后疫情时代社会组织矛盾纠纷化解效能分析

李伟清 梁震龙

(中国人民公安大学，北京 100038）

伴随着新型城镇化纵深推进，社会结构和社会秩序发生深度转型调整。基层社会愈发呈现出高度流动性和人际陌生化，致使国家和政府对基层社会的“全景式”管控受限，[1]社会矛盾纠纷不断出现且日益错综复杂。在复杂的社会背景之下，突如其来的新冠肺炎疫情给大流动中国按下了“暂停键”，给整个社会提供了难得的集体反思契机。当前，基层社会从疫情刚发生的社区封闭式管控过渡到常态化疫情防控阶段，面临进入疫情过去或即将过去的“后疫情时代”。从疫情防控社会集体动员、社区封闭式管控到分级分区防控过程中，国家治理的制度逻辑经历从“常规型治理机制”到“运动式治理机制”，再到恢复“常规型治理机制”的转变。①同时，在遭受重大危机事件之后，社会公众的应激反应使得整体性负面社会情绪滋生蔓延，如社会恐慌、痛苦、焦虑和冷漠等，烦闷、压抑的不良情绪和心理是社会矛盾纠纷多发的导火索，社会稳定面临诸多方面因素影响，公安行政力量维稳压力骤增。

一、后疫情时代社会矛盾纠纷特性与化解之难

后疫情时代社会矛盾纠纷在新冠肺炎疫情重大公共危机事件深度影响下呈现出诸多特性，使得社会矛盾纠纷化解陷入瓶颈。

（一）后疫情时代社会矛盾纠纷特性

1.成因复杂化。后疫情时代的社会矛盾纠纷是现代化和突发疫情对社会共同作用的结合体，社会、心理、经济以及政治等因素交错糅合，使得矛盾纠纷成因越发复杂化。在传统社会，生产力落后、生产方式单一，社会关系以血缘为纽带，社会互动较为有限，决定了社会纠纷多以家庭纠纷、邻里纠纷、家族纠纷等熟人之间的纠纷为主，这样的纠纷多发生在熟人之间，发生频率低且纠纷原因较为单一化，凭借血缘、地缘等乡土性资源就能有效化解。随着社会生产力的发展，社会分工逐渐细化，社会关系日趋复杂，社会形态亦从熟人社会转向陌生人社会。在陌生人社会，人际交往以市场交易为基础，具有一次性的特点，导致规范约束力降低；同时社会交往半径扩大，功利化、个体化色彩加重，相互之间发生矛盾纠纷的机率随之增加。疫情像一剂高效能的催化剂，直接作用于社会生活的方方面面，使得社会就业、家庭经济支出和收入、情感支持和社会支持等问题显现，社会恐慌、焦虑、压抑、冷漠等情绪与社会问题盘根错节，均是社会矛盾纠纷形成的深层次原因。

2.群体集中化。群体集中化主要体现在社会矛盾纠纷在低收入群体、失业者、患者及家属以及老人等社会弱势群体中集中多发，这与社会弱势群风险抵御能力以及遭遇风险之后的恢复能力羸弱密切相关。新冠肺炎疫情导致个人、家庭和行业等多类主体的复合困境，[2]低收入群体面临失业、家庭入不敷出的经济压力，失业者最低保障受到威胁，患者及家属面临巨大的心理压力和社会排斥压力，被隔离的个人生活空间极度压缩，负面情绪滋生，易躁易怒等等。弱势群体在疫情期间的诉求表达渠道单一，疫情常态化防控中诉求压力进一步转嫁到社区执行防疫任务的政府工作人员身上，在防疫一线很容易发生隔离群体与社区民警或社区居委会工作人员的直接暴力性矛盾冲突。社会矛盾纠纷群体集中化随着社会复工复产有序推进，在后疫情时代会逐渐显现，多类主体的复合困境是政府部门在疫情恢复后期所要着重解决的难题。

