防控能力建设、资源优化配置与国际协作：我国民族地区公共卫生治理研究

柳建文

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071)

一、引言

近年来，全球各类公共卫生事件对人类的健康和生存造成了巨大威胁，包括大规模传染性疾病、重大不明原因疾病以及群体性饮用水和食物中毒等。这些事件经常无太多预兆而突然发生，由于社会活动频繁，当病原体依附于人类机体时，其传播速度很快，呈现出扩散性特征，进而引发社会、经济、政治的连锁反应，对国家治理形成很大挑战。2020年，习近平总书记在主持中央全面深化改革会议时强调指出，我们要严肃认真对待各类公共风险，特别是要加强公共卫生防控机制建设，完善我国的公共卫生应急管理体系，防范和化解可能出现的公共卫生事件。(1)《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调 完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478865.htm根据国家卫生健康委员会统计结果显示，我国民族地区的乙类传染病发病率较高，也是很多地方病的高发区域。我国的民族自治区、自治州和自治县主要分布在内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、贵州、云南、青海等地，这些地区大多地处干旱半干旱地区和高寒山区，气候变化多端，西北和西南边境是贫困人口集中分布的地带，医疗卫生水平相对较低，同时承担着防范境外公共卫生事件的重要职责，公共卫生防控压力很大。在当前我国全面加强公共卫生防控治理的背景下，深入分析民族地区面临的公共卫生防控难点，探索如何有效提升民族地区公共卫生防控能力的措施和途径，对于保障民族地区的公共卫生安全，推动民族地区公共卫生治理体系现代化均具有重要的现实意义。

二、我国民族地区公共卫生防控的特殊性及其压力

公共卫生防控受自然地理、人口规模、科学技术、经济发展水平、文化习俗等多重因素的影响。从地理区位上看，我国民族地区大多处于边境地带，部分地段与邻国村寨山水相连，边民跨境而居，人口互动频繁。毗邻的一些国家经济发展落后，医疗卫生水平较低，鼠疫、霍乱、人禽流感、疟疾等传染病经常发生。统计显示，2003—2014年间，新疆周边8国牲畜类传染病总体呈上升趋势，爆发了猪瘟、禽流感、口蹄疫等14种动物疫病。(2)徐军：《中国新疆周边国家动物疫情概述》，载《黑龙江畜牧兽医》2016年第14期。近期一项对云南省镇康、勐腊等边境少数民族县的调研发现，缅甸、老挝、越南等一些南亚国家涌入大量传染病易感人群和务工人员，由于语言不通，加大了地方公共卫生防控的难度。(3)严莉：《云南省偏远少数民族地区公共卫生服务现状与对策》，载《中国农村卫生事业管理》2017年第1期。从人口的地理分布上看，我国少数民族有很大一部分居住在海拔较高的山区，交通条件差，医疗卫生设备的维护和保养成本很高，有些地方甚至常年积雪，温度很低，一些基本医疗设备(如血细胞分析仪、生化仪等)受气温和气压的影响无法正常运行。(4)刘洪：《医疗卫生精准扶贫高海拔藏区贫困县的思考与建议》，载《中国农村卫生事业管理》2016年第6期。由于地形复杂，信息不便，一些分布在高海拔和深山老林中的少数民族聚居点容易成为卫生监管和服务的盲区。民族地区人口分布稀疏，居民点分散，导致公共卫生资源的配置难度很大。比如四川甘孜藏族自治州甘孜县平均每个乡镇卫生院的服务面积多达300平方公里，其中阿拉龙村距乡卫生院距离长达70公里。由于服务半径过大，医疗卫生资源的利用率不高，无法充分发挥其防控功能。

