平台经济领域反垄断监管价值取向的流变与反思

张 骏，时玉欣

导言

根据《中国数字经济发展白皮书（2020年）》统计，中国2019年数字经济增加值规模达到35.8 万亿元，占GDP 比重36.2%，数字经济在国民经济中已经占据不可忽视的比重。①中国信通院：《中国数字经济发展白皮书（2020年）》，https://www.websaas.cn/typecho/news/usr/uploads/files/2020/07/03/中国数字经济白皮书_794.pdf，下载日期：2021年11月10日。规模庞大的数字经济不仅带来了经济增长，也引发了一系列问题，尤其体现在平台经济领域。2021年2月7日，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》正式颁布（以下简称为《指南》），该《指南》不仅对实践中出现的平台“二选一”、算法价格歧视等亟待解决的热点问题做出了回应，而且也明确释放出平台经济领域包容审慎监管原则逐渐收严。与此同时，世界范围内对于科技巨头的反垄断力度也在不断加大，美国众议院在发布《数字市场竞争调查报告》后，又通过了五项剑指大型数字平台的法案草案。而欧盟则颁布了针对大型在线企业的《数字市场法》，提出了“守门人”制度。通过分析反垄断监管价值取向流变的原因及对域外相关经验的借鉴，可以为我国平台经济领域的反垄断监管提供完善建议。

一、平台经济引发的反垄断困境

（一）平台经济的特征

Alex Moazed 和Nicholas L.Johnson 在《平台垄断——主导21世纪经济的力量》一书中认为，平台既非工具，也非科技，而是一种商业模式，它使得消费者和生产者之间的价值交易更为便利。②[美]Alex Moazed、Nicholas L.Johnson 著：《平台垄断——主导21世纪经济的力量》，杨菲译，机械工业出版社2017年版，第15 页。平台有不同的经营模式，因此消费者和生产者也有不同的表现形式，以网文阅读平台为例，作者可以视为生产者，读者可以视为消费者；而在电商交易平台中，卖方是生产者，买方则是消费者。同时《指南》第3 条也对平台及平台经济进行了定义。①《指南》第3 条规定：平台，即互联网平台，指的是“通过网络信息技术，使相互以来的多变主体在特定载体提供的规则和撮合下交互，以此共同创造价值的商业组织形态”，而平台经济是指“由互联网平台协调组织资源配置的一种经济形态”。

从竞争角度看，数字经济的发展不仅仅是竞争工具的更新，它还改变了竞争资源配置的方式。互联网时代出现了很多新的资源形态，它们在特征、表现、运行、组织形式和价值实现等方面同传统资源存在着显著差别。②张江莉著：《反垄断法在互联网领域的实施》，中国法制出版社2020年版，第14 页。数据和信息这些新资源具有商业价值，目前尚未或者难以被界定产权，资源分配的方式也与传统资源不同。互联网经济的实质是通过信息分析将各种生产要素更加精准地匹配，在一个超越传统生产组织的更大范围内调配和适用资源，从而实现资源的最优配置。③胡凌：《非法兴起：理解中国互联网演进的一个视角》，载《文化纵横》2016年第5 期，第120 页。平台企业几乎完美契合这一点，借助大数据技术，平台企业应运而生。平台经济具有两个重要特征：首先，平台是双边市场，与单边市场“企业——消费者”的市场结构不同，双边市场的结构模式是“A 类用户群体——互联网企业——B 类用户群体”。④杜长辉著：《中国反垄断法律框架下互联网行业的相关市场界定》，知识产权出版社2020年版，第72 页。因此在双边市场结构中，互联网企业为双边用户提供的平台发挥了极为重要的作用，这也是平台企业配置资源的优势。双边市场解释了平台经济领域中广泛存在的免费模式。用户可以免费使用百度进行搜索，可以免费使用淘宝进行购物，可以免费观看腾讯的许多视频。平台一边连接了用户，另一边连接了企业。以购物平台为例，尽管消费者可以免费使用平台进行浏览，但是商家却要缴纳佣金、优先展示费、广告费等费用。这种免费模式将平台之间的竞争从价格转向了用户、“注意力”竞争和流量竞争。其次，平台具有网络交叉外部性，即某个产品或服务的价值随着消费该产品或服务的消费者数量的增加而增加。⑤同上，第75 页。基于双边市场的网络交叉外部性则更加复杂：平台一边用户的增多也意味着另一边用户的增多。网络交叉外部性又会产生锁定效应，已经积累了用户的平台会积累越来越多的用户。这种特性使得平台对规模效应的需求是内生的，做大是平台企业诞生之初的需求。平台企业天然存在垄断因素，或者说平台企业终将走向垄断。

