涉众型经济犯罪维稳难题破解对策

高 晴

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

涉众型经济犯罪，是指基于同一法律事实，“涉及受害人众多，可能影响社会稳定的一类经济犯罪案件，包括非法吸收公众存款案件、集资诈骗案件、传销、非法销售未上市公司股票等犯罪活动。另外在证券犯罪、合同诈骗、假币犯罪、农村经济犯罪活动中也有类似涉众因素的存在。”此类案件属于风险型经济犯罪，严重破坏市场经济秩序，威胁国家经济金融安全，极易引发群体性事件，危害社会治安秩序。其实质在于，此类犯罪极易引发系统性、区域性经济风险，而分析各类涉稳因素就成为化解风险的关键。

一、涉众型经济犯罪涉稳风险特征

（一）惩处力度轻，导致犯罪复制风险

涉案金额高，案件持续高发。自2019 年开展打击非法集资犯罪专项行动以来，全国公安机关共立非法集资、传销等涉众型经济犯罪案件1.5 万余起，涉案金额3400 余亿元(人民币，下同)。涉及行业涵盖外汇买卖、金融理财、商贸、证券、农业、林业、养殖业、医疗保健业等。案件绝对数量占经济犯罪案件的比重呈爬坡式上升。特大规模非法集资案件不断增多，维护社会稳定压力再次增大。e 租宝网络集资案涉案金额达700 多亿元，集资参与人达100 多万人，涉及全国30 多个省市，未兑付缺口300多亿元，案件审判、处置难度非常大。

惩处力度轻，犯罪变异复活。较轻的刑罚处罚与巨额的不法收益间反差，使得犯罪分子铤而走险。犯罪模式被学习效仿，变异复活，削弱了打击此类犯罪的威慑作用。涉众型经济犯罪中集资诈骗的最高刑为死刑，但实践中许多案件的判决畸轻，有的甚至判处低于五年有期徒刑，从犯判决更甚。传销案件除了组织领导者受到刑罚处罚外，多数参与者只受到行政处罚。一个传销金字塔倒塌，其参与者又复制原有犯罪模式，再立山头，使得传销犯罪团伙数量呈几何式增长，屡打不绝，随之也带来了的巨大涉稳风险。亿霖案件的首犯赵鹏运，在服刑期间就着手亿霖案策划，刑满后即开始实施，最终实施涉案金额逾十亿元的特大传销案件。

（二）受损群体广，引发群体性事件风险

受损群体广，社会影响面大。涉众型经济犯罪案件受损群体受骗群众往往动辄几百人，甚至上千人，有的更是达到数万人，社会影响面大。SH 省各级经侦部门掌握确定的重点关注人员达6000 余人，各涉众型经济犯罪案件利益受损群体人员交叉重叠现象日益凸显。

受损群体复杂多元易引发群体风险。某省集资参与人年龄特点上，以40 至60 岁群体占多数；性别特点上，女性占比高达70%以上；职业特点上，退休老人、下岗职工、社会无业人员等弱势群体占很大比重。涉众型犯罪的参与人将养老、治病的存款尽数投入，在投入资金方面呈现出倾囊性、高频性等特点。一旦发案，他们损失严重，个别家庭因此难以维持生计。受损群体基于共同诉求，容易达成一致，形成群体诉求，一旦相互串联，极易采取极端的方式聚集宣泄，引发大规模的群体性事件。

（三）办案程序繁琐，积聚情绪风险

办案程序繁复。一是案件取证难度大且数量多。网络形成的电子证据易灭失，线下的书证、物证种类多、数量大。二是案件程序繁琐，处置周期长。非法集资案件审结时间长，一般处置、分配涉案财物系在生效刑事判决后进行，案件从立案到移送审查起诉，再历经一审、二审程序，较大的非法集资案件从犯罪分子被抓获至刑事判决结果生效往往需要历经两年左右。加之旧案未决又立新案，风险进一步积聚。漫长的侦破周期，导致受损群众对办案机关失去信心。涉案群众情绪不断地发酵，心理上达到群体性事件爆发的燃点。