从公共医疗服务供给的角度看，我国民族地区具有明显的“人口过疏化地域”的特点。所谓人口过疏化地域，是指区域人口的居住密度明显低于公共服务体系运行的最低“人口门槛”。早在20世纪60年代，国际社会就曾确定了公共卫生服务设施的人口数量基准：一个医生至少为2000人服务才能有规模效益，一个化学药剂师提供服务的人口门槛约为4000人。在人口密度不足的情况下，政府设立的公共卫生服务设施难以充分利用，公共服务的人均成本大大增加，其应用效能也相应降低，最终导致医疗服务机构难以为继。由于我国民族地区人口分布稀疏，很多边境牧区和定居点缺乏卫生院和医疗服务点，四川甘孜藏族自治州多个民族自治县很长一段时间没有一所专业的急救机构。(5)张瑞华等：《四川省民族地区医疗急救体系现状调查与对策研究》，载《中国卫生事业管理》2011年第5期。由于区域人口分布的差异，医疗资源的配置往往是不均衡的。“若干社会经济因素影响了医生的这种不均衡分布。医生们喜爱大都市里的生活方式、文化和娱乐机会。小城镇和乡村也不可能提供今天许多医生要求的昂贵的精密设备和技术维护人员。他们没有足够的病人来负担这些设备。最后，比起贫困的或人口稀少的居住区，在富裕的、人口更为密集地区的医生的收入也更高”(6)[美]帕里罗等：《当代社会问题》，周兵，等译，北京：华夏出版社，2002年版，第394～395页。。由于生活环境比较艰苦，我国民族地区的医疗卫生人才明显不足，特别是县乡一级执业医师占卫生技术人员的比例很低，很多乡村医生不具备执业资格。牛津大学“灾害与人道救援研究所”(CCOUC)对我国傣族、回族、纳西族、侗族、黎族、彝族、苗族、壮族、仡佬族等贫困偏远少数民族聚居地区的调查发现，村卫生室只能治疗基本的感冒发炎和提供一些慢性病的药物，无法进行传染病的筛查。(7)陈英凝：《中国偏远农村及少数民族地区的医疗卫生现状及防灾需要开展公共卫生研究及服务的心得体会》，载《伤害医学》(电子版)2012年第1 期。广西边境地区仅有不到三分之一的县医院设有突发公共卫生事件应急小组，只有一半左右的医院配有卫生应急专业医疗救援队伍，三分之一的医院感染控制科居然只有1名大夫。(8)李贞：《广西边境少数民族地区基层医疗机构突发公共卫生事件应对能力评价研究》，广西医科大学博士学位论文，2017年。贵州少数民族贫困县乡镇卫生院公共卫生人员缺编率高达84.4%。(9)胡健：《贵州省少数民族贫困县公共卫生队伍现状调查》，载《现代预防医学》2012年第11期。从地市一级公共卫生人员的储备情况看，也存在明显不足。云南迪庆州疾病预防控制中心卫生技术人员大部分为大专学历，本科仅占15.38%。怒江州疾控中心卫生技术人员本科占14.47%，在职人员获得公共卫生专业学历的人很少，大多为临床专业或是非公共卫生专业。(10)严莉：《云南省偏远少数民族地区公共卫生服务现状与对策》，载《中国农村卫生事业管理》2017年第1期。从省级统计数据面板上看，我国大多数民族省区在基本公共卫生资源总体拥有量和人均占有量上均与东部发达地区存在明显差距(表1)。

从科技水平上看，民族地区医疗卫生防控条件也相对较弱，缺乏应急诊断设备和突发公共卫生事件的预警措施。比如，广西壮族自治区绝大多数县医院和乡镇卫生院无法对霍乱、人类禽流感、鼠疫、登革热、肉毒杆菌等常见传染病毒进行分离鉴定和致病源的识别，没有一所医院建立传染病和突发公共卫生事件预警系统。近三分之一的乡镇卫生院缺乏必要的通讯技术和手段，难以利用“国家传染病自动预警系统”上报突发公共卫生事件的信息。(11)李贞：《广西边境少数民族地区基层医疗机构突发公共卫生事件应对能力评价研究》，广西医科大学博士学位论文，2017年。

表1 我国部分省(区)公共卫生资源关键性指标比较(2018年)

与发达地区相比，相对贫困的民族地区有限的资源往往被用于基础设施建设和经济发展上，用于医疗卫生与公共卫生安全保障的资金投入规模偏小。从省级公共卫生财政投入的几个关键指标上看，民族地区与发达地区在总量和人均上均存在明显差距，其中人均卫生费用北京是广西的3.5倍之多(表2)。由于基层卫生防控人员数量不足，很多地区的乡镇卫生院只有动员村医和个体诊所的负责人承担农村的传染病、食物中毒的信息报告工作。但政府的专项财政投入有限，这些志愿人员有时自己还得倒贴交通费和电话费，导致他们参与公共卫生防控工作的积极性不高。