大数据技术也成为平台企业可以顺理成章扩张边界的技术助推器。根据交易成本理论，市场存在两种资源配置的方式：企业和市场。前者存在内部安排成本，后者存在市场交易成本。交易成本界定了企业的边界，传统企业因为技术问题无法承担冗长的内部产业链，企业的规模终结在管理成本大于市场交易成本的节点。但是大数据技术的出现和应用降低了平台企业的交易成本和管理成本，使得平台的规模空前扩张。庞大的规模导致了资本集中，因而平台企业往往拥有强大的市场力量和市场传导力，平台企业多为跨界竞争的企业，甚至是基础设施型企业，并且呈现出强者愈强、赢家通吃的特点。以亚马逊为例，它不仅是电商平台、电商零售商，还是物流公司，甚至还是出版商、影视节目的制作者，而亚马逊平台本身及其物流服务，使它具有互联网基础设施的特点。

（二）平台经济领域的反垄断困境

平台经济的两大特征冲击了传统的反垄断分析路径，主要体现在以价格和行为主义为基础的反垄断分析的失灵。以下将以相关市场界定及社区团购为例来说明上述观点。

1.相关市场界定：以价格为基础分析方式的失灵

平台经济的反垄断困境首先在于界定相关市场。任何市场竞争行为都是发生在一定的市场范围内。相关市场就是指经营者在一定时期内就特定商品或服务进行竞争的商品范围和地域范围，以及特定条件下的时间市场。①孟雁北著：《反垄断法（第二版）》，北京大学出版社2017年版，第68 页。传统相关市场的界定方法包括需求替代分析法、供给替代分析法和假定垄断者测试法。②需求替代分析是根据需求着对商品功能用途的需求、质量的认可、价格的可接受以及获取的难易程度等因素，从需求着的角度确定不同商品之间的替代程度。原则上，商品之间的替代程度越高，竞争关系就越强，就越可能属于统一相关市场。供给替代是根据其他经营者改造生产设施的投入、承担的风险、进入目标市场的时间等因素，从经营者的角度确定不同商品之间的替代程度。SSNIP，即对一定产品呢或者一定地域内假设的一个数目不大（幅度5%-10%）但长期性的相对价格上涨的反应，当事人的客户是否愿意转向购买可以得到的替代品，或者转向其他地区的供货商。孟雁北著：《反垄断法（第二版）》，北京大学出版社2017年版，第75～80 页。但是这些相关市场的界定方法在互联网领域相关市场的界定中具有很大的局限。

免费模式消解了价格的敏感性，而传统的相关市场界定方法主要是依赖价格分析的需求替代法，这在分析平台经济领域相关市场界定时存在天然缺陷。如在“3Q”大战中，二审法院用了大量篇幅从经营者角度进行供给替代分析，但是该方法也存在许多局限，比如相关数据难以获得，并且互联网领域发展具有动态性和创新性，这可能导致相关市场范围界定扩大或者缩小。③杜长辉著：《中国反垄断法律框架下互联网行业的相关市场界定》，知识产权出版社2020年版，第85 页。此外，双边市场意味者市场存在两端，免费端的消费者和收费端的商家的不同利益很可能造成相关市场认定的内在冲突。在百度案中，法院在相关市场界定上，分别从网络用户和广告厂商的角度出发，得出搜索引擎是否应免费的不同结论，没有意识到或刻意忽略了相关市场界定中的内在冲突。④李剑：《双边市场下的反垄断法相关市场界定：“百度案”中的法与经济学》，载《法商研究》2010年第5 期，第39 页。而主要以价格为基础的假定垄断者测试方法更是不能适应平台经济领域的竞争分析要求。而对于传统的竞争分析来说，相关市场界定是后续垄断行为分析的逻辑起点，不能界定相关市场就难以推进竞争分析。

