参照广州经验对南宁养老产业研究——基于第七次人口普查

黄志华

一、前言

随着我国开始步入老龄化社会，国家对养老产业的发展了总体规划并提出构建家庭、机构与社区相互配合的综合服务体系。“十三五”期间，在政府的积极推动下，我国已基本建立居家养老、医养结合养老、社区综合养老三种养老服务模式。在党的十八大和十九大的报告中对应对人口老龄化、加快社会养老服务体系建设、促进养老服务产业健康发展等提出明确要求。在党的十九大报告明确提出：要构建尊老、养老、孝老、敬老政策体系和社会生态环境，有序推进医养结合，加快推进养老服务产业的健康发展。为了应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业，加强养老服务产业的监督管理，2019-2020 年中共中央、国务院先后印发了《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等一系列关于促进规范社会养老服务产业发展的指导性建议，对于社会养老服务产业明确提出“要健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。广州、南宁两市地缘上属于区域中心城市，是西江经济带重要的节点城市，又是东西部地区劳动力输入输出大省的省会城市，具有一定的代表性。本文以全国养老服务行业改革试点城市——广州市为例，通过对比两地养老产业的发展，分析南宁养老产业发展的难点与不足，为南宁养老服务体系的建设和发展提供建议和参考。

二、广州-南宁两地养老产业发展现状

（一）广州市养老产业发展现状

广州是我国对外开放的窗口城市，它以其独特的魅力吸引全国各地的人才，经过四十多年的改革开发，广州社会面貌翻天覆地的变化，而当年这些来自全国各地的建设者大部分都在广州安居乐业，进入耄耋之年。根据国家第七次人口普查结果显示，广州现有常住人口186676605 人，其中65 岁及以上的老人有1460333 人，占比7.82%，常住人口平均年龄为35.4 岁，仍然处于人口红利黄金期。

面对老龄化社会的到来，广州市政府积极作为，为进一步完善以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的社会养老服务体系，先后印发《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》（穗府〔2015〕27 号）、《广州市民政局 广州市规划和自然资源局 广州市住房和城乡建设局关于印发广州市支持社区养老服务设施规划建设和使用管理十条措施的通知》（穗民规字〔2021〕1 号）等养老服务相关文件，进一步完善法规政策体系，明晰政府定位，激发市场主体活力，提升服务水平，保障老年人基本权益。形成以改革推动养老服务业创新发展的良好格局，支持养老服务业发展的氛围更加浓厚，全市养老服务社会化、医养融合发展、养老产业集聚、跨境养老服务合作等四方面改革创新效果突显；养老服务业对关联产业带动效应明显，成为全市现代服务业的重要组成部分和新的经济增长点。

截止2020 年，广州市有养老机构226 家，床位7.14万张，全市共有11 个区级、173 个街镇级居家养老综合服务平台、1460 个星光老年之家、1144 个农村老年人活动站点，全市社区养老服务设施覆盖率100%，超过20.1 万名老年人享受社区居家养老服务，占老年人总数的11.6%。全市长者饭堂1036 个，覆盖全市街镇、村居，融入医疗护理、健康宣教、营养指导等服务。为了促进商业养老保险的发展，广州市由政府统一出资，为106万户籍老年人每人投了一份20 元的老年人意外伤害保险，意在通过政府购买中国人寿的服务，引导老年人增强保险意识。此外，广州在全国率先展开了推进老年人参保意外伤害险的“银龄安康行动”，到2017 年11 月底，广州市成为全国首个实现“银龄安康行动”100% 覆盖的省会城市。

（二）南宁市养老产业发展现状

在养老产业政策机制方面，南宁市先后出台了《南宁市新建住宅小区配套社区居家养老服务用房管理办法(试行)》、《南宁市政府购买居家养老服务实施意见》、《南宁市居家和社区养老服务组织运营补贴暂行办法》、开展“长者饭堂”试点等一系列从完善设施到服务供给的重要改革措施，居家和社区养老服务体系逐步完善。

南宁市养老服务产业主要由生活照料、教育文化、医疗保健三大核心服务内容构成。由于老年人医疗保健方面的数据难以剥离分割和统计分析。因此，本文研究选择生活照料和教育文化两个服务为主要分析对象，具体选取养老机构及老年大学教育文化服务的运行情况作为研究对象。