表2 我国部分省(区市)公共卫生支出情况(2017年)

续表

从社会文化的角度看，一些具有地域特色的生活习俗也在一定程度上加大了民族地区的公共卫生风险。早在2008年，“全球风险网络”发布的《全球风险报告》就指出：亚非拉国家一些土著部落和群体存在人畜混居的习俗，这种居住环境导致具有高死亡率和高传染率(transmission rates)的流行性疾病正在从动物群体向人类迅速转移。从我国民族地区的情况看，西南地区部分少数民族居住的传统民居——碉房、阁楼、吊脚楼、堡寨楼等上层住人，下层圈养牲畜，容易造成交叉污染，存在疾病传播的隐患。部分少数民族在传统节日还经常举行大规模的聚餐活动，加大了公共卫生防控的难度。此外，一些少数民族群众无法看懂汉字、无法运用普通话进行基本的交流。调查显示，新疆基层医院少数民族护士的汉语沟通能力、应用能力普遍不高，面临突发公共卫生事件救援时的综合处置水平也较低。(12)马衣努尔·托合提：《阿克苏社区少数民族护士突发公共卫生事件救护能力现况调查》，载《中国社会医学杂志》2019年第1期。公共卫生事件具有突发性，全面准确掌握信息对于风险防控至关重要。由于国内互联网等新媒介上的主要操作语言是中文和英文，少数民族语言文字在各种信息渠道中应用困难，无法及时全面上报卫生应急信息，一些突发性卫生事件的预警效果不佳。比如2010年青海省门源县和祁连县发生的猪O型口蹄疫疫情和牛O型口蹄疫情、2013年青海省西宁市发生的牛A型口蹄疫疫情、2018年内蒙古自治区乌兰察布市兴和县爆发的O型口蹄疫等给当地农牧民造成了比较大的损失。

三、民族地区公共卫生防控治理能力的提升路径

(一)加强基层公共卫生风险防控能力建设

民族地区交通不便，人口分布稀疏，基层公共卫生防控非常关键。根据国家卫生健康委员会有关城乡社区公共卫生服务项目的文件精神，我国城乡社区一般须具备防治和控制重大传染性疾病、处置突发公共卫生事件的基本能力。国务院在《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中也明确指出要重点加快西部地区县级医院综合能力建设，改善医疗基础设施和装备条件，提高医护人员专业技术水平。民族地区首先要重视和加强县、乡、村级基层医务人员的专业技能培训，通过减免或报销学费的方式鼓励基层医务工作人员考取“公共卫生”专业硕士(Master of Public Health，MPH)，(13)公共卫生硕士是2002年国务院学位委员会批准设置的专业学位，主要培养高层次卫生管理与疾病预防应用型人才。系统学习和掌握预防控制公共卫生事件的知识技能，提高他们的应急处置能力。同时，拥有“公共卫生”专业学位的高校也应扩大招生规模，招生指标上要向民族地区倾斜。与其他地区相比，民族地区的公共卫生防控具有特殊性，不仅需要掌握生物、化学、流行病学、药学等方面的知识，也需要熟悉民族宗教、民族习俗等相关文化知识，综合水平要求更高。从现状看，目前国内缺乏对少数民族公共卫生安全进行专门研究的机构和教学团队，这方面的综合型人才相当匮乏。当前国家重点支持应急管理专业建设，提出要建设一批高水平的公共卫生学院。民族地区的高校和民族类高校应充分利用这一契机抓紧建立“公共卫生学院”，在培养计划中设置相关的科目方向大力开展针对民族地区公共卫生防控的科研和教学，为推进民族地区的公共卫生治理提供高素质的人才资源。