2.社区团购：失序的跨界竞争

传统的竞争分析以行为主义主导下的消费者利益为主，而消费者利益又被进一步简化为价格高低，即将竞争损害与高价格和低产出挂钩，同时忽视了形成市场力量的市场结构与竞争过程。⑤See Lina Khan：Amazon’s Antitrust Paradox, Yale Law Journal，Vol.126，2017, pp.710-805.这一点在平台经济领域的竞争中体现得非常明显。借助于已经形成的竞争优势，平台企业可以将其市场力量传导至其他领域，利用杠杆优势以更低的价格驱逐其他竞争者，从而不断扩大市场版图，伴随着无序扩张而加强垄断，愈发趋向于新的自然垄断。

2020年12月22日，国家市场监管总局约谈了阿里巴巴、腾讯等六家头部互联网平台，就社区团购问题发布“九不得”，包括不得实施限制竞争的掠夺性定价、经营者集中等行为。⑥赵文君、齐中熙：《社区团购九不得新规出台》，http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-12/22/c_1126893383.htm，下载日期：2021年7月29日。阿里巴巴、腾讯等超级互联网平台多为跨界竞争的企业，依靠的是主营业务市场势力传导的优势，他们可以借助倾斜的价格结构，以高额的补贴开展社区团购的价格竞争，极大破坏了市场竞争。

反垄断执法机构对社区团购的治理说明了在平台经济领域，单纯依靠价格分析的消费者利益不足以评价平台企业竞争的效果。尽管消费者可以享受更低的价格，甚至更便捷的服务，但这些观点已经难以为社区团购辩护了。结构性因素使得平台经济集中了空前大量的资本，而平台企业更大的规模和更深刻的影响将更为多元的反垄断目标抛了出来：被互联网平台巨头冲击到的小商贩利益。小商贩的利益不仅仅是经济利益，还有工作机会。这是在宣告反垄断法平衡更多不同的利益诉求。

二、平台经济领域反垄断价值取向的流变

数字经济的发展使平台成为了21世纪经济的焦点，如今活跃在世界经济中的新兴公司多为平台企业，苹果、亚马逊、阿里、腾讯……大企业的产生和发展永远伴随着反垄断的监管。可以说，反垄断法是悬挂在平台企业头上的达摩克里斯之剑。在平台经济的产生和发展过程中，反垄断监管的价值取向有明显变化，从包容审慎迈向强监管，似乎是当下反垄断监管价值取向的共同规律。

（一）我国：从“包容审慎”到“科学有效”

包容审慎监管原则最初源于互联网金融的监管政策，是我国政府在促进新业态发展过程中提出的公共政策，也是正在逐步形成中的行政法原则。①张效羽：《行政法视野下互联网新业态包容审慎监管原则研究》，载《电子政务》2020年第8 期，第71 页。反垄断法作为市场监管之法，是政府监管市场的重要手段，是一种政府在特定时空下为实现特定目的的对策性工具。②潘丹丹著：《反垄断法不确定性的意义研究》，法律出版社2015年版，第60 页。因此反垄断法适用呈现出更多的政策性，产业政策和竞争政策的关系可以很好地说明这一点。产业政策和竞争政策有不同的目标，产业政策的目标常常为特定的企业创造垄断环境、提高其优势地位，而竞争政策的目标则是促进竞争和打破垄断。③魏加宁、杨光普：《新时代的产业政策必须服从竞争政策》，载黄少卿等主编：《重塑中国的产业政策：理论、比较与实践》，格致出版社2020年版，第180～181 页。尽管确立了竞争政策的基础性地位，但我国反垄断法仍较多受到产业政策的影响，如我国《反垄断法》第5 条和第7 条带有明显的产业政策的色彩。

在数字经济发展势不可挡的背景下，大数据越来越被认为是一种重要的生产要素。作为“朝阳产业”的互联网产业得到了产业政策的扶持，与之相应的就是包容审慎的监管理念。在平台经济这种新业态领域中，包容审慎后来演化成更为宽松的放任不管，具体体现是《反垄断法》的缄默。纵观《反垄断法》颁布以来整个社会主义市场经济的发展过程，反垄断执法机构对绝大多数涉及互联网企业的案件都持保守态度。据统计，反垄断法生效至今，互联网企业没有因违反反垄断法而被司法裁决，即使是在“3Q 大战”中，法院判决的理由也是反不正当竞争。④即奇虎诉腾讯反垄断案，见中华人民共和国最高人民法院（2013）民三终字第4 号民事判决书。互联网企业诞生的巨型企业，它们的出现与发展，严格来说是没有任何《反垄断法》的适用的。⑤吴小飞：《李曙光：<反垄断法>修订草案还没有啃到“硬骨头”》，http://www.eeo.com.cn/2020/0828/405624.shtml，下载日期：2021年7月29日。