3.影响社会化。后疫情时代社会矛盾纠纷影响面广，程度深，传播速度快且民众关注度高，容易引起相同境遇群体的效仿，进而引起一系列社会矛盾的连锁反应，易成为社会公众在疫情防控期间不断累积发酵的不良情绪发泄的“泄洪口”。在疫情发生之前，社会矛盾纠纷大多与利益相关人发生联系，较为分散化分布且公共关注度低，往往在矛盾纠纷双方之间拉锯较量，除非涉及广大公众集体利益，一般的社会矛盾纠纷也很少掺杂无关公众的社会负面情绪，社会矛盾纠纷化解也较为容易。而在经历疫情“大停摆”之后，社会经济、就业、医疗保障、物价等民生问题在不同程度上受到影响，这些与民众切身相关的问题变得越发敏感，集体主义感在这时候表现的异常强烈。涉及此类纠纷若不能有效化解，容易给国家整体防疫政策落实增添阻力，同时也会损害政府的公信力和权威性，负面影响波及到社会的方方面面。

（二）行政力量矛盾纠纷化解局限性

行政力量化解社会矛盾纠纷更多的是利用行政资源和行政力量，更多追求行政效率和调解的公平正义，从而存有其他欠缺，主要体现在以下三个方面：

1.社会性链接薄弱。后疫情时代社会矛盾纠纷化解不只是简单的矛盾纠纷调解，更多的是通过化解风险辅以社会帮扶让遭受重大公共危机的公众逐步回归常态，步入正规。灾害中有关人的社会功能运作出现低水平或不良状况，并反过来加剧其困难和问题以及其与环境关系的不协调和非积极性。[3]由此可见，后疫情时代社会矛盾纠纷的形成与疫情中人的社会功能运作不良相关，化解此类矛盾纠纷就必须从社会工作入手。行政力量在矛盾纠纷调解中可以做到高效便捷，也能通过科层制行政资源达到相对公平公正，但其在搭建社会关系网络、解决社交困境以及提供家庭专业支持与帮扶、链接社会资源等方面相比专业性强的社会组织来说稍显薄弱。

2.情感性疏导缺乏。社会负面情绪的出现是经历疫情冲击后出现的显著社会心理现象，纠纷矛盾之所以滋生这与疫情隔离造成社会公众情感压抑、急躁、恐慌等密切相关，在心理疏导、情绪支持以及家庭关爱方面，社会组织能运用社区、个案、小组团体等专业方法提前介入，提供心理社会支持，进行情绪干预、心理调适和情感关怀，消除患者及家属以及被隔离人员的负面情绪，减少民众对政府的对立与不满，这有助于从根源上化解潜在的社会矛盾纠纷。政府等行政力量大多缺乏心理学、教育学、医疗康复等相关专业培训和知识储备，在社会矛盾纠纷化解情感介入方面存在一定局限性，而后疫情时期的社会矛盾纠纷突出表现在心理问题方面，对应激反应后的心理治疗不可或缺。

3.专业性嵌入欠缺。社会矛盾纠纷化解是政府以及公安机关等行政机关日常工作的一部分，社会维稳的压力通过科层制层层压实到基层政府机构，居民自治组织如社区居委会、村委会等也逐渐出现“行政化”倾向，同时也成为落实基层维稳“最后一公里”的关键节点。基于我国事务管理“漏斗型”模型、权力与资源流向“抽油烟机”模型的压力型体制之下，基层组织成为落实社会管里和国家政策的主要力量。[4]加之现阶段防疫压力，基层行政组织在矛盾纠纷调解中无暇顾及，也无法深入细致的做到针对个人或个别群体的个性化、差异化、专业化的针对性嵌入，只是出于行政压力和社会面的维稳要求被动地应对防疫过程中出现的矛盾纠纷。

二、社会组织在社会矛盾纠纷化解中的独特优势

根据国家社会组织政务服务平台数据显示，截至2021 年2 月15 日，全国登记在册的社会组织共有901436个，②社会组织蓬勃的发展态势和庞大的数量优势是社会组织介入社会纠纷化解的前提。社会组织是介乎国家与社会之间，既发挥着沟通二者的桥梁作用，又为纠纷化解提供了缓冲地带。

