行业协会参与学徒制的作用机制研究

杨 军

（莱芜技师学院，山东 济南 271100）

审视工业发达国家的学徒制发展史发现，行业协会与学徒制有着天然的联系，是引领和推动学徒制高质量发展的重要社会组织。受经济体制改革影响，自上世纪八十年代以来，我国职业教育开始与行业组织剥离，由此引发的负面效应日益显著，突出表现为校企合作效能低下。为改变行业协会职能缺位现状，国家各部门相继出台了一系列政策文件，以期推动行业协会参与职业教育，如2014年教育部颁发的《关于开展现代学徒制试点工作的意见》（教职成〔2014〕9号）指出，要建立“政府引导、行业参与、社会支持，企业和职业院校双主体育人的中国特色现代学徒制”[1]；2019年国务院颁发的《国家职业教育改革实施方案》指出，要“推动职业院校和行业企业形成命运共同体”，“完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制”[2]；2020年教育部等九部门颁布的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提出，要“提升行业举办和指导职业教育的能力”[3]。然而，当前行业协会的职能仍无法满足职业教育特别是学徒制育人工作的需求，亟需厘清新时代下行业协会在学徒制各主体之间的作用机制，以推动学徒制的高质量发展。

一、行业协会参与学徒制的依据：第三部门理论

公共产品具有不可分割性和非排他性特征，人们的“免费搭车”引发了市场失灵，迫切要求通过政府干预来规范公共服务的供给。人们对公共产品的偏好存在较大差异，导致政府部门提供的公共产品倾向于中位选民的偏好，既无法满足一部分人的过度需求，又无法满足一部分人的特殊需求，由此引发了政府失灵。面对市场失灵和政府失灵引发的双重困境，客观上要求介于市场和政府之间的一种中介社会组织发挥功用，由此产生了第三部门，用以弥补市场和政府在公共物品提供上的不足[4]。

学徒制作为一种准公共产品，同样面临着市场失灵和政府失灵的双重困境。对于市场而言，已有的市场机制与学徒制所需要的约束机制不匹配，尚无法解决劳动力市场中的“挖人外部性”和“搭便车”问题，造成了参与学徒制企业动力不足，甚至引发了参与培训企业的“集体行动困境”；对于部分企业，其参与学徒制的目的更侧重于满足短期用工需求，在开展人才培养过程中，局限于对学徒技能的培养，属于一种“工具性”教育理念，忽视了学徒的全面发展。对于政府而言，当前“全能政府”的理念较为严重，职业学校的核心要素受到政府部门制约，“放管服”改革力度不够，政府部门在职业教育办学过程中存在错位和越位现象，致使职业学校办学自主权不高；与普通教育相比，政府部门还需要提升对职业教育的资金支持力度；与工业发达国家技能形成体系相比，政府部门的各项保障机制还不够健全。在众多的第三部门中，受行业协会的本质属性和特有价值所决定，行业组织是最合适参与学徒制的一种社会中介组织。一是行业协会代表了本行业的共同利益，是以所属行业领域的企业为服务对象，以为本行业发展为服务目标，以政府监管下的自主行为为准则，以非盈利的民间活动为组织活动方式的一种介于市场和政府间的中介组织；二是行业组织最了解本行业的需求和各项信息，其参与学徒制可以较好地缓冲学徒制的准公共属性和企业的盈利性之间的矛盾，协调校企之间缔结契约关系，推动学徒制的有序实施。

二、行业协会参与学徒制面临的困境

从发达国家实践经验来看，行业协会弥补了校企双方的内在合作矛盾，解决了校企合作中互惠机制的缺失，在学徒制中发挥了巨大的协调作用；从行业协会自身功能和国家关于职业教育政策导向来看，行业协会介入学徒制成为发展的必然趋势。但我国行业组织在参与学徒制过程中，仍受到多重因素制约，无法满足学徒制发展的需求。

（一）法律法规机制不健全

我国尚未出台专门的行业协会法，行业协会的法人地位、性质、权责利关系模糊。进入新时代以来，针对职业教育国家各部门出台了一系列政策文件，鼓励行业协会参与职业教育，但多是一些原则性文件，尚停留在“倡议”、“鼓励”层面，还没有形成可持续发展的制度和规则，致使行业协会缺乏参与学徒制的政策和制度依据，逃避本应由行业部门承担的责任成为必然。此外，对行业协会参与学徒制的顶层设计尚不健全，尚没有一部法律法规对行业协会如何参与职业教育提出具体实施意见，致使行业协会在学徒制中属于被动参与，无法有效发挥行业部门应有的咨询服务功能，在实践中表现为行业协会的参与动力不足。

（二）行业协会自身结构不合理

在国内经济发达城市中，企业规模、功能的多样性，推动着行业组织自身功能的不断提升，推动着行业协会在学徒制人才培养中承担中介作用。但在国内中小城市中，行业协会的自身结构发展无法与学徒制的需求实现匹配，难以满足社会对行业协会的期望。从行业协会人员来源来看，由于行业协会是依附于政府部门而设立的一种社会组织，其成员多是一些政府部门或企业的管理人员、退休人员或社会兼职人员，难以胜任行业协会人员专业性的需求；从行业协会人才体系构成来看，内部成员的年龄偏大、专业素质不强，高学历人才欠缺，无法保证行业协会的专业性和社会公信力，同时也无法给予企业和职业院校实质性的帮助，造成了行业协会名存实亡的现状。

