文化产业新业态培育的财政投入模式创新研究——以长沙为例

郭红卫

（长沙大学 经济与管理学院，湖南 长沙 410022）

文化产业新业态是在科技创新的推动下，结合文化创意的内容特质，超越产业边界形成的“跨界”融合体。财政部、文化和旅游部等国家部委出台了一系列文旅产业扶持政策有力地支撑了该产业的发展。据国家统计局官网数据显示，即便是2020 年，文化产业增加值仍达到了5.2 万亿元，年均复合增速达10.6%，其中文化产业新业态的增加值占比80%以上。可见文化产业新业态已是推动文化产业转型升级的“新引擎”，是文化产业发展的“新动能”。但其财政投入仍存在资助方式陈旧老套、“撬动”社会资本进入到文化产业新业态的效果不显著等问题,现有的财政投入模式已与产业发展不相适应，亟待创新。本文把财政投入、文化产业新业态纳入一个逻辑框架，以长沙市为例，探索如何创新财政资金支持文化产业新型业态发展的模式。

一、文化产业新业态发展的显著特点及其对财政投入的新要求

（一）文化产业新业态发展的显著特点

文化产业新业态是文化创意、科技创新和资本相融合的产物。产业演化理论认为，技术、市场和政府是形成产业演化和产业发展动力的主要因素[1]，产业演化和产业发展是产业内外部因素相互刺激、作用和融合的结果。文化产业新业态正是在数字技术尤其是互联网技术的推动下，通过向传统产业注入新的生产要素，整合文化产业及其上下游产业的产业资源，以一种全新的业态呈现在消费者面前，不断推动着文化产业的产品创新和结构升级。它的出现极大地提高了文化产业的产业链接能力，也使文化消费形态呈现出多元化的特征[2]。文化产业新业态的高质量发展除了高度依赖于科技和文化创意的有效融合以外，市场和政府的因素也不容小觑。科技和文化创意的结合虽然可以使文化产业新业态跨越原有产业边界和生产领域衍生出新的产业形态，但是新的业态要发展壮大，必须得到市场的认可和政府的支持。尤其在产业形态发展初期，更容易产生行业无序发展、低水平重复扩张等不利于产业健康发展的情况，最终导致行业发展出现危机，这时政府的导向和扶持相比于其他因素就显得更为重要。因此，相较于传统文化产业，新型文化业态有着科技含量更高、资产更轻、业态变化更快的显著特点，但其在孕育产业成功升级的同时也存在着潜在的风险，在发展壮大的过程中对资金投入的需求更为强烈，对资金投入模式的变革也更为急切，更需要社会的广泛关注和政府的有效支持。

（二）文化产业新业态发展对财政投入的新要求

文化产业新业态发展的显著特点对资金的投入和模式都提出了新的要求，文化产业新业态的培育离不开与其相适应的融资环境和培育模式[3]，倒逼财政支持政策与文化产业的演化规律及文化体制改革相一致[4]。文化产业新业态产业边界的模糊性给财政培育文化产业新业态的精准支持增加了难度，以传统产业组织单元为财政支持对象的保障性财政投入体系因缺少灵活性而显支撑不足。从财政投入对象来看，相比于其他消费类产品而言，文化产业新业态以创意为灵魂，更强调精神层面的产出，其产品的消费效用评价更为多元化，这要求财政投入和相关支持政策对其有着更强的辨识力。从财政投入规模和力度看，因为互联网等技术因素的嵌入，文化产业新业态“跨界”所带来的产业规模的扩张在某种程度上打破了原有的产业边界定义，所以财政投入的总量上应相应增加，增速也应与产业产值增加速度相一致。财政投入的途径问题则更为关键，对于提高财政投入的绩效十分重要，首先是财政支持对象的甄别和筛选方式要创新，相应的体制与机制要改革；其次是财政资金支出结构要优化，尤其是根据文化产业新业态资产轻的特点，对文化创意人才引进和培育的政策支持力度要加大；同时要注重财政投入政策与其他类型政策的协调配合，使得对文化产业新业态培育政策的总体效果达到帕累托最优。