挽回损失比例小，受损群体利益诉求不能满足。涉案财物挽回是集资参与人最为关心的问题。“据统计，某市此类案件的追赃率不足18%，37%的案件追偿率低于5%，51%的案件追偿率低于10%，仅5%的案件追偿率超过50%”。尽管部分平台存在优质资产、担保、质押等可清退资产，但由于资产处置过程中存在大量刑民交织的问题，导致难以快速回笼资金，主要体现在二个方面：一是投资人确权工作进度缓慢。侦办与确权相脱节，公安机关在侦查阶段开展的债权债务核实不能满足法院执行的要求，案件实际执行时需补充核查，影响了涉案资产处置效率。二是资金追缴存在执法风险。网贷平台吸收存款后经多次转贷至实际使用人。资金流向复杂且存在抵押、第三方担保等情况，涉及第三方善意取得问题，公安机关难以自主决定查冻追缴，造成“有资产却不追缴”的表象，致使受损群体对政府缺乏信心。

（四）主流媒体卷入，引发政府公信力危机

宣传造势将主流媒体卷入，受损群体的矛头引向政府。犯罪分子利用主流媒体造势，宣传扩大“影响”，迷惑或腐蚀部分政府部门和官员提升“公司”可信度，致使人民群众更难以甄辨信息，从而上当受骗。受损群体不断上访，质疑政府的公信力，将对犯罪分子的不满迁移到对政府相关部门和主流媒体身上，集体上访、闹访，要求政府承担责任，赔偿损失。而政府部门存在的个别失职渎职行为，往往使涉稳事件的处置与案件侦查工作陷入被动，加剧了涉稳风险，直至引爆涉稳事件。e 租宝案件曾经在人民大会堂搞新闻发布，在中央电视台发布个人专访，提高公司“可信度”，案发后发生多起受害群众迁怒于党政机关与主流媒体，酿成围堵中央电视台的群体性事件。

（五）网络化特点，助推跨地域升温风险

互联网迅速向受害的不特定人群扩散，危害地域更广。随着网络大数据技术的发展，涉众型犯罪呈现出网络化的特点，网络借贷、网络集资、虚拟货币等纷纷登场，犯罪分子借助互联网宣传运营，隐患剧增，受损群体涉及各阶层。庞大受损群体，特别是其中的离退休、无业的网络群体，借助网络频繁串联，具有更多的不确定性，非法聚集上访维权活动频繁，尤其是出现在重大敏感节点煽动赴省赴京上访、到敏感区域聚集上访的情况较为突出，一旦处置不当，极可能导致风险向社会政治、经济领域传导，公安机关维稳处置压力极大。e 租宝案借助网络多家网络平台实施犯罪，仅广州一地就有65 家平台在运营，部分网贷平台为了逃避打击，租用境外服务器，网络助推使得犯罪人员呈几何式增长，案发时涉案人员达115 万人，遍及全国。

二、涉众型经济犯罪涉稳原因分析

（一）基础保障不到位

1.思想重视不够，政府部门对于涉众型经济犯罪的风险性认识不足。涉众型经济犯罪涉及地域广、涉及金额高，具有传导性和变异性的特征，极易引发区域性、系统性经济金融风险，属于风险型经济犯罪。政府部门维稳意识不强，缺乏前瞻谋划。公安机关办案民警维稳意识淡漠。经侦民警普遍存在重侦办、轻维稳的思想。在案件侦办时，只见树木不见森林，没能站在防范化解金融风险的角度看待案件侦办工作，忽视维稳工作的开展。

