政府审计与内部审计耦合联动机制研究

□文/翁仕睿

（铜陵学院会计学院安徽·铜陵）

［提要］自2014年“审计全覆盖”这一概念被国务院提出以来，审计工作便受到来自社会各界的广泛关注。本文为推进审计的全覆盖发展，对政府审计与内部审计如何做到“相符扶持”进行探索。针对实施审计全覆盖背景下面临的“拦路虎”，对政府审计与内部审计的关系进行研究，分析两者联动发展的必要性与可行性。最后引入耦合联动效应，构建“棋盘式”政府审计与内部审计耦合联动发展机制，制定具体实施路径。

一、引言

审计全覆盖顾名思义就是对对象、过程和方式的全覆盖。国务院的相关文献中要求切实做到审计的整理改进，加强审计组织领导，在改进自身的同时发挥出审计的保障和监督作用。审计监督作为党和国家监督体系不可或缺的一部分，如何实行有效的监督是根本目的，严肃拒绝形式化、虚拟化的审计监督，严格遵循审计法的相关规定是审计监督的重要内容。实施审计全覆盖将进一步完善我国的社会经济治理。

另一方面，审计机关与人员也迎来了各种各样问题。由于审计覆盖范围的不断扩大，审计人员面临的审计任务也越来越多，国家机关不但要追求审计监督“量”的完成，还要重视“质”的发展，那么审计资源如何进行合理有效的优化配置成为关注的焦点。而如今的时代是一个数据化、信息化的时代，从前的审计技术方法与审计体系已然不适用于时代的发展，审计技术与方法的更新换代更是刻不容缓。

二、审计全覆盖下政府审计与内部审计“梦幻联动”必然趋势

（一）审计全覆盖背景下的困境

1、审计范围、领域扩展，业务数量与质量面临双重压力。根据出台的《关于实行审计全覆盖的实施意见》，审计工作扩大了对审计领域、审计对象的审计覆盖，并且要求对有关部门和单位进行定期审计，加大审计频率，重大的问题需要开展跟踪审计。但是，中国经济社会的不断发展与进步，资产、资源规模显著增大，审计力量的增速却远远不及社会进步的速度，还有部分审计人员的专业能力无法胜任时代的变迁，这更加提高了实现审计全覆盖中审计目标的难度。

2、审计资源有限，相关配置相对落后。政府审计监督的对象多、范围大、任务量多，但审计机关团队满足不了其发展需求。但是，想做到审计的全覆盖，必须具有“高配”的审计团队。审计队伍的建设不仅在于审计人员的数量，还要求审计人员具有专业的知识储备和能够适应信息化时代的能力。

3、审计技术与审计方法滞后。长期以来，审计署高度重视审计信息化建设，曾指出“中国审计根本出路在于信息化”。而在当前审计事业发展的重要阶段，传统、单一的审计方法与审计现状已经不能适应，落后的审计技术与审计方法会严重影响审计的效率，所以如何能够在海量数据中一眼抓住重点，利用大数据平台创新审计技术显得格外迫切。目前，金审工程一期和二期已经顺利完成，三期工程将在一期与二期的基础上，在大数据时代的背景下，推进审计信息技术的持续发展与完善。审计技术必将迎来一场重大改革。

4、审计体制无法有效保证审计独立性。目前，我国审计机关的领导体制主要具有以下特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，即同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。这种双重领导体制在实际的工作中虽然有利于党对审计机关的领导，密切各审计机关的关系，但是审计的独立性在组织、人事以及经济上得不到有效保障，并且受控于地方政府。

