警察信任危机及对策研究

刘金洋

（中国人民公安大学，北京 100038）

人民警察的宗旨是全心全意为人民服务，群众工作是人民警察的核心工作之一，人民的信任是警察权力的源泉。随着互联网的逐渐普及、社会阶层的结构性变化，警察所面临的执法环境日趋复杂、遇到的风险和挑战也更加多样。当前，公众对警察并不完全信任，警察的权威也未形成普遍的心理认同。表现为公众对警察工作的不配合、负面评价、抗法行为等等。为了走出警察信任危机的困境、重塑警察的公信力，选择恰当的路径以增强公众对警察的信任理应成为警学界关注的重点。

一、警察信任与信任危机

信任是一种依赖关系，这种依赖关系基于自己要依靠对方才能实现自己的利益，并且相信对方不会因自己处于弱势而侵害自己的利益。信任是一方对另一方的主观感知，是一种相信并且敢于托付的情感构成。当信任成为双方联系纽带时，这种被尊重和被认同的情感体验便可以得到充分表达。

警察信任该如何定义目前还没有达成一致意见。有观点认为警察信任即为警察公信力，也有观点将警察信任等同于对派出所的信任。事实上，警察信任不单单体现为公众对公安机关某一部门的信任，而是对警察整体（包括人员、队伍）的主观感知。笔者认为，警察信任是指公众相信警察作为国家的执法部门，会做好本职工作，严格依法办事，公正执法，同时能有力的打击违法犯罪行为，服务人民群众的主观态度，是公众在与警察直接或者间接接触中所内化于行的具体表达。

（一）警察信任的现实意义

信任是警察作为国家的执法部门所应当具有的民众认同感，也是警察作为行政机关行使职权、履行职责的必然需要。警察信任一直是警察工作的重点，是警察顺利开展各项工作的潜在保证。公众对警察的信任，使得他们在个人权益受到侵害时，能主动选择公力救济而非私力救济，走法律途径，寻求行政手段维护个人权益。公众对警察的信任感也会影响警察的执法权威与执法效率。当公众对警察的信任程度较高时，在面对警察执法时的第一印象会认为警察在执行正当勤务，此时公众会采取比较配合的态度，从正面的角度考虑警察的相关要求，对于警察的执法过程也不会产生太多质疑；但当公众对警察的信任程度较低时，警察的一切行为都有可能被曲解成恶意，正当的交通罚款会被认为是谋取私利，普通的人身检查会被认为是对自己的无端怀疑，这就是所谓的“塔西佗陷阱”——无论是说真话还是假话，也无论是好事还是坏事，都被认为是说假话、做坏事。当警察的信任缺失达到一定程度时，警察的很多行为将在群众心中失去正当性，甚至连补救措施都成为恶的佐证。警察信任危机会有“牵一发而动全身”的效果，警察信任对警察执法具有重要作用。

（二）警察信任危机

警察信任危机，即公众对警察的信任感下降到某种程度，使得公众对警察的能力、行为、乃至动机产生怀疑的一种状态。[1]这种状态会影响民众对警察行为的判断，使得民众经常从负面角度考虑警察的具体行为。这也反映了民众对警察产生的一种怀疑心理并表现出的排斥行为,是警民之间基本信赖缺乏的一种关系状况。[2]

（三）警察信任危机的影响

1.损害警察形象。警察信任危机首先动摇了警察的应有形象，使得民众有意将自己与警察对立，对警察的各种行为都表示怀疑，不管警察如何证明都很难改变民众的观点。当警察信任危机达到一定程度时，就会给某些不法分子以可乘之机。他们会有意利用民众对警察的不信任转嫁矛盾、偷换概念，试图通过这种方式得到民众的同情、实现他们的违法目的。没有信任作为基础的警察执法只会更加困难，警察形象特无法树立，警察公信力根本无从谈起。

2.造成谣言传播。警察信任危机会成为谣言滋生的温床。当某一事件发生时，民众自身会将事件“还原”，并且迅速传播，在没有得到官方证实之前，各种小道消息就已为人熟知，而且更容易被人接受，仿佛“小道消息”才是事件本身最真实的体现。因此，当警察就某一事件发布的通告与民众的预期不一致时，各种“隐情论”、“阴谋论”随之产生。如果警察平时没有赢得群众的充分信任，那么在某一事件发生时，警察所面临的“信任危机”就会成为谣言的“助推剂”，为谣言的蔓延提供了充分条件。

