关于建设国家草原自然公园的思考

姚天冲，周自达

(东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110169)

从2013年国家公园体制试点的提出到2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)发布，我国在国家公园体制试点和管理方面取得了很大的进步。此外，生态环境部门还对国家公园的管理体制进行了改革。2018年4月，按照《深化党和国家机构改革方案》的要求，自然资源部整合了六七个部委的自然保护区和自然公园等管理职能，组建了国家林业和草原局(以下简称国家林草局)，成立了国家公园管理局。2020年5月，国家林草局印发了《关于开展国家草原自然公园创建试点工作的函》(以下简称《草原公园试点函》)，公布了全国首批39处国家草原自然公园试点建设名单(表1)，这标志着我国国家草原自然公园建设正式启动。我国国家公园体制试点正处于发展阶段，这使得国家草原自然公园在自然保护地体系中长期缺位,只有建立健全以国家草原自然保护区为基础、国家草原自然公园为补充的草原自然保护地体系，才能满足国家生态文明建设需求，促进民族地区经济和谐发展和可持续发展[1]。

表1 中国39处国家草原自然公园建设试点名单

1 国家草原自然公园概述

1.1 国家草原自然公园的定义

国家草原自然公园是指具有较为典型的草原生态系统特征，有较高的生态保护和合理利用示范价值，以生态保护和草原科学利用示范为主要目的，兼具生态旅游、科研监测、宣教展示功能的特定区域。草原自然公园是自然保护地体系的有机组成部分，是草原自然保护地体系的重要组成部分，国家通过体制试点建立草原自然公园，可以填补草原类公园在自然公园为补充的自然保护地体系中的空白。国家草原自然公园具有以下特点：一是草原自然公园的景观具有典型性和代表性；二是草原自然公园具有生态保护与科学利用的示范价值和目的；三是草原自然公园须同时具有环保、科学研究、教育宣传、生态旅游和区域发展五大功能[2]。国家草原自然公园是由国家林草局划定和管理的草原类公园，它既不同于严格意义上的草原自然保护区，也不同于一般意义上的草原旅游景区，它是将草原资源保护和资源有效利用进行有机地统筹，是一项既科学又合理的草原生态环境保护政策。

1.2 国家草原自然公园的定位

2013年，党的十八届三中全会首次提出了国家公园体制建设。草原自然公园作为自然公园的一种新类型，是在2019年印发的《指导意见》中首次被明确提出并定位为自然保护地体系的重要补充部分(见表2)。在《指导意见》中，进一步提出了要构建国家公园(主体)、自然保护区(基础)和各类自然公园(补充)为一体的三级自然保护地管理体系，这使得国家草原自然公园作为“自然公园”的一种新类型在自然保护地体系中发挥补充价值[3]。至此，我国形成了国家公园(主体)、自然保护区(基础)和各类自然公园(补充)为一体的三级自然保护地管理体系，建立了自然保护区、风景名胜区、水利风景区、草原公园、森林公园、地质公园、湿地公园、矿山公园、沙漠公园、海洋公园等自然保护地。其中，国家公园体制试点10处，国家级自然保护区474处，国家级风景名胜区1051处，国家级水利风景区878处，国家

表2 中国三类国家自然保护地统计

级森林公园897个，国家级地质公园214个，国家级海洋公园111个，国家级矿山公园72个，国家级湿地公园899个，国家级沙漠(石漠)公园120个，国家级草原自然公园试点39个(见表3)。

表3 中国各类国家自然公园统计

1.3 国家草原自然公园的基本原则

根据《草原公园试点函》通知，国家草原自然公园试点应遵循“生态优先、绿色发展、科学利用、高效管理”的基本原则。首先，生态优先是国家草原自然公园的首要原则，草原生态环境的脆弱性促使草原生态系统需要优先保护，这是草原实现可持续发展的重中之重；草原生态保护与资源利用存在紧张关系，如果二者并重只会造成草场的大规模退化和草原生态系统的恶化，不利于生态文明建设和可持续发展。第二，绿色发展是国家草原自然公园的主要原则，是实现国家草原自然公园可持续发展的保障，具有低碳、清洁、环保的效益，有利于对草原生态系统造成最小的威胁和减少各种不利损害。第三，科学利用是国家草原自然公园的补充原则，生态优先保护并不意味着草原资源的不开发、不利用，而是需要因地制宜的、科学的开发利用草原资源，突出解决生态优先保护与草场资源利用之间的紧张关系，推进草畜平衡，进一步实现牧民牧区增收问题。第四，高效管理是国家草原自然公园的关键原则，草原生态环境遭受破坏是因为管理体制机制的落后和混乱，国家草原自然公园在建设中应避免草原监管薄弱的现象，优化和改革职能机构交叉与重叠，实现草原生态系统的高效管理。

