上海自贸区建设经验及启示

□文/曹金阳 张建勤

（湖北大学湖北·武汉）

［提要］上海自贸区是我国2013年设立的首个自贸区，经过八年的不断探索，上海自贸区在投资管理、行政管理、贸易领域和金融领域等方面取得制度上的创新和突破，并积累了一系列成功经验。这些可复制可推广的经验对于我国其他自贸区的建设和发展具有重要的借鉴意义。

一、上海自贸区建设成就

（一）投资管理制度创新。一是负面清单管理模式。负面清单是指凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明，类似于投资领域的“黑名单”。2013年10月，全国首份外商投资负面清单在上海自贸区正式制定并发布，清单内容包含190条禁止和限制类措施；2014年清单内容减少到139条；2015年缩减到122条，并由国务院统一推广到全国其它新设立的自贸区；2017年缩减到95条；到了2018年，则进一步减少至45条。随着上海自贸区的负面清单内容逐步缩减，外来企业的限制和束缚大大降低，上海自贸区的新设企业数量开始急速增多，2013年上海自贸区新设企业为3，405户，2014年新设企业则超过了1.2万户，到2018年则累计超过了5万户。二是备案制管理模式。上海自贸区为了应对负面清单之外的投资产业领域，采用了内外资一致的原则，即除国务院采取保留核准的投资项目以外，其余所有的外商投资项目都由先前的核准制更新为备案制。备案管理制度减少了审批层级和申请材料，简化了作业流程，将作业办理时间从最初的40个工作日减少到3个工作日，这大大缩短了境外企业办理入驻的时间。随着境外企业办理入驻时间的减少，外商投资数额大大增加，2013年上海自贸区的外商直接投资合同金额为73.89亿美元，外商直接投资实际到位金额为50.33亿美元、2015年上海自贸区的外商直接投资合同项目为3，072，外商直接投资合同金额为396.26亿美元，外商直接投资实际到位金额为38.21亿美元。三年时间内，上海自贸区的外商投资各项数据均呈现明显的增长。2015年之后，上海自贸区的外商投资数额依旧呈现逐年增长趋势，在上海市外商投资金额所占的比重越来越大，上海自贸区的对外开放水平得到了显著提升。

（二）贸易制度创新。一是货物状态分类监管模式。通过货物状态分类监管的创新模式，让货物的流通、分配得到很好的监管。截至2018年，上海自贸区在货物状态分类监管模式改革中取得了一定成就，即自贸区内货物状态分类监管改革试点运作票数达到3.6万票，同比增长了36.7%，对应货值达到了88.62亿元，同比增长了89%。二是海关监管模式。上海自贸区在海关监管方面进行了创新，主要以提升产品流通的效率、建立更为安全的体系为目的。海关监管方面的创新不仅给产品贸易流通提供了稳定且便捷的通道，而且在很大程度上也减轻了繁琐程序给企业带来的影响。上海自贸区在海关监管创新上取得了一定成就，即通关时间大大降低。例如2018年上海自贸区的保税区域货物整体通关时间大大降低，海运和空运整体时间分别为2天和24小时以内，相较于自贸区外的其他地区，整体通关时间分别下降了78.5%和31.75%。三是检验检疫监管模式。上海自贸区在检验检疫监管制度方面进行了创新，推行了近二十余项的检疫管理新制度，且管理经验也在全国范围内推广。在2017年，上海推出了新的检验检疫监管举措，发布了《中国（上海）自由贸易试验区检验检疫精准服务计划》，对于“证照分离”的改革进行进一步深化，并促使浦东成为进口消费品的集聚地。上海自贸区在检验检疫监管制度的创新上取得了一定成就，以化妆品企业为例。2018年，上海自贸区在审批进口不具有特殊用途化妆品时，其流程变为5个工作日，而原本的流程是需要3个月。另外，上海自由贸易区保税区内化妆品占全国进口化妆品总额的比例呈现上升趋势，由2017年的28.8%上升至2019年的38%。