平台经济的发展是一个动态过程。包容审慎诞生于数字经济发展初期，数字经济规模小，相较于传统产业而言根基薄弱。政府对其进行产业政策倾斜的目的是呵护新业态，鼓励创新。实际上，这种宽松的监管政策的确促进了平台企业的野蛮生长，促成了超级互联网平台。然而，现在平台经济领域的竞争状况已经与发展初期截然不同。从平台经营者的整体营收规模及其在互联网市场上的持续优势地位存续的时间来看，不仅有以百度、阿里、腾讯和京东为代表的第一梯队平台，而且也包括后来发展起来的头条、美团、滴滴和拼多多为代表的第二梯队平台。这反映出基本成型的超级平台领域市场格局和竞争形态逐渐有固化的趋势。⑥陈兵：《因应超级平台对反垄断法规制的挑战》，载《法学》2020年第2 期，第109 页。而它们在竞争中广泛存在的平台算法价格歧视、平台企业强制“二选一”等排除、限制竞争的行为却得不到有效规制。

平台经济新业态的产生是市场经济发展的必然，发展中产生的一系列问题在市场之手调节不足的情况下，自然需要政府之手的介入。2021年2月7日，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称为《指南》）正式颁布。《指南》第2 条指出，对平台经济监管应当采取科学有效的监管原则，标志着平台经济强监管时代的到来。

（二）美国：芝加哥学派的衰落和新布兰代斯学派的兴起

2019年，美国开始对脸书、苹果、谷歌、亚马逊（以下合称为“GAFA”）发起调查。2020年10月6日，美国众议院发布了针对GAFA 的调查报告《数字市场竞争调查报告》。报告聚焦于数字经济高度集中背景下美国四家主要的平台企业，通过分析它们的商业模式，指出在线平台的支配地位带来了许多问题，不仅减少了消费者选择，侵蚀了美国经济的创新性，削弱了新闻媒体的自由性和多样化，还破坏了人们的隐私，认为平台经济已经发展到一个亟需更强监管的阶段。2021年6月，在《数字市场竞争调查报告》的基础上，美国司法委员会又提出5个针对GATA 的法案草案，分别是针对平台自我优待行为的《美国选择和创新在线法案》、强调从结构方面消除自我优待行为的《终止平台垄断法案》、关注数据迁移和可操作性的《通过启用服务交换增强兼容性和竞争性法案》、针对猎杀式收购行为的《平台竞争和机会法案》，以及配套法案《并购申请费的现代化法案》。①陈永伟：《五部法案上线，GAFA 的好日子到头了吗》，http://www.eeo.com.cn/2021/0621/492342.shtml，下载日期：2021年7月29日。这一系列法案说明美国对平台企业采取更加严格的反垄断监管和执法即将成为现实。

这背后也反映出芝加哥学派的衰落和新布兰代斯学派的兴起。更确切地说，是行为主义的衰落和新结构主义的兴起。自20世纪70年代起，美国的反垄断分析就十分依赖芝加哥学派的理论，但平台经济的发展对芝加哥学派的传统理论造成了冲击。芝加哥学派奉行行为主义，主张反垄断法的唯一目标是提高效率，并将其具体化为消费者福利，进而简化成价格为主的分析。然而众议院在此前《数字市场竞争调查报告》中指出，当前的反垄断法存在目标单一和失过之软的问题，并建议重申反垄断的最初意图和多重目标。②孔祥俊：《论互联网平台反垄断的宏观定位：基于政治、政策和法律的分析》，载《比较法研究》2021年第2 期，第2～3 页。这也是近几年逐渐引起重视的新布兰代斯学派的主张。