2.组织保障缺失，综合协调机构缺位。综合协调机构多是临时机构，职能协调能力偏弱。涉众型经济犯罪及其引发的维稳事件，经历了从注册公司到违法运营，再到资金链断裂卷款逃匿等环节，时间跨度长，涉及工商、税务、金融等诸多部门，正常经营与违法运营相互交织，发酵时间历时几个月、几年，甚至十几年的时间。经济犯罪的高发、民间融资乱象丛生，表明工商、税务部门等经济管理部门的监管长期缺位。综合协调机制缺失。涉众型经济犯罪涉稳人员体量大、维权方式和诉讼种类多样，维稳工作涉及维稳办、金融办和司法机关，公安机关内部也涉及治安、经侦、网安等多个警种，当前各部门间协调机制不够健全，责任划分不够明确，存在“踢皮球”的现象，往往是维稳事件发生之后临时调度，匆忙处置，大大减弱了处置效果，导致群众与政府之间的矛盾激化升级。

（二）预警能力不足

1.涉稳情报搜集滞后，涉众维稳情报搜集工作仍然存在短板。基础工作不扎实，重点人员档案建立不完备、涉稳信息掌握不全等问题不同程度存在。涉稳预案准备不够，疲于应付，影响维稳工作效果。从近年来公安机关风险摸排情况来看，总体实现了对已发生案件投资群体重点人群的精准掌握，但在全面深入排查掌握行业性、地域性、群体性、内幕性的高危风险点方面，仍缺乏行之有效的措施。

2.部门合力攻坚不足。公安机关开展金融风险隐患摸排时，缺少行政监管部门的数据支持。缺少银行、证券、保险、工商、税务及互联网金融机构相关各方经济数据支持，导致对非法集资的底数不清、风险不明，能够发现掌握的仅是已经显现暴露的“燃点”，影响打击的效果。

（三）法律保障不完善

1.行刑法律衔接不畅，法律存在滞后性及不完备性。作为成文法国家，法律本身的稳定性带来滞后性的特征，而经济犯罪往往就是针对新型法律关系或者新兴行业、热点问题产生，甚至直接就利用法律本身存在的漏洞作案的，导致某些危害行为处置无依无据。涉众型经济犯罪是以违反经济法规为必要条件的，经济犯罪和经济违法的界限模糊，行政管理部门监管的弱化，使得涉众型经济犯罪涉稳隐患增大。

2.执法效果参差不齐。目前，涉众型案件仅针对非法集资类出台了《防范和处置非法集资条例》，对于其他类型的涉众型经济犯罪无单行法规，行刑衔接不畅。基层维稳工作中由于缺乏法律和政策上的支持，导致劝返、拦截、驱逐成为对待上访人员的一种工作常态。公安机关只有接到信访部门的通知才得知存在上访事实，维稳工作过于被动。处置维稳事件时，要么“严防死守”设卡查控，要么“从宽放行”，缺乏统一的执法依据，导致各地效果参差不齐。

三、涉众型经济犯罪维稳对策

（一）建立基础保障机制

1.树立维护社会稳定的意识。一是统一对涉众型犯罪风险性的认识。政府各部门统一认识，树立维稳底线思维，从思想上重视。站在维护经济社会稳定、防范化解重大社会风险的高度去办理案件，提高责任感与使命感，案件侦办的司法效益和社会效益并重。群体性事件的发生一般要经历一个从诉求酝酿，矛盾升温，直至群体性事件爆发的过程。维稳思想要贯穿于涉众型犯罪管、防、打、稳、控的各个环节，涉及政府管控的许多部门，任何一个环节或部门的思想麻痹都可能导致维稳难度升级。二是提高对涉案财产处置重要性的认识。司法实践中树立“人财并重”的司法理念，追求迅速破案准确定性，更要强化涉案财物追缴与处置的地位。司法机关应该改变追缴赃款赃物作为附带、派生职责的状况，“最大限度追赃，最短时间止损”。在涉案财物先行处置中应平衡证据保全与财产保全的关系，在兼顾涉案财物证据的原始性、证据保管链完整闭合之外，还应侧重经济上的保值增值，以最大限度保障追赃挽损。