二、长沙文化产业新业态培育及其财政投入的现状与问题

（一）长沙文化产业新业态发展现状及存在的主要问题

据湖南省统计局网站资料显示，2020 年湖南省文化产业总增加值为2191.68 亿元，再创新高。以“互联网+文化”为代表的文化产业新业态增速加快，区域和行业集聚日益显著。按文化新业态特征突出的行业进行统计，2020 年长沙地区规模以上企业共1154 家，占湖南省文化企业总数的40%左右，16 个行业小类全年实现营业收入203.6 亿元，与2019 年相比增长21.7%，其中“互联网+文化”领域实现营业收入100.7 亿元，占全市规模以上文化企业营业收入的6.3%，同比增长20.5%，带动全市规模以上文化企业整体营业收入增幅提高1.1 个百分点。可见，长沙市文化产业新业态发展态势迅猛。但仍然存在下列问题值得关注：

1.文化产业整体收入增幅较低，部分新业态行业盈利能力不强

总体上来看，虽然2020 年长沙市文化产业增加值呈逐季走高态势，但增幅与全国同类地区相比仍然处于较低水平。从盈利情况看，2020 年全市规模以上文化企业营业收入虽实现正增长，但营业利润同比下降5.4%，电视、图书出版、文化投资与资产管理、互联网文化娱乐平台、电影放映等行业利润较2019 年下降更多。

2.文化产业企业规模不大，新业态行业企业的产业链接能力不强

从企业规模看，2020 年营业收入突破亿元的企业有406 家，占全市规模以上文化企业数的比重仅为35.2%，新业态行业企业的占比则更低。与信息服务、设计服务、传播服务等相关的新业态企业的产值在地区总产值中所占的比重较低，说明其服务属性不强，产业串联能力较弱，企业规模不大。

（二）长沙文化产业新业态培育财政投入的现状及存在的主要问题

按照现有的行政管理组织架构规则，文化产业新业态的“跨界”特性决定了其相关管理组织既有政府组织层面的，如财政部（厅、局）、工信部（厅、局）、科技部（厅、局）等，也有党群系统的。如《湖南省文化产业发展专项资金管理办法》（2015年，中共湖南省委宣传部、湖南省财政厅），指出文化产业发展专项资金要向新兴文化业态倾斜；《湖南省文化综合发展专项资金管理办法》（2019 年，湖南省财政厅、湖南省文化和旅游厅），指出要支持地方文化资源创意转化利用推广；《长沙市创新创意产品认定办法（试行）》（2019 年，长沙市委宣传部、长沙市科学技术局、长沙市工信局）则确定了文化创意产品的认定条件以便开展对文化创意产品的财政补贴事项；《关于创新马栏山视频文创产业园运作模式的若干措施》《关于促进文化金融深度融合的若干措施》等系列文件（2019 年，长沙市人民政府办公厅）专门针对马栏山视频文创产业园文化产业的发展提出了以专项预算拨款、奖励补助、项目配套、建立引导基金等方式促进该园区文化产业新业态健康有序发展的财政支持措施。这些政策和措施的出台对财政投入支持长沙市文化产业新业态的培育发挥了一定的作用，如马栏山视频文创产业园已集聚爱奇艺、字节跳动、快手科技等2000 多家视频文创企业，力争形成“北有中关村、南有马栏山”的行业引领格局。但是即便如此，长沙文化产业新业态培育的财政投入也存在着下列主要问题：

1.财政投入的管理机制缺乏创新性。由于传统条块分割的行政管理体制的制约，财政投入的管理以各职能部门分工为限，部门间的联合管理少，财政投入政策的制定和发布基本上是财政+职能部门的组合方式，大多以部门专项的形式实施，管理方式陈旧老套，不适应文化产业新业态“跨界”发展的需要。

2.财政投入“撬动”社会资本参与的效果不显著，社会资本输入通道不畅。由于财政资金在引导社会资金参与时的创新性不足，没有很好地利用现代资本市场体系，同时也缺乏健全科学的投融资体系和风险保障机制，导致财政资金的发散和示范效应不强[6]，即便是在财政投入资金逐年增长的情况下也是捉襟见肘、杯水车薪。