（一）民间性——消除纠纷主体间信息错位

社会组织扎根于社会，服务于社会，具有深厚的社会基础，为政府与民众进行有效的沟通和对话营造良性和缓冲空间，为纠纷各方留下自我回旋的余地。在群体性事件中各种诉求和呼声交织在一起，即使是意见领袖也不能完全代表集体的共同诉求。在众声喧哗之中，社会组织承担着收集信息，统一意见，并将信息、意见、主张反馈给政府的任务，以此消除诉求方与接收方之间信息的不对称。此外，社会组织来自社会，扎根社会，具有洞悉社会底层生态、理解底层民众立场、深入体察民众诉求等优势，这使其容易获得民众的支持，其意见也更具代表性。通过社会组织与政府之间的平等对话与沟通，有利于消除因力量悬殊导致信息的不对称。同时，与政府部门之间科层制管理模式不同，社会组织之间、社会组织与成员之间等级色彩较弱、灵活性较强，信息传递受程序性干扰较小，很多时候组织成员身处纠纷场合之中或者本身就是纠纷当事方，所以能够迅速掌握纠纷起因及其发展等第一手信息，由此针对由矛盾纠纷引发的一系列社会问题可以迅速调整策略，采取社会化的方式，提供多样化服务，及时进行疏通引导，促进问题的解决。

（二）组织性——引导纠纷主体的理性表达

我国社会组织的产生与发展因应我国经济转型和社会结构的调整，传统的由单位和公社承担的除生产功能之外的其他社会职能逐渐被剥离，[5]社会的组织化程度降低，随着利益分配机制的调整，分散的利益表达出现井喷式增长。如在我国绝大多数群体性事件中，利益相关者多以个人或小团体的形式自发地进行维权，具有分散而弱小的特点，特别是农民工与企业的劳资纠纷，其组织化程度更低。缺少组织依托，弱势一方往往采取不正当的方式吸引社会关注，进而导致了体制外利益表达方式大量出现，如闹访、缠访、群体性事件等。市场经济机制追求效益，但经济快速发展并不意味着社会能够稳定有序。而社会组织成为变革社会中维系政府和基层社会中间桥梁，是不同利益集团的代表者。现代社会中，随着社会组织的日渐崛起和兴盛，职业、兴趣、身份、地域等都可以成为人与人之间建立关联的依据，从而将分散的个体组织起来。如何使社会形成“以一种制度化的公共利益取代四分五裂的个人利益”[6]的表达方式是实现社会有效治理的关键问题，也有利于治理结构的多元化。实践证明，相比于个体化表达方式，由社会组织引导的组织化表达不仅丰富和拓宽了利益表达的渠道，提供了利益表达的组织化水平，减少失范性、对抗性等非理性行为的发生，有利于引导个体在合法范围内进行理性表达，而且有利于政府采取理性方式进行回应，实现信息的有效传递，从而促进纠纷的化解。

（三）专业性——提升矛盾纠纷解决的能力

介入社会纠纷的化解对社会组织自身的能力提出了更高的要求。社会纠纷的多元化、复杂化，不仅要求社会组织具备娴熟的沟通能力、广泛的社会影响力、较强的行动力、资源整合能力和社会动员能力，还要求具备对相关问题的调查能力、技术认定能力以及政策建议能力，这实际上要求社会组织具备高度的专业性。如正在走向法治轨道的环保公益诉讼中，一些环保团体之所以参与诉讼并发挥主体性作用，促进环境的改善和纠纷的化解，其专业性既是基础，也是保证。当前，社会组织的发展正呈现出行业分化、专业对口、分工细致的特点，这使得各个社会组织都在向着运行机构更加系统、组织目标更加明确、服务对象更加特殊、成员素质普遍提高、知识领域更趋专业的方向发展。社会组织的发展和成熟能够满足多元化利益表达的需要，参与化解不同类型的社会纠纷。除此之外，政府化解社会纠纷多立足大局、统筹考虑，注重宏观把控，难以做到面面俱到。而对于群体性纠纷而言，细节的疏忽可能呈几何效应放大。不同的社会组织专业领域各异，其在专业领域内能获得更为直接的信息，针对特定问题有的放矢，更为高效。对于一个多种问题复合而成的纠纷来说，需要不同的社会组织利用其专业知识和技术共同解决，以弥补因单一主体知识局限性而难以避免的漏洞，从而促进问题的全面解决。