（三）金融领域制度创新。一是资本项目可自由兑换。这里的资本项目自由兑换主要是指自由贸易账户，自由贸易账户的账户功能和账户数量在一定程度上决定了上海自贸区的开放水平。自由贸易账户体系使得离岸市场与自贸区之间的通道变得更加便捷，进而使得自贸区内的企业跨境投融资变得更加便利。2018年上海市国民经济和社会发展统计公报发布的数据显示，上海自贸区目前已有3.8万余家境内外企业开设自由贸易账户7.2万个，各类本外币跨境结算折合人民币累计达到了25.9万亿元，本外币融资折合人民币总额为1.36万亿元，其中人民币融资平均利率为4%。二是实现跨境人民币结算。跨境人民币结算的实现有利于上海自贸区的金融领域改革，也有利于人民币的国际化进程，更是在中国金融改革部署中具有全局意义。2019年上海市国民经济和社会发展统计公报发布的数据显示，2019年上海自贸区跨境人民币结算总额为38，112亿元，比上年增长了49.4%；跨境人民币境外借款业务累计金额达42.63亿元，比上年增长了6.9倍。三是利率市场化。上海自贸区通过推进利率市场化改革，提高了自贸区内资金的配置效率，也促进了经济发展方式的转变和结构调整。随着利率市场化的完成度越来越高，海外资金与国内金融市场的融合度逐渐增大，自贸区已经在境内外投资者之间扮演着重要的纽带作用。

（四）行政管理制度创新。上海自贸区建设以来，行政管理制度上的改革创新一直居于我国领先地位。在推进政府管理事务的过程中，侧重点由先前注重事前审批，转向注重事中和事后监管。事中事后监管是上海自贸区制度创新的重要环节。2013年《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》明确提出，注重事中事后监管应当作为上海自贸区五大主要任务之一。2016年，上海自贸区开始着手搭建事中事后综合监管平台。同年，上海自贸区又强调探索建立以专业监管为支撑、综合监管为基础的监管体系，构建市场主体自律、业界自治、政府监管、社会监督互为支撑的“四位一体”监管格局。经过几年的不断努力，上海自贸区基本建立了规范有力、透明高效和全程监管的事中事后监管制度，全面形成了信息互联共享的协同监管机制、鼓励企业自律的信用约束机制、社会力量参与的多元监督机制。在未来，上海自贸区还将以“四位一体”的事中事后监管体系为发展目标而不懈努力。

二、上海自贸区建设经验

上海自贸区自2013年挂牌以来，经历了许多困难与挑战，取得了一系列成就，通过这些现实成就，上海自贸区积累了一套属于自己的成功经验。

（一）建立以负面清单模式为核心的投资管理制度。上海自贸区的负面清单管理模式是转变市场与政府关系，推动市场准入模式转变的一项重要改革举措。这个管理模式不仅与国际贸易平台接轨，而且也促进了自贸区的经济发展。首先，有利于激发市场主体创新创造活力，让市场主体有了获得更多同一起点的市场竞争秩序。其次，它保证了企业将有限的管理和生产能力分配在最有效的地方，最大限度减少了市场主体的经济和时间成本，还降低了潜在风险。最后，它有利于吸引外商入驻投资，提高政府投资管理的开放度和透明度，提高上海自贸区的对外开放水平。

（二）建立以贸易便利化为核心的贸易监管制度。上海自贸区通过贸易监管制度方面的改革创新，使得自贸区内的贸易更加便利。货物状态分类监管模式的创新意味着企业能够在一个仓库里存储保税以及非保税的货物，这不仅有效地减少了企业所花费的成本，而且也使得通关速度得到了提高。海关监管模式的创新为企业产品贸易带来了便利，一方面降低了产品流通成本，缩短产品的流通时间；另一方面进一步提升了企业产品贸易出口的效率。检验检疫监管模式的创新使得上海自贸区内的进口产品不再落后于国际市场，与国际市场逐渐趋于同步。上海自贸区的这种促进贸易便利化的贸易监管制度不应该仅仅局限于上海自贸区内，也应该向全国进行推广。

（三）建立以金融创新服务为核心的金融制度。金融开放创新试点是上海自贸区建设的重要组成部分。通过金融领域的制度改革，上海自贸区已经基本形成了以贸易投资便利化为核心的金融创新制度框架。上海自贸区建立了自由贸易账户体系，实现了境外融资的全面开放，促进了投资融资的汇兑便利；在全国范围内先率先实现了人民币跨境使用；推进利率市场化试点工作，使得外币存款利率得到了完全放开；这些举措使得上海自贸区的金融开放水平大大提高，国际金融形象焕然一新。