2.成立专门机构，建立联动机制，部门联动综合治理。强化顶层设计，筹建一个维稳指挥中心，主要职能为评估犯罪风险、化解犯罪风险、应急维稳处理和舆论监测引导。建立党委政府牵头、部门联动、各司其职、共同防控的协同联动机制。党委政府统一领导汇聚各方力量，明确各部门权责，发挥各部门的职能优势，构建立体化多层次的闭环防控网，形成齐抓共管的维稳工作格局。各部门加强信息交流和案件移送等工作的协作配合，促成金融监管、行政执法和刑事司法之间的有序衔接，力争从源头上控制，在规模小时处置。

3.为维稳提供法律支撑。一是构建科学的法律网络体系。健全涉众型经济犯罪的行政监管法律法规。针对非法集资类案件《防范和处置非法集资条例》有了详细的规定，对于其他涉众型案件也应补充相应的规定，明确防范和处置的责任人，落实各行业经济管理主管、监管部门的监督管理职责，完善、细化中央和地方防范和处置工作机制，搭建更加科学的法律网络体系，理顺防范和处置源头治理和后续刑事打击的关系，衔接好案件移送和协调配合的关系，行刑衔接分别施策，综合治理。二是加大从宽处罚的幅度。借鉴《德国刑法典》明确规定了赔偿减刑的幅度，第46 条规定“行为人与被害人和解、损害赔偿”的作为“特别之法定减轻理由”。我国刑事诉讼法、司法解释也应当补充对于积极退赃的犯罪嫌疑人，加大从宽甚至减轻处罚的规定。将退赃与量刑情节挂钩，必将会较大激发犯罪分子及其家属退赃的意愿，有效提高追偿率。

（二）建立预警监测机制

1.监测涉稳风险点。注重关口前移，充分运用大数据、人工智能等先进技术，聚合“涉嫌非法集资监测预警信息系统”和“河北金融云”监管预警服务平台资源，实现对7 类从事地方金融活动的机构全覆盖监管和风险预警，梳理分析非法集资犯罪中涉及的特征化数据，实现对重点领域、重点行业资金流的实时分析与研判，为经济犯罪预防及涉稳风险预警提供更为精确的指向，助力各个部门合力作战，协同化解风险点。

2.宏观研判确定风险。立足情报、治安、技侦、网安等公安数据资源，吸收经济管理部门以及腾讯、蚂蚁金服、中科金审等公司的基础数据等社会数据资源，开启数据思维，经侦宏观战略研判模式。通过对相关领域非法经济业态的分析研判，把握打击经济犯罪、防控经济风险的主动权。公安机关经侦部门在全领域、全链条打击的基础上，深入剖析出现风险的行业管理漏洞，向行政监管主体部门发送《风险预警通报》，支撑监管部门扎紧第一道篱笆，实现从打击为主到行业共治的转变。如江西省建设的非法集资监测预警平台（简称“赣金鹰眼”平台），实现了非法集资风险从监测预警到风险处置的全过程监测，对于解决非法集资发现难和处置难等问题展示了科技的强大力量。

3.云平台扁平指挥。搭建一个综合指挥信息化平台，实现犯罪风险评估、案件线索上报、应急维稳处理和上级指令发布等多种功能。落实处置非法集资部际联席会议印发的《全国非法集资监测预警体系建设规划（2020-2022年）》（以下简称《规划》）指示精神，健全非法集资全链条治理格局的战略性基础设施建设，融入“全国一张网”，到2022 年底，基本建成“统分结合、智能驱动、高效协同”的河北非法集资监测预警体系。

（三）化解处理机制

1.侦查打击机制。新时代经侦部门践行打击经济犯罪主战力量、多维度经济数据集成研判单位、非法经济形态宏观战略研判机构“三大职能”，预测风险、发现犯罪，覆盖打击、服务决策。

