尔士《1901年西部土地法案》、昆士兰州《1994年土地法》、南澳大利亚《1989年牧场土地管理和保护法案》、西澳大利亚《1997年土地管理法案》、北部疆域《1992年牧场土地法》等。中国与草牧业有关的立法工作主要开始于20世纪80年代，相关的法律制度包括《中华人民共和国草原法》、《森林法》、《种子法》、《畜牧法》等国家法律和《草种管理办法》等部门及地方规章，但由于资源、生态、产业分属不同的部门进行管理，法规之间的衔接配套不够紧密，有些地方还存在冲突或者尺度不一致等问题，在生态文明建设、农业结构调整、产业多功能性发挥等方面还有法律法规的空白点，需要尽快研究完善，为草牧业发展提供健全的法制环境。

4 小结

中国有着几千年的草牧业发展史，近现代以来受“以粮为纲”、“猪粮安天下”等思想的影响，在草牧业发展能力和水平上滞后于发达国家。通过借鉴和引进发达国家的现代理念和先进技术，充分利用后发优势实现跨越式发展，是中国改革开放以来发展经济的成熟经验，中国在现代草原畜牧业、饲草料产业、草食畜产业和畜禽牧业种业等方面，无论是起步时间还是发展水平都滞后于发达国家，既要积极向发达国家学习，又要立足中国国情，走出一条具有中国特色的草牧业发展道路。