3.财政投入资金支持对象的设计缺乏精准性。由于没有遵循产业迭代和产业演进规律，财政投入支持对象没有作相应的周期性调整，一直以支持单个实体项目的平稳运行为主，忽视对核心生产要素建设的专项投入，导致有限的财政资金没有用在“刀刃”上，造成财政投入效率不高[5]。

4.财政资金介入方式单一，现有财力远不能满足新业态企业对资金的需求。现有财政投入主要是专项支持，采取的是项目补助、政府购买、奖励补助、财政贴息、投资基金等形式，将财政投入资金直接注入到项目运行体中，财政投入行政主导意识强，市场意识弱，也忽视了社会资本参与培育的融通机制建设。统计数据显示，2020 年长沙市文化体育传媒的财政支出总量少于30 亿，文化产业新业态获得的财政资金则更少，与其自身增长态势极不匹配。

三、文化产业新业态培育财政投入模式创新的对策

文化产业新业态的蓬勃发展及其强劲的市场占有力对政府管理创新提出了新要求，经济高质量发展也要求文化产业新业态的发展弱化自发性、增强引导性。有限的财政收入更强调财政资金投入效益的提高，倒逼财政投入模式创新。文化产业新业态培育的财政投入模式应从财政投入的培育目标、管理原则、支持对象的精准性、资金支出结构、资金介入方式等方面进行创新。在此，我们提出一个多主体协同管理的模式。具体而言：

第一，文化产业新业态培育的财政投入应以实现文化产业新业态的长效发展为培育目标。文化产业新业态是现代产业体系的重要组成部分，文化产业新业态的健康有序可持续发展是文化产业高质量发展的必然要求。财政投入应遵循文化产业新业态行业企业发展的生命周期规律，最大限度地提高财政投入资金与文化创意资源推广应用的匹配度，使财政投入不断促进文化产业新型业态发展的质量提升。反之，如果只注重数量的扩张、粗放式增长，则会被后来者超越甚至淘汰。比如长沙的动漫产业一直以来被称为动漫产业的先行者，其代表作“蓝猫”“虹猫蓝兔”一度风靡全国，但由于其在发展过程中不注重对动漫形象原创性设计这一核心生产要素的培育及长远发展，导致市场出现审美疲劳，行业发展停滞。

第二，文化产业新业态培育的财政投入应遵循多部门协同的管理原则。文化产业新业态产业链和价值链关联范围广、需多部门协同支持的行业发展特性决定了财政投入必须打破传统条块分割的管理模式，摒弃单一、刻板的思维方式，多管齐下，多方发力，在项目立项、资金拨付、资金监管、绩效考核等方面注重信息共享、优势互补、决策联动、措施并行，保证财政投入政策与其他政策协调、统一、可达性强，整体执行效果最佳。

文化产业新业态的培育本是一项系统工程，需要多部门通力合作。要充分发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资本参与、促进产业和资本共振效应的产生，更需要强化多部门协同管理，尤其是金融部门应和财政部门一道，深入探究财政与金融深度融合培育文化产业新业态的运作模式，大力开展财政支持深化新业态企业金融服务综合改革试点创新。要创新产业基金运作方式，设立形式多样的产业投资基金，并与国家相关文化产业基金合作，在证券市场管理部门的紧密配合下吸收资本市场最新改革成果，不断拓宽财政投入渠道与金融支持渠道的融合范围，满足文化产业新业态企业发展的资本需求。如山东省以新旧动能转换子基金为依托，联合宣传部门、文化管理部门、财政部门、证监会等，吸收了鲁信文创等资本方投入，成功地加入了中国文化产业投资母基金的设立，且以股权投资、融资贴息等方式对参与企业给予支持，使文化产业新业态融入国家文化产业发展战略，提升了产业竞争力，实现了产业基金引领、多方联动、社会化运作的管理协调机制。长沙市可借鉴山东省经验，建立联动联调管理机构，统筹对文化产业新业态培育的实施和管理。

第三，文化产业新业态培育的财政投入要遵循产业迭代和产业演进规律，因时制宜，突出重点，精准发力。文化产业新业态的“跨界”特性决定其财政投入的支持对象是开放性的，可以以文化创意为中心进行关联拓展，但又要按新业态生命周期分阶段有所侧重。这也意味着在财政资金要实现对文化产业新业态培育精准扶持的紧约束下，不同生命周期、不同发展阶段财政投入支持文化产业新业态培育的重点会有所不同。政府应不断探索和思考文化产业新业态发展演化规律，以更为专业和细分的眼光关注财政投入的直接落脚点。