（二）政府审计与内部审计关系研究

1、区别。当前三大审计分别是国家审计、内部审计与社会审计。那么，有人会疑惑政府审计又是什么呢？政府审计其实通俗上来说就是国家审计。政府审计是由政府机关或者说是国家机关实施的审计，对财政收支等经济活动进行监督与审查，并为此提供相关决策建议。与政府审计不同，内部审计是针对部门、单位而言，由部门、单位的内部审计单位或者内设的专业人员进行的审计，主要是为了对单位和部门进行有效的管理，并为管理者提供需要的信息。目前，内部审计多适用于企业发展，它对企业预防错误、改正弊端具有重要作用。所以，就审计主体与审计范围两者存在一定的区别。另外，政府审计机关庞大，具有强制性。一般来说，政府审计结果应当向社会公布，被审计单位必须积极配合。审计结束后，便依法处理问题。而内部审计受制于各层关系的制约，并且审计报告不对外公布，没有办法得到后续的保障。

2、联系。（1）政府审计、内部审计和注册会计师审计都是审计工作，三者属于平行关系，构成我国的审计监督体系。（2）工作方法具有类似性。政府审计、内部审计和社会审计，它们都必须依据相同的法律指导与审计准则，尽管两者侧重点不尽相同，但是审计方法大体一致。（3）政府审计对内部审计具有指导与监督作用。根据我国相关审计法规定，审计机关要加强对内部审计的指导和引导，以监督为途径推进内部审计的发展。政府审计结果往往被视为不可逾越的内部控制基准和内部审计的标准，对内部审计具有很强的指导性。（4）审计结果具有相互参考性。在《审计署关于内部审计工作的规定》中，规定审计机关在审计过程中对审计的成果与结果及时有效的利用。政府审计机关可以借鉴内部审计对内部控制体系评价的审计结果，以及内部审计机关审计结果的使用，参照内部审计工作中发现的问题去追踪至审计的重点、难点等，促进两者资源的合理利用。

（三）政府审计与内部审计联动发展必然趋势。随着经济发展，审计涉及的事项也越来越多，政府审计任务繁重且时间有限，做到审计全覆盖具有一定难度。在人才问题上，政府审计与内部审计没有达到充分的沟通，人才资源面临着紧缺状态。审计机关对内部审计结果也没有得到充分的整合和利用。特别是内部审计的独立性十分有限，那么审计质量得不到保证，问题得不到解决，审计的最终目标也就无法实现。尽管内部审计因其审查频繁而缺乏监督，但是它在及时性和针对性方面具有独特的优势。基于上文对政府审计与内部审计的关系研究，我们能够发现政府审计与内部审计是一种相辅相成、相互配合的互补关系。即通过政府审计对内部审计资源的整合和利用，有利于减少审计供不应求的问题，提高政府审计质量，构建相对较为完善的审计体制和机制。并且由于内部审计能够更多地联系企业的日常事务，政府审计人员可以通过内部审计对企业有更深入的了解和认识，从而提高审计速度与效率，较大程度地减少审计工作量。与此同时，针对政府审计制度在内部审计资源整合利用过程中发现的问题，国家可以进一步制定相应的法律，构建相对完善的审计制度机制。综上，政府审计机关和内部审计部门可以通过整合审计资源，协调审计力量，共同努力，实现审计全覆盖的目标。

三、政府审计与内部审计耦合联动机制构建

（一）关于耦合联动效应的解释。耦合效应，也称为互动效应或是联动效应，是指人们将群体中的两个或两个以上的个体结合起来通过相互作用而彼此影响从而产生增力的现象。在一个群体中，个体之间存在耦合，耦合越紧密，联动效应也就越大。本文参考耦合效应从政府审计与内部审计之间的关系入手，研究两者合力发展的必然趋势，以形成互利共赢的联动机制，为解决审计全覆盖背景下审计工作面临的困境提供策略与路径，提高审计监督的合力，。

（二）构建“棋局式”政府审计与内部审计耦合联动机制。针对审计全覆盖的现状，降低审计压力和提高审计效率迫在眉睫，由于政府审计不能独立承担全覆盖的“包袱”，因此政府审计与内部审计的协同发展是大势所趋。基于提高审计效率的需要，对国家审计机关与单位内部审计形成“棋盘式”的联动发展机制，它的主要内容是将各级审计机关与范围内各组织的内部审计工作交叉联系，由点及面，面面俱到。但是，此处的交叉联系不能等同于交叉审计，交叉联系是让政府审计带领内部审计发展，察看并督促内部审计，同时内部审计利用其天然的优势配合政府审计，以形成最大化的资源利用。