1.4 国家草原自然公园的实施主体

国家草原自然公园试点由国家林草局设立和管理。根据《草原公园试点函》规定，国家林草局、省级林草主管部门和39处试点单位是草原自然公园的实施主体。其一，国家林草局对国家草原自然公园试点创建进行指导，国家林草局草原管理司具体负责开展国家草原自然公园试点申报、创建、指导、验收及监督等工作，国家林草局自然保护地司负责国家草原自然公园设立、范围调整及撤销的评审工作；其二，省级林草主管部门具体承担本(省、区)国家草原自然公园试点创建工作,推荐开展国家草原自然公园试点并组织申报；其三，39处试点单位应满足国家草原自然公园试点建设基本条件,自愿参与草原保护修复和合理利用示范,可以是企事业单位也可是农村集体经济组织，开展试点前试点单位需征得相关草原权利人的同意。

2 建设国家草原自然公园的必要性

2.1 防止草场大规模退化的需要

建国以来，我国北方草场出现了不同程度退化和遭受了严重破坏，特别是在1960年之后的40年里，随着人口数量的增加和牲畜存栏量的暴增，由于盲目开垦和超载过牧，加之缺乏系统的草场保护制度，所以使得草场退化越来越严重，面积不断减小，导致植被消失和草场退化蔓延。据调查，20世纪60年代仅个别地区的草场出现退化，但到70年代中期草场退化面积已经占到草场总面积的15%，到90年代最严重时草场退化面积达到51%。天然草场作为一种自然资源是人类的宝贵财富，是草原畜牧业赖以生存和发展的基础[4]，但超载过牧等人为因素无疑是造成草场退化的最直接原因。2000年以来，随着国家退耕还林、禁止放牧等政策和生态治理法律法规的出台，大规模的草场退化得到了遏制，但草原法律制度不健全和管理体制的落后使得我国的草场保护与修复仍需要走很长的路。此外，我国虽然建立了部分草原自然保护区，但由于资金缺乏、管理体制落后以及体系不完善，使得草原自然保护区形同虚设。而国家公园体制试点的提出和草原自然公园的建立，可以弥补草原生态系统存在的漏洞，有利于草原自然保护地体系的形成和草原生态文明建设，也有利于保护大面积的草原资源。

2.2 完善草原自然保护地体系的需要

中国是全球草原资源大国，草场面积约3.93亿hm2，约占全球草原面积的12%。从中国的土地资源类型来看，草原资源面积也很大，占国土面积的40.9%，是耕地面积的2.91倍、森林面积的1.89倍[5]。据统计，我国已经建立1.18万个自然保护地，极大地保护了我国湿地、森林、海洋等各类生态系统和生物多样性。但是，众多的自然保护地主要集中在森林、湿地等领域，而我国草原自然保护地少之又少，这使得建立草原自然公园十分紧迫和必要。首先，草原自然公园的建设可以丰富草原自然保护地类型。与湿地、海洋等自然保护地体系相比，我国草原自然保护地体系相对单一，到目前为止我国仅建立了国家级草原保护区4个，省一级草原自然保护区9个，其余都是市县一级的自然保护区，自然保护区等级普遍偏低，且很多典型的草原生态系统尚未建立自然保护区保护起来[6]。其二，草原自然公园的建立扩大了草原自然保护地面积，目前为止我国各级草原自然保护区仅有40多个，面积仅占全国草原的0.6%左右，保护草原面积约24万hm2，分别占全国自然保护区总数的0.33%和面积的0.16%，占比远低于各类自然保护地占国土陆域面积的比例，这与我国草原大国的地位极不相称(表4)。其三，创建草原自然公园可以弥补草原生态系统保护漏洞，因为国家草原自然公园的建立可以丰富草原自然保护地体系的种类，扩大草原保护地面积，解决草原生态优先保护与资源科学利用矛盾的关键问题。