新布兰代斯学派批判了芝加哥学派对“假阳性错误”的敌意，芝加哥学派认为市场势力和高集中度会提高效率，这削弱了反垄断法。③See Lina Khan：Amazon’s Antitrust Paradox, Yale Law Journal，Vol.126，2017, pp.716-717.新布兰代斯学派认为反垄断法发挥作用的着力点应当是在市场上竞争可能缺乏之时，而不是市场上已经缺乏竞争之后。因此，他们强调加强事前监管，关注竞争的过程，重申结构主义分析的进路。这种重申并非简单地从行为主义再度转向结构主义，重回哈佛学派的“SCP 范式”分析。④“SCP 范式”是哈佛学派的主要理论观点，按照这个范式，市场结构决定了市场行为，而在一个给定的市场结构中的市场行为又决定了市场绩效。其中市场结构是该学派研究的重点。市场结构的标准是从相关市场的长期性结构出发，要求市场上必须保持足够的竞争者以维护竞争性的市场结构。孟雁北著：《反垄断法（第二版）》，北京大学出版社2017年版，第13～14 页。相反，他们并非单纯认为大就是不好，而是批评了芝加哥学派将竞争与消费者福利划等号，认为这种唯消费者福利论没能把握平台经济冲击下市场势力的结构，尤其对于在线平台，应当分析市场的深层结构，审视竞争过程本身。⑤See Lina Khan：Amazon’s Antitrust Paradox, Yale Law Journal，Vol.126，2017, pp.716-717.如在《终止平台垄断法案》中，当主导平台的企业在拥有或控制某个主导平台的时候，它再经营与自己平台有利益冲突的业务是非法的。可以说，当一个平台企业占据市场支配地位时，它经营自我优待业务是当然被视为非法的。强调平台企业结构性的支配地位，是根据平台经济的特性综合了行为主义和结构主义的一种选择。

（三）欧盟：“守门人制度”的提出

相较于美国和中国，欧盟数字经济发展略有不同。有观点认为欧盟国家并不具有发展互联网产业的天然优势，因而欧盟更像是互联网产业的使用者，而非产出者。⑥孔祥俊：《论互联网平台反垄断的宏观定位——基于政治、政策和法律的分析》，载《比较法研究》2021年第2 期，第14 页。欧盟几乎没有本土的大型互联网平台企业，欧洲数字经济中的在线平台大多数为中小企业，但创造巨大价值的却是少数的大型在线平台。①徐飞、杨莹：《欧洲议会和理事会关于数字市场公平省略<数字市场法>天之解释性备忘录》，载《竞争政策研究》2021年第3 期，第44 页。欧盟对于苹果、谷歌等互联网巨头向来坚持重罚，有一部分原因也意在保护本土互联网企业的生存空间。实际上，在“新布兰代斯运动”中，新布兰代斯学派将美国更加严格的互联网平台监管趋势视作向欧盟学习。

欧盟对于互联网平台企业的监管趋势是顺应数字经济发展的大潮流，坚持严格监管，并提出了具体的制度。2020年12月，欧盟委员会公布了《数字市场法》和《数字服务法》的草案，在《数字市场法》中提出了守门人制度。守门人制度针对的是大型互联网在线平台企业，规定满足一定条件的互联网平台是受《数字市场法》调整的守门人，并强化了守门人平台企业的义务和责任。首先，平台企业拥有强大的经济地位，对相关市场具有重要的影响；其次，平台企业具有强大的中介地位，可以将庞大的用户基础同大量的业务连接起来；最后，平台企业拥有的市场地位要足够稳固，持续的时间要足够长。②房毓菲：《欧盟数字服务监管的借鉴与启示》，载《中国物价》2021年第4 期，第81～84 页。守门人制度不再仅仅规制平台企业的垄断行为，而且也关注平台企业的结构，并将平台企业的结构置于重要位置，这无疑是对大型平台企业施加了更为严格的监管。

三、平台经济领域反垄断监管价值取向的反思

（一）保持反垄断法多元目标的统一

世界上第一部反垄断成文法《谢尔曼法》颁布于1890年，彼时美国已经步入工业化时代，迅速从一个地方性的分散的农业经济转变为一个迅速膨胀的工业国家。③郭跃：《美国反垄断法价值取向的历史演变》，载《美国研究》2005年第1 期，第78 页。经济力量集中，托拉斯泛滥。④孟雁北著：《反垄断法（第二版）》，北京大学出版社2017年版，第46 页。托拉斯疯狂攫取利益的行为使得民众意识到了威胁，《谢尔曼法》正是为了回应当时民众对托拉斯的不满而制定的。尽管《谢尔曼法》更像是一种政治妥协，缺乏真正的獠牙，但是它说明了反垄断法最初具有多元的目标与追求。后续这个目标被法官路易斯·布兰代斯清晰阐释，他提出了经济民主，认为如果人们不能忍受政治权力的过于集中，那么也不能忍受经济权力被过度集中到某些人手中，因为这些经济权力会被用来侵犯公众利益。