“十三五”期间，南宁市积极深化自治区“1521”的思路，对全市养老服务基础设施进行精心布局，目前已取得较大成效。市本级采用ppp 模式投资4.9 亿元建设了2000 张床位的南宁市第二福利院一期投入试运营，建设750 张养老床位的社会福利院提升改造工程。推进全市15 个县区(开发区)各新建一所300-500 张床位公办示范性养老福利机构。2020 年全市每千名老年人拥有床位数为28 张。优化社区居家养老服务设施网络，建设了161 个社区日间照料中心、26 个城市养老服务中心、8 个区域性农村养老服务中心以及440 个农村幸福院，养老服务基础设施逐步完善。

三、南宁与广州养老产业比较分析

现阶段，我国正在积极推进粤港澳养老一体化项目，广州为了弥补与香港、澳门在养老服务业之间存在的差距，在基本满足养老服务市场需求的基础上，于2019-2020 年先后出台《广州市养老机构管理规范》、《广州市社区居家养老服务管理办法》等措施，进一步规范养老服务管理和监控，提升养老服务的质量。

广西关于养老机构管理方面地方性规定有自治区市场监督局2019 年出台的《养老机构护理服务管理规范》和南宁市2020 年出台的《养老机构管理规范》、《南宁市新建住宅小区配套社区居家养老服务用房管理办法（试行）》。由此可见，广州市和南宁市都出台了地方性的养老机构管理规范，对于养老形式中占重要组成部分的居家养老的管理，南宁只对新建住宅小区的养老服务用房出台了管理办法。

四、广州养老产业发展给南宁的启示

（一）完善创新理论研究，进一步加强养老产业专业人才队伍建设

加强养老服务产业研究，完善养老服务体系。设立养老与大健康产业研究中心，加强养老服务产业的理论研究。由社科院和广西大学牵头，广西医科大学、广西中医药大学等高校和政府相关职能部门参与的大健康与养老产业研究中心，加强养老服务体系创新发展研究，为探索建设对接服务粤港澳大湾区养老服务产业发展的南宁新名片打下坚实的理论基础，为南宁养老服务产业政策的制定提供科学的参考依据。

政府全力支持，加大培训力度，提高专业技能。南宁要充分利用其广西高等教育高地的优势，积极鼓励各类各层次的学校主动进入养老服务业人才培养的领域，在服务地方经济社会发展中承担起培育养老服务业人才的重任。普通高等院校和中等职业技术学校应当将养老护理养老服务的相关课程模块纳入在人才培养方案中，并开设相应的教育、培训养老服务业和养老护理专业与课程模块。根据两广地区养老产业发展需求，结合各类学校办学基础和办学特色，培育不同类型的养老服务产业人才。如广西医科大学、广西中医药大学、右江民族医学院、桂林医学院等医学类高校应该发挥医学、护理学专业特长，重点培训养老产业的中、高级护理人才和营养与保健高级人才；广西大学要发挥其综合性大学的特点，培养养老服务产业高级管理人才；中职学校和高职院校都应开设养老服务业和养老护理专业或课程模块，培养普适型初、中级水平的养老服务业人才。引导鼓励广大在校大中学生积极参与到社会养老服务实践活动。学校统筹安排组织学生利用课余时间参与社会养老服务活动，每个学年至少36 小时（2 个学分），并对在社会养老服务活动中表现突出的个人和集体予以表彰。

为了鼓励养老服务从业人才培养，政府对养老服务产业的人才教育培养应采用现行师范生的培养政策，并在就业上给予充分的优惠条件和帮扶指导。对报考就读养老服务类专业，尤其是护理类专业的学生给予类似免费师范生的优惠政策，吸引广大优秀青年学子从事老年护理等专业性工作。要充分发挥教育培训学校和机构的培训作用，把养老机构和社会其他机构的各类“护工”纳入职业技能管理范围，充分发挥政府劳动就业部门、医疗卫生部门和妇联组织工作职能，由政府免费对养老服务人员进行专题讲座、“线上+线下”等多种形式的养老护理专业知识、专业技能培训。积极完善养老服务专业人才信息库建设。充分发挥有养老服务从业经验外出务工返乡人员的示范作用，定期或不定期召开经验分析会，讨论在工作中遇到的问题和困难，分享其在从事养老服务工作中积累的丰富从业经验，通过“以点带面”，进一步提升南宁养老行业从业人员综合素质和服务能力。