表4 中国草原自然公园与草原保护区统计

2.3 维护草原生物多样性的需要

草原自然公园是重要的自然保护地类型，是我国建立和完善以国家公园为主的自然保护地体系的重要组成部分。我国草原自然保护地的数量较少，保护面积较小，已不能满足草原资源保护与可持续利用之间的需求。而草原自然公园的建设可以有效保护生物多样性，因为草原自然公园的建设需要满足典型性和面积要求，只有草场面积原则上超过500hm2以上的区域才有条件建立公园，而规模化的草原自然公园建设有利于维护草原生态系统稳定和生物多样性，为各种生物提供食物来源和栖息地，有利于丰富我国草原植被和种质资源。草原生态系统需要受到严格保护是由草原生态的脆弱性决定的，一旦草原生态环境遭受破坏，其难以修复且生态修复成本高昂。此外，草原生态系统犹如一座巨型的基因库，其中分布着种类繁多的草原植被和生物，这使得保护草原生态系统成为实现人类可持续发展和维护草原生物多样性的重要措施，也为国家自然保护地体系的建设打下了坚实物质基础。因此，建立国家草原自然公园是我国保护草原自然资源和生物多样性的最有效途径。

2.4 促进少数民族地区经济发展的需要

我国草场80%主要分布在北方，北方以传统的天然草原为主，草原面积2.93亿hm2，占全国草原面积73.35%。同时，全国近4亿人口生活在草原及附近地区，这使得草原生态环境保护和资源的有效利用对于少数民族实现脱贫攻坚和达到小康社会至关重要[7]。除此之外，草原对于蒙古族、维吾尔族在内的同胞来说具有特殊的感情和意义，这不仅关乎民族地区的经济发展，还关乎民族地区的长期稳定和民族团结。因此，建设草原自然公园必须兼顾和考量民族地区的政治、经济和生态问题，应以草原自然保护区为主体，将草原自然公园开发和宣传作为民族团结和生态保护的教育基地，在优先保护的前提下划出部分区域适当发展旅游业，通过旅游业带来的可观收益促进草原自然公园的可持续发展[8]。建立国家草原自然公园是保证草原自然资本存量并发挥草原自然资本效力的有效手段，能够极大地促进民族地区经济发展和提升少数民族群体幸福感。在草原自然公园建设中开展生态旅游，能够为自然公园保护与维护筹集大量资金来维持基础建设和日常管理工作，也能改善草原自然公园与当地牧区牧民之间的关系,使其真正成为草原自然公园建设的拥护者、参与者和治理者，促进自然公园保护事业持续发展。

3 建设好国家草原自然公园的几项措施

3.1 完善草原自然保护地法律法规体系

完善草原自然保护地体系是迄今为止最有效的保护草原自然生态系统、维护草原生物多样性的理想模式，但建设草原自然保护地体系涉及诸多利益主体、管理部门，是一个复杂的系统工程。国家草原自然公园与草原自然保护区立法,核心是要将这个复杂的系统工程所涉及的各种利益关系予以妥善调整,处理好人与自然的关系、人与人之间的社会关系，只有正确认识草原自然保护地体系的方位与使命,才可能解决立法的基本需求[9]。草原自然保护地法律法规体系的完善，是保护草原生态系统最有效的方式之一。但是，我国自然保护地相关立法层级较低，国家虽然也加快了《国家公园法》的立法过程，但已经颁布的《自然保护区条例》仅属于行政法规，其位阶低于法律，这使得《自然保护区条例》难以统领与自然保护区有关的各项法律法规。虽然我国已经颁布了《草原法》和《基本草原保护条例》，但是这些法律法规的制定没有统筹和兼顾草原生态系统，也没有将草原自然公园、草原自然保护地政策和制度纳入其中。为了制定草原生态保护长效机制，需要以生态文明建设为指导，以国家公园为主体的自然保护地为指引，健全我国草原自然保护地体系[10]。同时，我国尚未修订各部门分别制定的草原法规和规章，而这些立法存在部门法倾向,也存在分散化、类型化等问题，尚没有形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的统一体系。我国自然保护地管理体系已经实现单一化，由国家林草局、国家公园局统一行使，但是过去各部门已经颁布的部门规章之间缺乏协调性，仅限于特定类型的自然保护地立法，这使得自然保护地体系存在漏洞和局限性。