“新布兰代斯学派”继承了这一主张。该学派的领军人物之一莉娜·汗在《新布兰代斯运动：美国反垄断之辩》中写道，在某些方面，美国重新对反垄断的关注与欧洲相呼应。在欧洲，反垄断界正在辩论竞争法是否以及在何种程度上体现了公平的价值观。⑤Lina Khand: The New Brandeis Movement: America’s Antimonopoly Debate, Journal of European Competition Law & Practice, 2018,Vol.9, pp.131-132.反垄断的公平价值似乎一直被忽视。芝加哥学派从20世纪70年代开始掌握了反垄断法的话语权，反垄断法一直由经济视角主导，奉行效率至上，将消费者利益视为反垄断法的最高、最终价值。如今平台经济领域互联网科技巨头的格局及其对竞争造成的损害，与《谢尔曼法》诞生之初的背景极为相似。因此，新布兰代斯学派主张反垄断法应当包含更多的社会价值目标，比如促进就业、促进平等等。与其说这是一种颠覆，不如说是一种回归，回归到反垄断法最初的目标。

我国反垄断法同时借鉴了美国和欧盟两大法域的反垄断法，明文规定了反垄断的立法目的。⑥我国《反垄断法》第1 条规定，“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”这使得《反垄断法》是平台经济领域反垄断监管的重要支撑。不过，多元价值目标容易造成价值体系的混乱。平台经济领域的放任，可能是将经济效率、消费者利益放在第一顺位；而强监管又可能将市场的公平竞争放在第一顺位。因此统一反垄断法的多元目标十分必要。

（二）保持反垄断执法的谦抑性

尽管数字经济发展现状和平台领域的竞争状况要求更强的监管，但反垄断监管本身仍然面临一个基本问题——市场和政府的关系，这是个古老但却常新的问题。正如市场会失灵一样，政府也会失灵。政府的监管往往滞后于市场发展，反垄断监管也是一种事后监管，平台经济领域宽松而放任的监管带来的反垄断问题就是明显的例子。在平台经济领域，既要警惕包容审慎价值导向下的放任不管，也要警惕强监管价值取向下的“一管就死”。在强监管时代，反垄断执法更应保持谦抑性。

平台经济领域反垄断执法的谦抑性体现在两个方面：一是反垄断法的介入以必要性为前提；二是当反垄断成为必要手段时，应当尽可能避免严厉执法给平台经济发展带来的伤害，选择最小伤害的执法手段。①焦海涛：《论互联网行业反垄断执法的谦抑性：以市场支配地位滥用行为规制为中心》，载《交大法学》2013年第2 期，第43～44 页。数字经济发展瞬息万变，平台经济领域中的竞争时常是动态的，这要求相应的监管也是动态的，具有前瞻性的。对于监管机构来说，只有把握平台经济的特征，了解平台经济的发展新动向，才能实现科学有效的监管。比如基于网络交叉外部性的特征，平台经济走向垄断是一种必然，因此不能等平台已然形成垄断地位，开始实施垄断行为后才进行监管，因为彼时对于竞争的破坏已然相当严重，所以应在其发展过程中就要监管。也就是说，事后监管需要逐渐转化为事先监管、事中监管。对于事先监管而言，执法的谦抑性更为必要。

四、我国平台反垄断监管的完善建议

我国《反垄断法》生效于2008年。一方面，它担负了特定时期的历史使命；另一方面，当时数字经济发展处于初期，矛盾并不突出。因此，《反垄断法》中没有设置有关数字经济的条文。随后数字经济蓬勃发展，这就使得平台经济领域的行为规制缺乏执法依据，出现了一系列问题。平台经济领域的监管需要有法可依，先要完善平台经济领域的相关法律。考虑到大型互联网平台的守门人属性，一定程度的平台自治对反垄断监管也具有积极意义。