另一方面，适度增加编制，扩大民族地区基层公共卫生防控力量。民族地区存在人口稀少、公共卫生服务半径过大的问题，但从事公共卫生工作的人员编制并未因防控压力的增大而增加，仍按国家统一的编制予以配置。比如四川藏区的甘孜县卫生局只有3个编制，按照国家“一乡一院”的乡镇卫生院设置政策无法在地理上完全覆盖甘孜县的行政辖区。(14)刘洪：《医疗卫生精准扶贫高海拔藏区贫困县的思考与建议》，载《中国农村卫生事业管理》2016年第6期。宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区居民近20万人，但该区的卫生监督机构只配备了10名工作人员，每人平均要负责近2万人的卫生监督任务，给卫生防控留下极大隐患。(15)石娟娟：《民族地区公共卫生体系存在的问题及对策分析》，中央民族大学硕士学位论文，2012年。目前，我国正在推进地方政府机构改革，对于一些重点行业问题和社会热点问题，中央允许地方政府在设置机构时根据地方实际情况灵活处理。考虑到一些民族地区特殊的人居环境，相关机构设置和人员编制应按照实际需求，以服务半径并结合服务人口数进行适度调整，以保障公共卫生防控的人力需要。

同时，民族地区还应积极动员社会力量和民间力量参与到公共卫生防控体系中。我国公共卫生防控中的行政主导色彩浓厚，在突发公共卫生事件的应对中往往呈现政府“独当一面”的特点，实践中看，政府能够调动和供给的人力资源与实际需要之间存在一定差距，需要汲取社会资源进行合作治理。本土民间力量和社会组织熟悉地方的人文环境，具有较高的信任度和动员能力，在交通和通信不便的情况下，他们在公共卫生防控中具备一定的独特资源和优势，可以及时采取行动，有效弥补基层公共卫生人员数量的不足。比如赫哲族、鄂伦春族等少数民族群众在疾病防控中通常由族长负责监督，对防治不力的群众进行家族惩戒。在信奉南传上座部佛教的傣族地区，僧侣在卫生知识宣传中扮演着重要角色，每到佛寺集会讲经的时候，寺中僧侣向村民宣讲艾滋病防治知识，有时佛寺也会印发一些宣传海报进行防疫宣传。(16)魏一平：《少数民族村落的公共卫生知识传播调查》，载《第五届亚太地区媒体与科技和社会发展研讨会全民科学素质与社会发展论文集》，北京，2006年。甘肃临夏回族自治州清真寺的阿訇们在礼拜仪式之后都会对信教群众宣讲卫生知识、开展健康教育。(17)毛伟：《西北农村少数民族社区的健康信息传播》，载《2015年度中国健康传播大会优秀论文集》。长期活跃在内蒙古草原上的志愿服务队——“乌兰牧骑”深入到偏远牧区、少数民族聚居区等2000多个服务点宣传医疗知识，在公共卫生防控方面发挥了重要作用。近年来，为鼓励社会力量参与公共事务，我国很多地区已经建立了比较完善的政府购买服务制度，民族地区可以借鉴这些经验，通过购买的形式积极动员和组织这些社会力量承担起公共卫生防控职能，请他们协助开展疾病预防、健康知识的传播，引导民众改变不良的风俗习惯，形成科学卫生的生活方式。

此外，我国很多少数民族拥有自己的语言文字，它们的信息化水平也决定着公共卫生治理的水平。《国家信息化发展战略纲要》已经将民族地区规划为重点扶持的区域，扶持的重点包括民族语言、语音和文字应用软件的开发、扩大民族地区的网络覆盖等。目前，中国民族信息技术研究院获批成为国家级民族信息技术教学示范中心，中央民族大学也设有少数民族语言文字信息化工程研究中心，贵州成为我国首个大数据综合建设实验区，宁夏则被定位为打造“互联网+医疗健康”的国家示范区。民族地区应充分利用这些平台建立少数民族信息化人才培养基地，加快推进少数民族语言文字信息化处理，提高各类公共卫生突发事件的信息获取、风险评估和协同应对能力。