3.影响社会秩序。警察信任看似只是警民双方的事情，但若警察面临信任危机时就会影响到社会秩序。首先，警察担负着维护社会治安稳定的任务，如果民众对警察不信任，在警察履行治安责任时便容易受到群众的指点甚至阻挠。其次，警察还担负着打击违法犯罪的职责，警察一旦面临信任危机，就存在着执行任务时被人有意曲解的风险、对社会秩序也会造成一定威胁。再者，公安机关作为行政部门，如果不能得到民众的充分信任也会影响到政府形象，给社会治安造成潜在隐患。总之，社会秩序的维护需要警民双方联手推动，任何不信任都将损害到双方的情感枢纽，给警察工作造成巨大负担。

二、警察信任危机的具体表现与原因分析

（一）警察信任危机的具体表现

1.质疑逐渐增多。警察信任危机最直观的表现是民众对警察执法的质疑。但质疑并非都是坏事，适度的质疑不仅是公民行使监督权的具体表现，也有利于警察依法办事，不断提高工作能力。然而当民众对警察产生信任危机时，就会对警察过度质疑，对警察的任何决定都提出异议、甚至直接无视警察的提醒和警告。现实中虽的确存在警察执法不规范的现象，但大多情况下警察的执法活动都严格遵守了相应法律，符合程序规定。然而民众对警察的质疑声却并未因此而减少。实践中公安机关经常面临以下情况：本属于例行检查的活动，因民众的质疑而被曲解为“针对性”的行动；本不属于警察职责范围的事件，被民众质疑不作为。

2.暴力抗法时有发生。警察代表的是国家公权力，任何民众都有配合警察履行职责的义务。但警察在执法过程中时常遇到民众不配合的情况，对警察提出很多无理要求。面对部分人员阻碍执法的行为，警察有时必须采取强制手段才可能解决，但这更容易引发民众的强烈不满与对抗。从一线民警的出警情况来看，部分民众在警察执法时并不配合，有时甚至会对警察指指点点，为正常的执法活动制造困难。对此，实务中的通常做法是警察对当事人三次警告，如果当事人还不配合，警察就要对当事人采取强制措施。但少数当事人却故意无视警察的口头警告，在警察三次警告期间继续挑衅、谩骂警察，甚至抢夺警察的执法记录仪、对警察进行殴打。暴力抗法也体现出警察权威并没有完全树立，民众对警察并不完全信任。

3.涉警负面舆情有所增多。所谓涉警舆情，是指在一定时空范围内，媒体和社会公众对与公安机关及其人民警察相关的各类活动的动态反应和评价。[3]涉警舆情具有动态性和不确定性，容易受到民众主观因素的影响。在涉警舆情中，存在一部分人的态度天然倾向于不利于警察的一方。[4]当涉警舆情出现时，部分人会专门针对警察挑错，将责任有意推向警察一方。在浏览某些网站时，笔者就发现部分网民对警察的要求是“上刀山”、“下火海”，警察要无所不能，保证万无一失。但警察也是普通人，以上述观点要求警察无疑会将警察推向深渊。一旦警察出现任何差错，部分人员就会借此大做文章，根据自己的主观好恶得出警察失职、应当依法追责的结论。涉警负面舆情不仅让当事警察难堪、甚至让整个警察群体都心寒，尤其是当警察已经尽力、执法行为并无不妥时仍不被民众理解更会对警民关系产生负面影响。

但负面涉警舆情的传播，也体现出警察面临着信任危机。试想，如果大众在面对涉警舆情时能够理性对待，对警察充满信任，能够站在警察的角度去思考问题，在涉警舆情发生时，便不会让负面舆情、虚假信息甚嚣尘上。相反，民众会成为虚假信息的阻绝体，他们自身就不会轻易相信负面言论。因此，要想解决涉警负面舆情所带来的影响，重塑警察的公信力不失为必要之举。