（四）志愿性——降低矛盾纠纷化解的成本

社会组织具有高度的志愿性，志愿精神是社会组织的灵魂和动力。志愿性体现为：一是参与者一般是自愿加入的，以共同信念和共同利益为基础形成凝聚力往往具有更大的动员能力，可以对突发事件及时做出反应，迅速参与到纠纷的处置和化解；二是社会组织的资金来源于社会的自愿捐赠，资金链与政府脱钩且不以盈利为目的使其能够专注于提供公共服务，保持一定的中立性。因此，社会组织能够在纠纷化解中迅速为纠纷当事方所接纳，成为政府与民众之间的缓冲带。在群体性事件处置中，政府一旦强势介入，往往不能根据事件发展态势及时调整角色；同时，如果采取简单化的强力压制手段，矛盾会转向政府导致事态恶化，相应地必须调动更多的资源来进行控制，此间纠纷化解成本会大幅上升。具有高度志愿性的社会组织则可以规避类似的多重角色冲突，避免因纠纷处置不当激化政府与民众的直接对立而增加控制成本。

总之，相比政府部门的官僚弊病和私营部门的逐利性，社会组织更容易获得社会认同，积累强大的社会资本。这些社会资本是有效社会动员，实现社会治理的基础，有利于降低社会治理的成本。

三、发挥社会组织社会矛盾纠纷化解效能的路径

要使社会组织能够在社会矛盾纠纷化解中发挥积极作用，必须要从理念认知、制度建设和实践路径三个层面协同推进。

（一）理念认知：明确专业优势，营造生存环境

习近平总书记指出：“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工、和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。”[7]在此次重大公共卫生事件的响应及后续恢复重建中，社会组织将自身的优势与特点进行了充分展现，并让社会公众体会到其在疫情防控中的关键作用。这种专业性主要表现在以下几个方面：首先社会组织能闻风而动，迅速自发地组织队伍进行危机应对，建立支持网群，做好政策解释说明工作，缓解居民紧张情绪，减少公众因对政策不清楚而产生对立冲突。其次，社会组织能在疫情防控过程中利用自身专业技术和社会工作方法为受灾群体性提供差异化、个别化、针对性的精准帮扶，减少了危机的次生危害，保证了疫情期间社区稳定。最后社会组织在物理隔离中的强社会性链接是其专业性的充分体现。社会组织能帮助民众重建社会支持网络，链接社会资源，如专业心理咨询师、专业心理服务机构等，帮助患者增强抗压能力和心理素质，减少社会排斥，让患者更好地再次回归社会。因此，为使社会组织在社会矛盾纠纷化解中发挥应有效能，首先在理念认知上要充分认识到社会组织到专业性以及其在社会矛盾纠纷化解中到重要作用，为其创造良好到生存环境。

明确专业优势，就是加强政府以及社会公众对社会组织对认知，充分意识到是社会组织在社会性链接、情感性疏导以及专业性嵌入等方面的专业优势，明确其在构建矛盾纠纷多元化解机制中的关键地位。政府应在确保社会组织政治方向正确的条件下为社会组织提供相应的政策支持，激发社会组织的内生活力。社会公众应积极响应并支持有利于社会建设与发展，倡导社会正能量以及营造社会良好风气的社会组织，让社会组织在公平公正，包容和谐的社会环境中生存。

（二）制度建设：健全规范体系，强化政治引领

从制度的角度出发去引导和规范社会组织，使社会组织在法律规范的轨道中运行，既不脱离“监控”，也不因管控过度而丧失活力，让社会组织能服务于社会治理需要和大众需求，是社会组织有效发挥社会矛盾纠纷化解效能的必要条件。唐皇凤认为执政党组织是社会治安综合治理组织网络的轴心力量，社会组织是辅助力量，党组织与社会组织法人治理体系的双向互嵌和融合是社会组织制度建设的趋势所在。