（四）建立以事中事后监管为核心的政府管理制度。上海自贸区通过行政管理制度的改革创新，使得行政审批制度由先前的事前审批转向事中事后监管，这项改革大大拓宽了市场准入。另外，上海自贸区大力推进事中事后综合监管平台建设，形成了以转变政府职能为核心的监管制度，建立了社会信用体系、信息共享与综合执法、监督安全、社会力量参与市场监管等监管制度，这些制度的建立不仅使得制度性交易成本大大降低，而且也使得市场交易安全得到了保障，更重要的是上海自贸区的营商环境得到了进一步优化。

三、上海自贸区建设的启示

上海自贸区围绕外商投资管理、贸易管理、金融管理、政府管理四大方面，积累了一批可复制、可推广的经验，这些经验将对我国其他设立较晚的自贸区具有深刻的借鉴作用。

（一）推行负面清单模式，促进投资便利化。负面清单管理模式的实施使得上海自贸区的市场资源配置更加高效，市场竞争更加公平公正，也推动了政府职能的转变，使得政府的行政效率大大提高。其中，政府职能转变主要表现在：扩大开放领域，降低市场准入门槛，简化流程，实行企业准入“单一窗口”制、“证照分离”改革和政府管理的“一站式服务”，最大限度地取消行政审批事项。这些措施使得外商投资更加便利，进而吸引更多外商企业入驻。河南自贸区可以在立法上进行改革创新，比如在负面清单的具体行业领域内容上，可以以本地区实际状况为出发点，创立出适合地方经济发展的法律法规。海南自贸区则可以对负面清单进行优化，从而更好地应对自贸区内新兴产业出现所带来的行业影响，通过负面清单的有效调整，海南自贸区的产业转型升级会得到相应的发展。

（二）推进贸易制度创新，提高对外开放水平。上海自贸区通过贸易制度改革创新，不仅给自贸区带来了贸易便利，也提高了自贸区对外开放水平。天津自贸区可以实行所谓的自由港政策。自由港政策有助于吸引更多的国内外游客，进而带动天津旅游经济的发展。另外，天津自贸区还可以积极进行监管服务制度创新的探索，比如可以研究自行报关、自动审查、联网监管、优质查验和简化清关要素等便利化措施，并且加速货物分类的监管制度、电子口岸“单一窗口”管理制度的研究试点工作，进而推出监管高效和便利企业的一系列制度。湖北自贸区则可以进行一体化建设。湖北地区港口众多，可以推行港口与保税区的监管一体化和交通物流一体化，这样的一体化建设能够有效促进湖北自贸区的贸易便利化发展进程。

（三）推进金融制度创新，提高国际化水平。上海自贸区在金融领域的改革创新措施，使得金融服务更具地方特色和更加便捷，金融产品也日益丰富，自贸区与国际接轨进程大大缩短，国际化的水平日益提高。大连自贸区可以学习借鉴上海自贸区金融制度创新相关经验，例如人民币的离岸使用，大连自贸区应该鼓励支持区内企事业单位开展跨境人民币投资，并放宽对海外人民币资金的利用限制，进而使得人民币跨境使用得到进一步扩大。另外，由于大连处于“一带一路”的发展计划之中，因此大连自贸区可以针对与“一带一路”国家重点项目相关的境外人民币贷款等业务，采取相应的企业扶持和奖励机制。

（四）转变政府职能，营造良好的营商环境。上海自贸区成立以来，在政府治理创新方面取得了显著成就。其中，政府职能转变是最具成效的。政府职能转变，一看核心、二看重心。它的核心是处理好政府和市场关系，在发挥市场配置资源的基础上更好地发挥政府作用。它的职能重心最初是传统投资建设型，后来逐渐向服务监管型进行转变，力图打造法治政府和服务型政府。另外，政府时刻努力做好公共服务与市场监管，并且大力推行“放管服”改革措施，例如证照分离等措施。通过政府职能的转变，企业进入的束缚和限制大大减少，自贸区也营造出了适合企业经济发展的良好营商环境。我国2019年颁布的《外商投资法》，给海南自贸区发展带来了新的变化。为此，海南自贸区应该将事中事后监管与《外商投资法》结合起来，考虑自贸区当前所存在的问题以及自贸区未来的发展方向，制定出适合本地的事中事后监管制度，进而更好地推动海南的经济发展。西安自贸区可以从政府职能转变入手，改变原有的固化管理模式，提高行政管理效率，建设具有西安本地经济发展特色的行政管理体制，进而给西安经济发展营造出良好的营商环境。