(二)促进区域公共卫生资源的优化配置

国外社会灾害研究中的政治经济学派提出一个重要的观点，即群体的经济能力、政治能力和社会资源塑造了环境和人群的“风险脆弱性”。他们进一步用政治生态学来表述这一观点，即理解风险的控制应该基于不同个人与群体特征之间差异而影响资源和权利的非均衡分配现象。(18)陶鹏：《基于脆弱性视角的灾害管理整合研究》，北京：社会科学文献出版社，2013年版，第33页。民族地区的公共医疗卫生资源有限，因此更要注重资源的有效利用。一方面，医疗卫生点和防控点的配置不仅要考虑到公共卫生服务最低限度的人口规模，同时也要考虑到本地区群体疾病的发生率，应结合二者进行公共卫生资源的分配和调控。另一方面，为提高公共卫生资源的利用效率，提升公共卫生防控的精准性，区域内有限的医疗资源的配置还要考虑到少数民族的生活习惯和生产方式。比如，藏族、蒙古族、哈萨克族的牧民经常随着季节而迁移，形成了“逐水草而居”的生活方式，因此，固定的公共卫生点设置可能无法适应他们的生活习俗，需要随着季节的变迁进行灵活调整和布局。针对这一特点，我国一些牧区很早便建立了流动的“嘎查”卫生室，村医们成了“马背上的医生”。近年来，有条件的牧区还配备了更为先进的流动医疗服务车，这种灵活的资源配置方式不但满足了牧民流动的卫生服务需求，对于突发性公共卫生事件的防控也很有裨益。

从国际经验看，在面对各类社会风险和自然灾害时，越是工业化、城市化水平高的地区越能够调动资源进行救援，越是工业化、城市化水平低的地区，则越可能缺乏援助资源。从现状看，我国的医疗卫生、人才资源与人口密度呈正向分布的特点。民族地区的公共卫生、人才资源不足，公共卫生防控的财政保障能力弱，技术水平落后。在短期内民族地区财政能力难以大幅度提升和我国公共卫生资源总量难以大规模扩张的条件下，需要采取一些灵活措施促进有限的公共卫生资源的优化配置。从影响上看，公共卫生事件具有一定的地理扩散效应，是一个跨区域的社会安全问题，单个地方政府及其公共卫生防疫体系难以应对，需要形成联防联控、协同合作的局面。从统筹利用公共卫生资源的角度出发，地方合作可以促进公共卫生资源的跨区域流动，缓解和改善民族地区公共卫生资源不足的现状。目前，我国发达地区已经自发建立了若干跨区域公共卫生合作机制。比如“粤港澳三地突发公共卫生事件应急合作协定”“粤港澳传染病防治交流合作机制协议”“京津冀突发事件卫生应急合作协议”“京津冀毗邻县(市、区)卫生应急合作协议”“泛珠三角区域疾病预防控制和卫生监督合作框架协议”和安徽省黄山市、江西省上饶市、福建省南平市、浙江省衢州市建立的“皖赣闽浙”四省四市公共卫生战略合作关系等。这些地方合作协议都提出要联合开展突发事件紧急医疗卫生救援，紧急向受灾方调拨应急物资，加强急救信息和资源共享，推进区域医疗急救体系建设和区域公共卫生一体化等。可以看出，这些合作措施的重点都是对公共卫生资源的一种跨区域协调。民族地区在公共卫生防控协作方面尚无制度化的双边或多边的合作安排，很多地理相邻的民族地区由于行政管辖权的分割而导致了公共卫生防控的盲区问题，需要地方政府形成良好的横向合作关系，加强公共卫生事件的协同防控。为解决卫生技术人才资源分布不均衡的问题，民族地区需要与东部发达地区形成跨区域的合作关系。我们认为，民族地区可以在对口支援的框架下与东部地区展开合作，积极探索建立东部地区和民族地区在疫情信息、抗疫物资和技术、救援力量等方面的区域协同联动机制。2018年，山东省卫生计生委、新疆维吾尔自治区卫生计生委、山东省援疆指挥部三方共同签订了《助推喀什地区医疗卫生事业发展合作框架协议》。根据合作协议，山东省将选派一整套优秀的医疗和管理援建团队开展“组团式”帮扶，包括共同组建成立“鲁(山东)喀(喀什)结核病防治中心”、建立“山东省新疆医学人才培训基地”实施喀什地区乡镇卫生院院长轮训、中青年卫生管理骨干培训、中医维吾尔医交流互学等人才培养项目等。参照上述经验，相关政府部门应采取有效的奖励措施鼓励发达地区公共卫生人才定期前往民族地区服务，建立规范化的医疗援助制度，促进发达地区的卫生技术人员主动到地处偏远、经济欠发达的民族地区从事一定时间的义务服务工作。