首先，应完善社会组织国家政府层面法律法规和内部规章制度，目前我国关于社会组织对制度规范多为行政法规和部门条例，存在原则不明确、结构不合理、位阶低、内容含混等问题，随着现代化加速推进和社会利益格局发生深度调整，社会组织在形式、结构、运行等方面发生着巨大变化，现有的相关法律规范也面临与时俱进的压力，在社会组织具体行业分类、性质界定、运行规范和监督管理等操作层面稍显落后。因此，社会组织制度规范必须做到因时而新，因势而新，紧跟社会组织发展态势，明晰管理主体责任，坚持政府管控和自我规范相结合，让社会组织在法制规范轨道中健康运行，提高社会组织在后疫情时代社会矛盾纠纷化解中的程序性、规范性和专业性。

其次，探索社会组织的“嵌合式”党建模式，加强党组对社会组织的政治引领作用。“嵌合式”党建模式主张党组织与社会组织法人治理体系之间对双向互嵌与融合，体现“强政党—强社会”之间的协商互动与合作，能解决社会组织党建“空心化”“悬浮化”“脱嵌化”困境。[8]具体来说，一要党组织应变“领导”为“引导”，突出在社会组织政治方向把控方面，确保社会组织政治方向正确，符合服务于社会建设和发展的初衷；二要加强社会组织在矛盾纠纷化解中的贯彻力和执行力，注重社会组织在矛盾纠纷化解中的桥梁作用，让社会组织成为政府和群众之间的黏合剂和润滑剂；三要明确党组织在社会组织中的职责权限，强化党组织对社会组织重大事项决策、涉外活动开展、大额经费支出等方面的监督权和管理权。在此之下应发挥党组织和社会组织之间在人才培养、信息交流、业务培训等方面的协商合作，以此构建良性政社关系，助力社会矛盾纠纷有效化解。

（三）实践路径：激发内生活力，推动资源下沉

只有真正激发社会组织参与社会治理的内生活力，让社会组织具备主体意识、责任意识和公共意识，积极主动参与到社会矛盾纠纷化解工作中，才能让其效能得到有效发挥。因此对社会组织的增权赋能及社会激励，着力推动社会资源下沉到基层社区是社会组织在社会矛盾纠纷化解中效能发挥的关键出路。

增权赋能就是在确保政治方向正确的前提下，政府应给予社会组织足够的自主发展空间，让社会组织在参与基层社会治理中获得激励，以此激发社会组织参与社会矛盾纠纷化解的内生动力。这种激励可以是物质激励也可以是精神激励，物质激励方面针对在矛盾纠纷化解中起到关键作用的社会组织政府可以给予一定的奖励，提供社会组织开展活动的公共场所等等。精神激励可以是先进评选、典型推荐，授予荣誉称号等，也可以在活动开展、人才引进等方面给予政策支持，这种社会公众及政府等普遍认同和赞誉是或许是社会组织能够得到长远发展的根本动力。

推动社会资源下沉重在于增强“三社联动”和网格化管理横向联结力，[9]将社区、社会组织以及社会工作人员嵌入网格化管理全过程，加强基层社会矛盾纠纷化解资源的整合与重组，突出行政性、专业性和社会性在社会矛盾纠纷化解中的综合作用，以此实现矛盾纠纷联调联动、精确感知预判、点对点精细化疏解以及成果跟踪巩固。基层治，则天下安，社会资源的下沉对于夯实社会治理根基，化解后疫情时代出现的苗头性、倾向性的矛盾纠纷至关重要。

注释:

①周雪光认为运动式治理暂时打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。运动型治理机制正是针对常规型治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制。详细参见：周雪光。运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考［J］。开放时代，2012（09）：105-125。以及周雪光。权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑［J］。开放时代，2011（10）：67-85。两篇文章相关论述。欧阳静认为“运动型治理”指的是国家通过政治动员，自上而下地调动官僚体系和群众的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种有组织、有目的、规模较大的群众参与治理。详细参见：欧阳静。强治理与弱治理：基层治理中的主体、机制与资源［M］。北京：社会科学文献出版社，2018：100。相关论述。疫情刚暴发时国家和政府进行社会全体动员，宣布进入战时机制遏制疫情进一步蔓延，这其中便打破了常态治理机制，展示出运动型治理机制在应对和处置突发事件中的重要作用。

②资料来源：中国社会组织政务服务平台，详细参见官方网站搜索结果：http：//chinanpo.gov.cn/search/orgcx.html。