4.投诉压力增大。警察投诉的增多，一方面反映出民众自身权利意识的增强，另一方面则显示民众对警察缺乏信任。笔者在调研时也发现，民众对公安机关的投诉主要分为两个方面。

一是认为公安机关消极懈怠，有意不作为。这种投诉常见于网络诈骗类案件中。目前的网络诈骗犯罪具有犯罪黑数大、隐蔽性强、结伙作案增多、犯罪向组织化方向发展、涉及地域越来越广、涉案金额越来越巨大等特点。[5]民警受制于现有技术及案件的特殊性，往往很难找到有效线索，且大部分网络诈骗案件都是疑难杂案，侦破此类案件需要耗费大量的人力、物力、财力，要求公安机关“每案必破”并不现实，民众的希望在多数情况下只是理想之谈。然而民众并不会考虑公安机关的现实情况，只要发现自己的案件没有进展、损失没有及时挽回时，民众就会认为消息懈怠、不主动作为，完全不顾公安机关的解释说明，只是不停地投诉为公安机关施压，这也充分体现出民众对警察的不信任。

另一种常见的投诉是对公安机关执法活动的投诉，而这类投诉往往并没有正当的理由。比如部分民众认为警察出警时过于严肃，没有亲和感。但出警本是严肃的执行职务活动，警察与当事方保持适度的距离也是出于安全的考虑，要求警察在出警时保持亲切感并不现实。况且警察一味的“亲和”，会让违法犯罪分子无法产生“恐惧感”，将有损警察的威慑力，不利于警察办案。警察处理投诉时面临着两难境地：如果不能让投诉者满意可能会遭到更多的投诉，不利于缓和警民之间的关系；但如果警察忌于投诉的压力而轻易改变已经做出的决定，将会极大损害公安机关的执法权威。因此，如何处理投诉成为公安机关的难题。部分民众忽略实际情况只讲究个人意愿或者根据个人喜好的投诉只会增加警察的烦恼，使得警民关系所面临的形势更加严峻，警察的信任感难以提升。

（二）警察信任危机出现的原因分析

1.警察自身原因。当前，绝大多数警察的执法行为都严格遵守法律程序，展现了警察的良好形象。但个别民警执法中仍然存在不良行为，破坏警察队伍的形象。这些不良行为在网络时代之下不仅易被放大、也更易激起民众的不满与愤怒。同时，部分基层警察的专业能力不强，在处理问题时存在着机械刻板的问题。如果警察执法没有过硬的法律素质作为支撑，便很难得到公众的认同。况且警察自身原因所造成的信任危机一经形成便不易改变，需要引起相关部门的重视。

2.社会公众的误解。警务工作是具有专业性的法律行为，一部分需要运行于封闭的内部环境，公众无法从外部感知警察工作的全部样貌。然而社会公众容易对具有模糊性的问题产生兴趣，但因警察行为具有暴力性、强制性的特点，公众也不是完全根据警察的回应得出结论。实践中，在未完全了解整体执法过程的情况下，公众习惯通过主观想象来解答自身困惑，这也导致了群众对某一片段的误解而冲击警察信任现象的出现。

3.网络自媒体的助推。自媒体时代的到来，信息的传播速度远远超出了警察应对涉警危机的反应速度。同时，因为自媒体产生信息的当场性，导致涉警负面信息产生时信息发布者其实欠缺理性思考、对警察部门的理由也欠缺充分认识。而在涉警信息的迅速传播过程中，根据舆情产生发酵的一般规律，信息容易在传播中歪曲、扩大，从而出现与真相相去较远的网络形象，而这又会直接导致民众对警察的猜疑，影响警民关系。

4.警察宣传滞后。警察的工作量大、任务重、基层警力欠缺的现状也影响了警察宣传工作的进行。当前，警察宣传工作多由专门的宣传部门负责，基层公安机关很少主动开展宣传活动。即便组织宣传，有时仅是走过场，并不能起到应有的宣传效果。自媒体时代的到来对警察宣传工作提出了更高的要求，如果警察不主动改变宣传方式、在某些事件发生之后才进行宣传。这种滞后性的宣传无疑会冲击警察的公信力，也更易激发民众对警察的质疑。