（三）实施路径

1、建立协同的计划沟通机制。目前，国家审计准则与内部审计准则对于这方面也有具体的规定与要求，但是关于政府审计机关与内部审计机构对于如何在政府审计与内部审计协同发展方面缺乏明确具体的规定，那么编制一套审计计划沟通机制是实现审计目标的前提。第一，制定关于政府审计与内部审计协同发展的准则与规定，使审计的联动能够依据准则的规定进行有序地开展。第二，建立相互沟通机制，定期或不定期开展审计工作的沟通交流会，政府审计与内部审计机构负责人与审计人员相互学习，相互监督，并明确两者之间的配合问题，充分利用沟通机制做到“无障碍沟通”，打好配合，提高审计效率。第三，政府审计机关通过网上留言、线下座谈、业务交流等方式，不断改进和指导内部审计工作，及时掌握内部审计的工作履行情况，并将改进方法及时反馈给有关审计部门。

2、建立完善的制度安排机制。完善的制度安排是有效审计的基础。国家有关部门及时建立与完善相关的制度与体系，针对政府审计监督单位的内部审计的制定出审计指南与指导手册，在促进国家审计与内部审计互利互助的过程中，还应制定审计内容、程序和方法的相关规章制度，实现两者的协调。另外，审计工作的奖惩机制也是必不可少的。对于在审计工作中表现优秀，工作效率与质量完成突出的人员，应给予奖励和表彰。对那些在工作中“摸鱼”，拒不配合审计工作协同发展的人员，应依法交由政府审计或是内部审计有关协会追究责任。

3、建立有效的资源整合机制。实现对资源的整合是提高审计效率的重要手段，而审计的资源整合尤其以人力资源为主。政府审计与内部审计人员的专业技能各有千秋，却也因此具有专业能力上的差异性。基于此，应建立政府审计与内部审计联动发展的人才库，招揽更多具有多面性专业技能的人才，增加人才的储备量，并且帮助政府审计人员熟悉内部审计的工作性质与程序，同样，内部审计人员也要明确自身职责，并积极有效地配合指导与监督工作。联合审计领导干部绩效，做到统一队伍建设、统一方案、统一实施、统一反馈、统一监督，或者委托内部审计机构承担部分分级授权的审计任务，有效利用内部审计权力。

4、建立健全的成果共享机制。审计成果包括审计过程中产生的审计信息、资料以及最后形成的审计报告，审计成果的共享是我们审计工作的重中之重。根据内部审计数据备案机制，审计机关对内部审计发现的问题、工作成果、整改情况等给予细化指导，定期向内部审计机关反馈内部审计结果和建议的应用情况，内部审计机关应及时向政府审计机关提交相关的审计报告，形成成果应用的“闭环”。在当今这个大数据时代，审计成果的共享也应该符合时代的潮流，可以迎合当今这个“互联网+”的时代，组建审计信息平台，对海量数据进行收集、分析和整理。同时，建立集成共享平台，在平台上不仅能够实现审计成果的共享机制，还能提高审计效率。

5、整合各方力量，形成审计合力。探索建立以政府审计为主体、内部审计与社会各界力量相结合的联合监督模式。利用“互联网+”，以政府为号召力，召集各方优秀审计机构，缓解当前审计人力资源不足的问题。在这个经济不断发展的时代，审计的发展也应紧跟时代步伐，审计监督就显得尤为重要。政府审计机关对内部审计工作的指导与监督是形成审计监督合力的关键，我们需要抓住重点，理性分析，并及时反馈。内部审计机关也积极配合，以形成最大强度的审计监督合力。