现阶段文化产业新业态处于发展初期，行业形态纷呈迭出，企业数量日趋庞大，但规模大小不一、生存质量高低不齐。这时市场机制的发挥对文化产业新业态健康有序发展尤为关键。第三方公共服务平台能集聚文化产业生产要素，为企业提供资讯、产业成果转化等公共服务，还可以展示文化产业新业态企业自身特质，提高社会对于文化产业新业态企业的关注度，拓宽财政支持渠道。根据对文化产业新业态发展的作用不同，这些公共平台又可以分为内容生产平台、产权交易平台等，搭建及其完善这些平台有助于实现新业态行业企业的优胜劣汰。因此财政部门应更多地注重这些平台的成熟化、体系化，对其财政支持给予更多倾向。

而在文化产业新业态发展的中后期，行业格局已基本形成，市场机制日趋成熟，这时政府则应侧重对产业组织的培育，应将关注点聚焦于规模经济、产品差异化、成本优势的提升，鼓励行业企业参与国际竞争，财政投入应重点支持成熟产业的出口型企业，提升其国际竞争力。

第四，文化产业新业态培育财政投入的资金支出结构要优化。财政资金支出结构一般分为直接经费支出和间接经费支出两个部分。直接经费支出以文化产业事项为单元、侧重项目资金纾困，具有靶向性强、见效快的特点。间接经费支出主要用于文化产业新业态的核心要素如高端人才、无形资产的培育，具有投入周期长、见效慢的特点。由于文化产业新业态是科技和创意含量重、创新频率高的行业，智力资本是文化产业新业态产品价值形成的核心驱动力，所以应摒弃急功近利的思想，注重文化产业新业态企业软实力的培育和产业的可持续发展，大幅提高间接经费的支出比例，优化资金支出结构。

鉴于此，长沙应加大对文化产业新业态高端人才、领军人才等的财政支持力度，要点面结合，以点带面，充分发挥财政对文化产业新业态核心成长要素投入所产生的激励作用。同时，应特别重视对体现新型消费特点的商标权、版权、著作权等文化新业态行业企业无形资产的知识产权保护和运用，提升其财政投入资金占比，并将之纳入到国家、省、市知识产权推进战略的绩效考核指标体系中，营造良好的创新和竞争氛围，这样既能有效扩大文化产业新业态消费产品供给、活跃文化产业新业态产品消费市场，又能避免文化产业新业态行业企业低水平盲目扩张。

第五，文化产业新业态培育的财政资金介入方式要创新。应积极在财政投入的资金介入方式上创新以强化财政资金的引导和示范作用，这也是财政投入模式创新的应有之义。比如长沙可以通过财政资金入股的方式参与产业平台的搭建以发挥其虹吸效应，支持文化产业新业态中小企业通过产业平台融通发展，吸引社会化资本进行专业化运作，满足文化产业新业态创新发展、领先发展的资金需求。还可以采用如政府购买+服务外包的PPP 项目、以奖代补等方式，逐步完善包含国家、社会和个人等多元主体在内的风险预警和防控保障机制，不断拓宽创新企业融资渠道，最大限度地撬动社会资本参与新业态培育，及时引入第三方评估机制，真正实现资金使用事前有审议、事中有监督、事后有考核，完善奖惩机制，让财政资金更安全、更有效地发挥引领作用。如洛阳古城保护项目由洛阳市政府与上海升龙投资集团有限公司合作，在入选财政部PPP 模式开发建设项目后共获得包含财政资金在内的总投资85 亿元，财政资金的杠杆效应作用明显。

文化产业新业态的培育和发展，离不开财政资金的大力支持，财政资金应通过创新的方式更好地发挥引导作用、产生倍增效应，同时要对文化产业新业态的良性发展精准定位。传统的保障性财政支持方式已不能适应文化产业业态创新、跨界发展的需要，财政资源的错配只会导致公共资源的浪费和效率的降低。财政资金应更多发挥杠杆效应，并完善好多部门协同管理机制，才能实现文化产业新业态高质量发展。