三、解决警察信任危机的路径分析

（一）明确警察职权，改进工作方式

1.将案件按照性质进行分流。“专业的事交由专业的人办”，这对于公安工作而言极为重要。具体来讲，公安各警种之间应当分工明确，不同的警种之间应当各司其职、分工配合。比如刑事案件交给专业的办案队、巡逻工作交由巡警队、治安案件可由治安大队协助办理，以此给派出所减负，将基层民警从无止境的办案任务中解放出来，从而投入更多时间和精力从事基层基础工作。各级公安机关之间也要密切合作，比如县级公安机关可以对警情进行分流。对于求助类警情，采取就近原则，让巡警或者社区民警进行解决；对于报警类警情要派专业人员进行查看和处理，以提高公安机关的工作效率。

2.加大小案侦破力度。当前，我国社会治安逐渐好转，恶性案件数量逐渐降低，但“小案不断”确是当前案件的真实反映。“小案”看似不起眼，实则意义重大。“小案”治理效果直接涉及我国执法为民、民生警务的基本执法理念能否真正实现,能否赢得广大人民群众的信赖。[6]当前基层公安机关“重大案、轻小案”的情况突出。实践中，当发生某些大案要案时，公安机关通常会从各所队抽取骨干成员组成专案组，花费大量人力物力财力侦破案件。破大案固然重要，但若因此忽视小案是否合适？况且群众很少能遇到重大案件，更多的是身边发生的小案，而破一件大案所耗费的资源足以破数十件小案，可见大案所花费的成本要比小案高的多。笔者认为应当重新权衡大案小案的资源投入比重。对大案的破获不要过于求快，将侦破大案的一部分资源用来着手解决群众遇到的小案问题。要加强对小案规律特点的分析研究,实时监测掌握发案时段、区域、侵害目标、作案手段等变化,及时提出打击的对策措施，提高打击的针对性、有效性。[7]

（二）建立公众信任、有影响力的优秀宣传平台

1.建立能被公众接受的宣传渠道。公安工作宣传的受众如果局限于警察群体，宛如自说自话，并不能产生应有的宣传效应。要想得到更多公众的理解与认同，首先要建立更加广泛的宣传面，运用公众喜闻乐见的形式进行宣传。可以利用微博、公众号、抖音平台及时发布相关内容，为公众提供了解警察的便捷渠道。其次，公安机关必须不断加强与新闻媒体的合作，拓展多元化的沟通渠道,提升警察形象。[8]要以积极的态度对待新闻媒体，欢迎广大媒体对公安工作的监督，及时解答媒体的疑问。要利用媒体积极宣传警察的正面新闻，让群众更真实地了解到警察生活。公众通过多重渠道接触到的警察宣传也会对自身形成潜移默化的影响，无形中人们对警察的印象会更加正面，对警察的理解和认同也会随之提升。

2.宣传方式要恰当。公安机关在选择易于公众接受的宣传渠道之后要注意宣传的方式。首先要注意宣传的用语，避免使用过多的套话、官话，运用平实的语气进行宣传。既要让人民群众印象深刻、又不能采用命令的口吻对群众提出过多要求。可以通过接地气的口吻让民众了解到一名普通民警的工作、生活状态，从而赢得民众更多的理解与支持。再者，要选择恰当的宣传素材。一方面要加强对公安先进典型的宣传，让民众了解到其所代表的组织价值，增进人民群众对警察的正面认知，树立警察良好形象，从而促使警察公信力得到提升。[9]另一方面，要从普通生活中选择宣传素材，多宣传警察尽职做好本职工作的典范，以及在正常职权范围内为人民服务的事例，也可以宣传警民联手共同打击违法犯罪的事例，增强民众对警察的理解，提高民众协助公安工作的积极性。只有让人民群众了解到警察真实的工作和生活，才能让公众形成正确的认知，增加公众对警察工作的满意度，提升对警察的信任。

3.宣传应当注重时效性与真实性。许多涉警舆情事件发生初期并无多少社会影响，谣言乍起之时如果不及时辟谣，很容易成燎原之势。当负面舆情发生时，公安机关由于其特性，势必要直面事件与舆情，此时应以宣传的时效性和真实性的思路为导向，及时发布案件调查情况，尽可能地减少公众的猜疑。同时，很多涉警舆情问题的出现在于其有幕后黑手的支持。警察在澄清事实的同时，也要严惩幕后黑手，并对恶意造谣者予以处罚，以此发挥警示与教育作用。在处理完毕涉警舆情危机之后，公安机关还要进行深入细致的分析和总结，找寻危机发生的原因，及时改正自身的错误，增加民众对公安机关的信任。