从长远看，随着我国城镇化的快速推进和高速铁路布局的日益完善，人们的活动范围、频率和速度都会大幅增加，这就需要各级政府建立常态化、制度化的协同应急网络和区域卫生防疫治理体系。对民族地区而言，通过地方合作可以缓解本地公共卫生资源的不足，同时在人力、技术和物资上与发达地区建立互相协调、支持的机制，也可有效应对一些跨地区的公共卫生事件。对发达地区而言，帮助民族地区建立稳固的卫生防控体系，也有利于保障自身的健康和安全。这应该是一种双赢的地方互利合作。

(三)积极推进国际公共卫生防控协作

由于病原体会依附载体和中间介质进行传播，随着国际人员往来的速度和规模不断提升，疾病的跨国传播愈发明显，全球所有国家与病源国同样容易受到一种流行性疾病的侵害。进入21世纪，“公共卫生风险的全球化”现象日益加深，需要在全球范围内展开合作。2005年，联合国减灾战略对全球风险和灾害预警系统进行了一项调查，发现各国在发展风险评估和预警所需的知识和技术工具方面已经取得了很大的进步。但预警系统最薄弱的要素主要是预警的传播和行动的准备，其根本原因是各国之间的协调与合作不力。2015年，第三届世界减灾大会强调各国应广泛开展灾害监测预警、风险信息共享和紧急援助方面的合作。其中涉及国际公共卫生防控合作的内容包括促进各国医疗实验室资源共享、向有关国家提供防控技术援助、提升受援国卫生防控自救能力等。

我国政府高度重视国际卫生防控领域的合作，致力于推动“人类卫生健康共同体”的构建。2015年我国制定出台了《关于推进一带一路卫生交流合作三年实施方案》，提出构建“一带一路”公共卫生合作网络，与周边国家实现优质医疗资源共享，建立常见和突发急性传染病信息沟通机制和突发公共卫生事件跨境联防联控机制。按照实施方案，“一带一路”卫生交流合作主要以中东欧和中亚、南亚和东南亚为重点区域，以上海合作组织、大湄公河区域、孟中印缅经济走廊和中巴经济走廊为主要平台展开合作，重点加强与中亚国家在包虫病、牛瘟、鼠疫等防控方面的合作，与西亚国家在消除脊髓灰质炎方面的协作，与南亚国家在艾滋病、疟疾、登革热、禽流感和结核病防控方面的合作。可以看出，民族地区是未来我国推进国际卫生合作的重点规划区域，其中多个国际卫生合作项目如“大湄公河次区域跨境传染病联防联控项目”“中国—中东欧国家医院和公共卫生机构合作网络”“中亚地区传染病联防联控机制”“中(国)阿(拉伯)医疗健康合作发展联盟”等均以少数民族省区为主导来建立。以此为契机，民族地区要以积极姿态参与到具体的合作项目中，制定相关的公共卫生应急管理国际合作预案或计划，通过我国外交部、国家卫生健康委员会、红十字会和国家减灾委扩大国际合作，争取从国际社会获得更多医疗卫生资源，提高自身的公共卫生防控治理能力。

此外，通过与其他国家或国际组织在医疗卫生、饮食安全以及健康教育等方面的交流合作，对促进少数民族传统生活方式的现代转型和社会文化变迁也具有积极的意义。早在2009年，牛津大学“灾害与人道救援研究所”(CCOUC)曾联合多个国际非医疗组织与地方政府合作在中国开展了一项名为“少数民族健康与防灾计划”的项目，旨在对偏远、贫困、易受灾的少数民族地区开展人群健康及防灾需要评估，通过健康教育促进当地居民防范、抵御疾病的能力。至2012年，该项目已经在傣族、回族、纳西族、侗族、黎族、彝族、苗族、壮族和仡佬族等少数民族聚居地进行了健康教育和传染病防治的培训，这些举措改变了一些不良的地方习俗，有效提升了当地少数民族群众预防和抵御流行病、传染病的能力。(19)陈英凝：《中国偏远农村及少数民族地区的医疗卫生现状及防灾需要开展公共卫生研究及服务的心得体会》，载《伤害医学》(电子版)2012年第1 期。