进一步规范养老从业人员的管理。除了要求持证（健康证和养老服务从业资格证）上岗之外，还需要进一步完善从业人员的等级评价体系，在现行的职称体系中增设养老从业人员职称系列，评价指标要坚决破除“五唯”——唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项，突出应用型、服务性、满意度的特点。

（二）营造良好的社会环境，提高养老从业者的社会地位

政府要重视规范养老服务市场和人力资源的开发管理。政府和宣传机构要利用微信、抖音、微博等自媒体平台和各地融媒体中心大力宣传养老服务职业的崇高性和重要性，大力弘扬尊老、敬老、爱老、助老的中华民族优秀文化和传统美德。通过广泛的舆论宣传，扭转社会上对养老服务从业人员的偏见和岗位歧视，营造广大群众自觉尊重养老服务工作者的社会氛围，提高养老服务人员的社会地位。通过评优表彰等形式提升养老服务人员自豪感和荣誉感。

要制定提高养老服务人员工资待遇的有效措施，免费或支助培训养老服务专业人才，以此调动学生报考养老服务专业的积极性，鼓励具有高中等护理专业学历的年轻人到养老机构从事养老服务工作的积极性；要大力支持和鼓励社会力量兴办养老服务事业，政府开设绿色通道，给予各种专项政策支持和资金扶持，如由政府出资向养老机构购买公益服务，为特殊群体购买服务、建立特殊人群养老服务机构、设立养老服务业从业扶持基金等。进一步提高养老服务人员的工资待遇，并要逐年递增。

（三）强化社会保障，维护养老服务从业者的合法权益

要健全养老服务健康运行的机制。建立健全政府领导、民政主管、相关职能部门配合、社会参考的养老服务工作体制和机制，进一步加大老龄公益事业的投入，强化老龄医疗救助和医疗服务等工作。在健全机构养老保险制度中，要将建设敬老养老服务项目与补贴养老服务人员同步展开，无论是政府财政拨款的养老综合服务中心，或是市场运作的养老机构，对凭证上岗的服务人员给予劳务补贴和“五险一金”待遇。养老机构还要关注养老服务人员工作中遇到的难题，并尽力帮助解决，对于侵犯养老服务人员权益的行为要坚决予以严厉打击，坚定维护养老服务人员的合法权益。

（四）筑巢引凤，打造绿色养老服务新高地

南宁应该紧紧抓住毗邻粤港澳大湾区地缘优势和民俗文化优势，大力发展养老服务人才培训产业，为粤港澳大湾区养老产业提供高素质服务人才和高级管理人才，积极将南宁打造成为养老产业人才输出的“新名片”。南宁要发挥与粤港澳大湾区城市历史和文化同源、地理和气候相近、民族风俗类同、饮食文化相近的优势，积极对接湾区养老服务产业转移的需求，主动作为，不断提升南宁养老服务品质，在国家的政策支持下，探索建立跨湾区（粤港澳大湾区-北部湾经济区）养老服务新机制，打造跨湾区养老产业深度融合创新平台。南宁应发挥“绿城”的生态环境优势，紧密围绕“医、养、管、食、游、动”大健康产业链，结合粤港澳大湾区养老一体化的特点和需求，科学地制定养老服务产业“十四五”发展规划，坚持政府扶持与社会力量参与相结合的原则，出台一系列促进健康养老产业发展政策和措施，规划打造一批具有养老养生、医疗保健、休闲旅游等功能的大健康养老产业集聚区项目，全力打造武鸣东盟经开区和五象新区两大健康养老产业集聚区，吸引国内外知名保险、地产、医疗、金融、互联网等大型企业进入南宁，以大健康养老产业项目为抓手，形成了一批具有示范带动性的龙头企业，打造南宁康养服务新名片，践行绿水青山就是金山银山的可持续发展理念。