（三）提高政府执政能力与公众素质

1.优化政府部门工作机制。由于警察的信任危机许多时候来源于政府其他部门的不作为，因此重新规范政府各部门的工作模式也是重要之举。可由政府牵头，对各部门进行体制改革，尤其一些与人民生活密切相关的部门（如电力部门、工商部门）均要设置专门的值班人员，包括夜间值班人员；同时建立政府热线，让民众清楚某些事件要找政府相关部门，且要确保能及时找到并解决相关问题。要厘清政府各部门的职责权限，不能把所有的压力让警察承担。要把非警务活动从公安机关中分离出去，交由专业的部门进行处理。要将警察从繁重的任务中解脱出来，集中力量应对专业化事务。要加强公安机关同有关政府部门的联系，建立“权责一致、分工负责、权威高效”的工作体系。

2.加强公众监督力度。警察出现信任危机的重要原因，在于公众认为警察的工作并不透明。部分民众认为警察工作主观性较强，裁量权较大，受到的制约不足。对此，公安机关应当主动接受公众监督，丰富公众的监督形式，可以通过警民群聊等途径进行线上提议，也可以线下向公安机关有关领导当面反映情况，不断增强公众的参与感，让公众也成为维护社会治安的一分子，协助公安机关开展相关活动。警察应当认真听取公众提出的建议，对于确属自身的问题要及时改正；对于不属于自身的问题也要感谢公众的提议，在社会大众面前保持谦逊的形象。通过公众的监督，公安机关能够及时发现自己的问题，也能够及时与公众交流，避免信息不对称而引发不必要的误会甚至争端。

（四）警察自身转变与执法能力的提升

1.警察要转变执法理念。当前，部分警察的执法理念存在偏差。部分民警在思想上存在着认识误区，将文明执法等同于人性化执法，误以为人性化执法就是放任不管、就是降低执法标准和忍气吞声。[10]在此情况之下少数民警在遇到阻碍执行职务行为时不主动制止。应当注意的是，“文明”不等于“忍让”。要求警察“文明执法”并不是要求警察不能使用暴力，而是要求警察在执法过程中注意执法的态度，不要使用一些不文明的语言等。警察执法本就属于行使公权力的过程，其代表的是国家形象。如果警察为了刻意满足当事人的要求，为民众留下一个文明的印象而忽视了原则，最终损害公安机关的执法权威。因此，警察在执法时应当坚持正确的执法理念，严格公正执法是关键，将文明融入到执法的全过程。警察应当保持一个稳定的形象，合理行使自由裁量权，以正确的思维观念引导行动，增强民众对警察的认同。

2.提升民警执法能力。民警执法能力不高也是导致警察信任危机的重要因素。如果警察对相关法律不了解，程序意识、法律意识不强，便很容易导致案件的处理陷入被动状态，造成一系列的负面影响。因此，应当加强民警的法律知识培训，提升民警的法律素养。要着力提高警察的执法办案能力，针对案件遇到的难题，可以采用案例探讨、情景模拟、人员互动等形式，分享各自的经验和建议，形成处置合力。通过民警综合素质的提升重塑警察的公信力，走出警察信任危机的困境。

警察信任不仅影响警察形象，也影响着政府形象和社会治安。当民众对警察产生信任危机时，各种质疑声音、抗法活动、负面舆论便随之而来。要想让警察工作能够顺利开展、警民关系更加紧密，重塑警察公信力便显得尤为重要。对此，既需要警察转变执法理念、提升执法能力；也需要政府有关部门协助，与公安机关分工负责，互相配合；还需要公安机关注意宣传的媒介、方式和方法，提高宣传的时效性和真实性。总之，警察信任危机既是机会，也是挑战。只要警察与民众齐心协力，便能走出信任危机的困境，使得警察公信力得到普遍认同，为维护社会秩序创造有利条件。