(四)注重技术因素与地方性传统文化的有机调适

公共卫生防控并非是一个单纯的技术问题，还涉及社会文化等诸多因素，因此在防控机制的构建上也需要多种因素协同考虑。民族地区在推进公共卫生防控的过程中必须考虑到民族文化与地域文化的影响，需要进行适当的文化调适。一方面，公共卫生治理效果往往与个体或群体的生活方式和行为理念密切相关。民族地区相关职能部门需要采取有效的宣传教育方式传播科学健康的生活方式，改变一些不利于卫生防控的生活方式和饮食习惯。另一方面，少数民族群众在疾病的救治过程中也不断探索疾病预防的策略，形成了很多有价值的地方性公共卫生知识，我们需要重视这些民族传统卫生防控文化的开发和利用。比如，藏族地区历史上形成了一种消除污秽的宗教仪式——煨桑土，煨桑所用的原料如柏香等不仅含有杀菌素还能吸收大气中二氧化硫等有害气体，具有清洁净化空气和消除污秽的防病作用。傣族群众注重在季节交替时开展疾病预防，他们通过独特的睡药疗法(傣语：暖雅)可以有效预防三伏天痢疾的扩散。侗族“洗澡节”通过雄黄兑水、在洗澡水中撒金银花等形式预防季节性疾病。京族群众通过对热带草本植物的采集与服用，有效地缓解了岭南地区痢疾、热病的传播。(20)陈崇刚：《民族地区公共卫生服务体系的传统模式探究》，载《贵州民族研究》2019年第5期。经过长期的实践，我国各民族形成了各具特色的医药学，仅《中华本草》中就收录了藏药396种、蒙药422种、维吾尔药423种、傣医药400余种。但是，由于各种原因，近年来我国少数民族医药发展较为缓慢，全国共有县级以上民族医药科研机构35所，专业科研人员仅1500人左右。少数民族医药事业的发展面临“后继无人”的窘境。(21)王纪芒：《民族地区公共卫生事业的发展及其困境》，载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。少数民族的传统医药扎根本土，具有特定的功能，在应对和防控公共卫生事件中能发挥积极作用。民族地区应充分挖掘各民族的传统医药精华，支持少数民族传统医药学专业建设，加强少数民族医药人才培养，结合现代医学成果，注重少数民族医药开发和应用，扶持民族医院、社区民族医务诊所的发展，构建起多元化的公共卫生协同防控治理体系。

四、结 语

我国区域间差异显著，民族地区在地理区位、经济基础、产业结构、人口属性和文化习俗上具有其特殊性，公共卫生面临的风险和防控压力很大。特别是对具有高传染性风险的疾病而言，民族地区的防控能力在很大程度上决定着全国的健康安全水平，其防控效果完全符合经济学中的“木桶原理”。木桶原理说明，一只木桶盛水量的多少并不取决于最长的板块，而是其最短的板块。也就是说，如果边缘群体或部分地区的医疗卫生条件无法得到有效的改善，那么公共卫生的整体预防控制将存在很大的变数，甚至可能功亏一篑。因此，构建公共卫生治理体系需要充分考虑到民族地区的发展特点，宏观层面和微观层面相结合，硬件建设与软件建设两手抓。一方面，在提供基本公共卫生服务的资源配置中注重向弱势群体倾斜，提升民族地区整体防控技术和能力；另一方面，现代医学研究表明，医疗卫生技术对人类健康的影响仅占一小部分，个人行为和生活方式则占绝大部分，我们还需要加强民族地区居民的公共卫生教育，引导他们改变一些不良的生活方式和习惯，增强个体的抗疾病风险能力，提高公共卫生防控治理的有效性和精准性。