3.2 建立国家草原自然公园的准入制度

国家草原自然公园是“国家名片”，必须要建立严格的准入制度，以保证和建设高水平和高质量的草原自然公园。创建新的草原自然公园，应满足《草原公园试点函》所规定的基本条件(表5)。草原自然公园作为国家级生态保护试点区域，国家林草局要求需要满足一些基本条件，其一是具备典型性和代表性：所在试点区域的草原生态景观具有典型性和代表性;或者区域生态地位重要;或者草原生物多样性丰富;或者生物物种独特;或者草原主体功能及合理利用具有示范性。其二是面积要求：所在试点区域的草场面积原则上不低于500hm2,草原自然公园试点中草地面积一般应占公园总面积的80%以上。其三是权属关系明确：所在试点区域的土地所有权、使用权权属无争议,所划定的四周范围清晰,相关权利人同意建设国家草原自然公园。其四是景观、科研价值高：所在试点区域的自然景观优美或者具有较高历史文化价值；或具有重要或者特殊科学研究、自然教育价值。其五是交通便利：所在试点区域的交通方便,且具有通达性。经过对现有自然保护地归并、整合、优化,只有符合以上条件的自然保护地才具备国家草原自然公园试点的资格。因此，在设立新的国家草原自然公园过程中，应该严格把控草原自然公园的准入机制，以便建设一批高质量的国家草原名片。

表5 国家公园与草原自然公园基本条件

3.3 健全国家草原自然公园长效投入机制

国家草原自然公园的建设应该有明确的计划，国家林草局应定期出台草原生态保护机制，发布以五年为周期的草原自然公园保护规划，实现草原自然保护地体系的循环有序发展。这需要国家林草局拿出草原自然公园和草原保护区的维修经费，用于草场维护和修复。国家林草局和省级林草主管部门应该发挥草原保护和管理的主导作用，不断加大草原自然公园和保护区的投入力度，给予草原自然公园和保护区环境维护、生态系统修复、科研、生态教育和监测等工作资金保障[11]。为此，第一要建立草原自然公园资金投入机制。资金的投入是建设好草原自然公园的先决条件，国家和地方政府需要通过财政拨款支持草原生态环境保护与修复，加大草原自然保护地资金投入规模。第二，要建立草原自然公园资金增长机制。在中央和省级层面，草原管理部门应定期出台草原自然公园建设规划，逐年增加草原生态保护专项资金支持，将资金用于急需草原生态修复的区域。第三，要建立健全草原自然保护地资金整合机制。地方草原管理部门，应加大草原自然保护区和自然公园的资金整合力度，确保资金的合理分配和使用，理清草原保护区和草原自然公园的交叉、重叠区域，避免草原资金的重复投入和下发。第四，建立草原自然公园资金精准实施机制。草原自然公园并非一划了之，还需要对其各区域进行功能定位，精准对各区域进行资金投入。

3.4 建立草原资源利益分配和生态补偿机制

一项制度的贯彻和落实离不开权责益的明确，草原自然公园建设也需要处理好各主体之间的权责益关系。同时，在草原自然公园建设中，应做好征地后的生态补偿问题，从而解决牧区民众缺少草地带来的损失。首先，要处理好所有权关系。根据《宪法》规定，自然资源的所有权由国家或集体所有。草原作为一种给人带来收入的经济资源，其所有权由谁享有需要进一步明确，是国家享受完全的所有权，还是集体享受完全的所有权，还是国家和集体按不同比例享受所有权，这需要进一步立法明确规定。为了促进民族地区经济发展，应该主要以集体享有草原自然公园的所有权为主，并通过法律赋予牧民对草原资源的收益权。其次，还需要明确草原自然公园的管理权，是由政府行使管理权，还是将这种管理权限下放到以社区为中心的牧区，如何明确政府和牧区所享受的具体的管理权限，又由谁来行使草原遭到破坏的监督权等。第三，一旦国家草原自然公园遭到破坏和污染，由哪些主体承担责任，以及草原自然公园旅游开发的利益如何分配，这些都需要法律进一步明确。此外，在建设自然公园过程中虽然不存在权属问题，但是如果在试点过程中没有顾及给牧区人民造成的间接损失，那么草原生态保护必然得不到人们的拥护和支持，因此政府应该建立健全生态补偿机制，对国家草原自然公园生态环境保护做出贡献的社区及农户通过转移支付的方式给予生态补偿,这样有利于调动草原地区农牧民自觉维护草场资源和草原生态系统的积极性。

4 结语

我国已建立各类各级自然保护地1.18万处，已形成横向三类(国家公园、自然保护区和自然公园)和纵向三级(主体、基础和补充)自然保护地体系，这为我国生态文明和美丽中国建设创造了良好条件。但是，在自然公园中如何进一步清晰划分各类自然公园，如何明确各类自然公园之间的横纵向关系，以及风景名胜区和水利风景区是否属于自然公园等问题，国家亦需要对这些制度和问题在自然保护地体系中进行更详细的明确和落实。