（一）完善平台经济领域的相关法律规范

1.颁布相关指南

已颁布的《指南》是反垄断监管顺应数字经济时代要求，从静态监管转化为动态监管的有力尝试，体现了科学有效监管的要求。平台经济领域市场具有特殊性，对平台经济的监管，需要增加更加多元的考量因素以增加可执行性，提升监管的有效性。考虑到传统方法在相关市场界定方面的局限，《指南》指出通常需要界定相关市场，但认识到不同类型垄断案件对于相关市场界定有不同需求，并提出坚持个案分析的原则。“通常”为个案中不界定相关市场留下了余地。实际上，此前《指南》的征求意见稿中，甚至明确说明在特定的个案中，如果直接的事实证据十分清楚，并且该行为以支配地位为前提要件，则界定相关市场条件不足或十分困难的情况下，可不界定相关市场直接认定经营者实施了垄断行为。②市场监管总局《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》第4 条第（三）款：在特定个案中，如果直接事实证据充足，只有依赖市场支配地位才能实施的行为持续了相当长时间且损害效果明显，准确界定相关市场条件不足或非常困难，可以不界定相关市场，直接认定平台经济领域经营者实施了垄断行为。

相对于《反垄断法》，《指南》具有更强的灵活性，可以在一定程度上弥补《反垄断法》的滞后性，也可以维护《反垄断法》的稳定性。《指南》作为反垄断法的实施细则，给执法机关提供了统一的标准，对于降低执法成本、遏制选择性执法具有重要的意义。它也可以为企业在互联网络领域的竞争提供标准，提高企业行为的可预见性，降低企业的反垄断合规成本。消费者利益和社会公共利益也将受益于平台经济公平、健康的发展。

2.设置数字经济专章

尽管作为数字经济的核心主体，平台、数据和算法从三个维度改变了工业革命时代形成的经济基础和社会基础，近乎革命性地冲击了传统的反垄断法。①杨东：《反垄断法设置数字经济专章研究》，载《竞争政策研究》2021年第2 期，第42～43 页。但是，反垄断法赖以生存的广泛基础没有改变，对于既有领域的传统问题，反垄断法仍然有效。因此设立反垄断法数字专章是平衡解决数字经济时代平台经济领域新问题和保持反垄断法稳定性的可行方式。

首先，我国数字经济较为发达，有实践基础和法律基础。实践中，执法机构和司法系统已经处理了一定规模的与数字经济相关的案件，积累了较为丰富的经验。其次，我国已经颁布的《电子商务法》和《指南》。美国的五个法案和欧盟的《数字市场法》这些域外法律资源也都可以为数字经济专章的立法提供参考。在数字经济专章的立法中，需要重点关注数据和流量垄断，构建数据及流量对以价格为基础的相关市场界定的新方法，强化事前监管以及引入必要设施原则。②同上，第45～46 页。

（二）发挥平台企业自治的积极作用

平台具有双重身份，这种双重身份来源于平台配置资源的手段。一方面，平台企业对内实施行政命令的资源配置方式，对外同其他平台企业一同参与市场竞争，具有企业的身份；另一方面，平台连接了多个平台内经营者，搭建了一个存在自身价格机制的内部市场，具有市场的身份。③时建中、马栋：《双重身份视角下平台自治与反垄断的界限》，载《竞争政策研究》2020年第4 期，第42～44 页。作为市场的平台对平台内经营者具有一定的管理权。因此，平台企业具有自治空间。平台自治存在内外两个维度。外部维度是对平台施加外力，防止其滥用市场力量，尤其针对占据市场支配地位的平台企业，应对其附加“守门人”义务。内部维度是平台企业对平台内经营者的治理行为，主要体现为软治理和技术治理，比如，平台内评级的激励制度，或者平台内适用的算法设计。这些举措可以让平台企业对平台内经营者发挥积极作用。

五、结论

平台经济反垄断监管价值取向的流变反映的是平台经济市场发展的状况，数字经济发展的初期，反垄断的监管理念宽松，主流意见是审慎监管理念、效率至上的理念。数字经济发展到科技巨头瓜分市场的阶段，垄断市场的弊端一一出现，更加严格的反垄断监管理念就占据上风。这一切都是在数字市场逐步发展和监管机构对数字市场逐步了解的过程中发生的。市场是动态的，竞争是动态的，监管也得是动态的。坚持动态监管的基本理念，保持反垄断执法的谦抑性，在此基础上采取措施，完善平台经济领域的法律法规，发挥平台经济本身的自治作用，对于促进平台经济的健康发展是十分必要的。