构建研判平台，加强网络阵地控制。公安机关建设联勤中心综合研判平台，满足数据化作战需要，满足对于重点风险行业非法经济生态的全景式透视和俯瞰式战略研判的需要。经侦部门谋篇布局，制定总体工作规划，加强对网络犯罪中嫌疑人易涉足、易侵害、易利用的各类网站、各类平台的网络阵地控制；网监民警执行网络空间的巡查，发现注册地等公司信息；治安民警和特保队员根据网监民警的线索开展线下“扫楼”。针对涉众型犯罪活动以及群体性事件线上筹备谋划的人员信息、行为信息、财产信息等数据痕迹，以数据为研判起点，提炼数据化特征，聚合核心要素，实现前期预警、高效破案、舆情引导、及时止损等功能。

2.追赃挽损机制。资金穿透助力线下追赃挽损。充分利用综管平台进行资金穿透，寻找资金源头。基于立案审查以及前期侦查所获取的海量涉案资金流转数据进行筛查，识别涉案重点账户资金进出金额的异常特征，汇总重点账户的交易对手信息，识别其身份并查清资金去向及资金用途。通过筛查无关交易账户，保留识别重点账户，把握涉案资金及用途，最终明确核心资金流动路径，实现线上帮助线下追赃挽损。实践中公安机关约谈劝说上游借款企业还款，取得了一定的成效。

（四）维稳善后机制

1.涉案财物处置机制。一是健全涉案财物保值增值管理制度。改革涉案财物管理有关制度，在涉众型经济犯罪涉案财物管理法规中增加增值保值的条款。对市场价值较大的涉案财物，一方面分离出或者新设专门接管刑事涉案财物的国有资产管理公司，另一方面建立涉案财物管理中的PPP 项目合作形式，以合同方式明确涉案财物管理中各方的权责利问题。二是有条件地开展审前返还工作。明确资产属性，在查封扣押冻结财物的过程中应当核实犯罪嫌疑人资产的购置时间及资金来源，确定是否为涉案资产。条件成熟可以进行审前返还，返还前加强资质审查，保障返还方案公开公正公平。一方面，针对受损群体少且财产归属明确的案件，可将追缴的涉案财物在判决前返还。另一方面，可参考民事诉讼中的先予执行制度，针对生活困难、危重病人等情况，符合要求的，可从冻结的犯罪嫌疑人账户中按月向集资参与人发放保障基本生活的小额审前返还款，并从最终返款中扣除。

2.危机处理机制。一是筛查涉稳受害易感人群特点靶向性宣传。针对以往受害者的共同特征推演出易感人群，从源头上减少涉众型案件上当人群，缓解维稳压力。公安机关在涉众型经济犯罪案件侦查中，坚持维稳与维权双并重的原则，紧密关注舆情动态，防止涉众型犯罪案件引发维稳次生风险。做到预警宣传、依法处置、舆论引导、风险防控“四同步”，减少矛盾激化，维护市场经济秩序的平稳运行和社会秩序的安定。二是完善舆情引导机制，降低涉稳隐患。加强舆情引导，保障集资参与人知情权。建议被害人设立集资参与人委员会，推选代表与司法机关进行对接，强化沟通的顺畅性，有效回应集资参与人关切问题，避免不必要的猜忌。通过官方微信公众号等网络渠道适度公开涉案款物追缴信息等案件进展情况，有效安抚集资参与人的情绪，引导受损群众以积极的方式表达诉求，积极配合各项工作的开展，呈现出一种积极有序的处置状态。三是筛查涉稳人员稳控局势。分类汇总案件数据，整合涉稳关键字段并提供至综管平台，由平台开展实时监测，对于事实充分的、即将形成上访团体的、有聚集苗头的人员及时归集上报。按照风险高低，分级预警，即监测关注、警示教育、熔断处置、立案查处四级预警，实现分类化解系统性金融风险。有关部门可据此通过平台发布指令，指派涉及辖区公安机关针对相关人员采取稳控措施，缓解维稳压力。平台将下游反馈的处理问题结果进行整合汇总，重新上传至综管平台，不断完善预警模型。