（三）参与学徒制的治理功能受阻

治理职能是行业协会参与学徒制的具体表现，组织能力薄弱、社会公信力不足、专业权威性低等因素，导致行业协会未能有效地参与学徒制，意味着行业协会参与学徒制的治理功能受阻。一是行业协会参与治理的路径不畅通，政府部门的权力优势，不愿主动听取来自行业协会的声音，致使行业协会建言献策的路径不畅通；二是行业协会不具备足够的影响力决定政策的生成，行业协会虽然有机会接受来自政府部门的委托，承担相应的咨询建议工作，但对于政策的制定、实行和监督过程缺乏参与权，咨询建议能否被采纳尚存质疑；三是学徒制的治理过程涉及到经济、政治、文化、教育、民生、社会等多维度因素，要求行业协会人员应具备较强的专业能力，但现有工作人员治理水平偏低，无法胜任专业性的工作，行业组织制定的标准和颁发的证书权威性受到质疑，信息供给能力滞后、搭建的校企沟通合作平台有限，影响了行业协会参与学徒制的治理效能。

（四）运行保障机制不足

当前行业协会参与学徒制的运行保障机制不够健全，导致行业协会参与学徒制动力不足。一是权利方面的运行保障机制欠缺。当前学徒制仍是以政府为主导的教育模式，政府部门尚未给行业协会提供参与学徒制的发展环境，如适当给予行业协会应有的权利和资金支持，导致行业协会话语权不足，甚至逃避行业协会应有的责任。二是人才引进机制不完善。行业协会现有的人员来源和构成不利于行业协会职能的发挥，如部分行业协会多数是政府退休人员兼任，难以胜任专业性较强的业务工作，致使行业协会参与学徒制的动力不足、权威性不强。三是资金投入机制不健全。作为一种非盈利的社会中介组织，现有的资金投入机制，无法激发行业协会主动参与学徒制的动力，致使行业协会出现职能缺位现象。

三、行业协会参与学徒制的推进措施

行业组织参与学徒制，有利于实现公共利益最大化。在全面推行现代学徒制和企业新型学徒制阶段，应通过多种途径明确行业协会角色和职能，使其主动参与学徒制治理进程，实现学徒制的高效运转。

（一）构建完善的行业协会法律保障体系

分析国家政策文本发现，行业协会主要从三个方面参与学徒制：一是为学徒制治理提供决策咨询与建议；二是实施学徒制管理职能；三是为学徒制实施提供多样化服务[5]。为推动行业协会更好地参与学徒制治理，从宏观层面出发，出台有关行业协会的法律法规，明确行业协会独立的法人性质、地位、职能、参与学徒制的责任清单、相应的激励措施等，从法律法规层面给予行业协会相应的政策保障。从中观层面出发，地方政府依据区域经济社会发展需求，出台配套措施激励行业协会参与学徒制，制定明确的行业协会参与学徒制的“责任清单”，明确“可以做什么”、“不能做什么”的责任问题，充分授予行业协会一定的权力。从微观层面出发，针对学徒制中的校企合作、实训基地建设、学徒制企业质量评估、第三方评价实施等内容，出台详细的实施细则，确保行业协会真正地参与到学徒制之中，为学徒制的多样化需求提供服务，从而避免行业协会的治理流于形式。

（二）加强行业协会自身能力建设

加强行业协会自身能力建设，提升行业协会的决策咨询、管理服务效能，是推进行业协会参与学徒制治理能力的关键。一是强化自身参与学徒制的责任意识，行业协会积极承担学徒制治理工作，是其职能在社会领域的延伸与转移，也是履行社会责任的体现；二是加强行业协会自身制度建设，即完善行业协会内部管理机制，制定相关章程、服务体系与内容、运行机制等内部控制建设，使行业协会朝向规范化、制度化方向运行；三是强化行业协会人力资本效能，即加大组织内部的人力资本引入和培育机制，吸纳更多的高层次、专业性人才开展专业化管理，从事专业性工作，为学徒制工作提供一系列标准，为政府部门提供咨询与建议；四是建立行业协会准入制度、评价机制和信誉评级制度，定期由行业主管部门和民政部门牵头，委托第三方评价机构对行业协会实施评价，对不规范行为予以有效惩戒并降低其信用等级，对有贡献行为的行业组织提升其信用等级并及时给予物质奖励或精神奖励，从而使行业组织之间形成动态稳定的竞争机制，提升行业协会服务学徒制的意识和能力。

（三）推动行业协会适应性发展

为更好推动行业协会在学徒制中的适应性，一是在组织管理方面，政府通过优化学徒制顶层设计、规范各利益相关者的权责利关系，使不同主体之间形成耦合效应，发挥行业协会在学徒制之中的应有作用；二是在业务方面，政府部门通过支持性拨款或购买服务等形式，激励行业协会参与到学徒制中，如激励行业协会制定本行业用人标准、预测行业发展、发布用人需求信息、开放学徒制课程等内容，弥补学校与企业之间因信息不对称等因素产生的成本开支，与学校、企业之间形成一种公私合作伙伴关系；三是在社会评价方面，通过政府部门的权力让渡、行政指令或实行“委托—代理”机制，对学徒制企业各项设施、学徒培养质量、职业学校办学质量等内容进行评估考核，协调校企之间的合作力度，提升校企协同育人效能；四是加快推进“放管服”改革，为行业协会赠权赋能，进而提供一种宽松的发展环境。

（四）完善经费和环境保障措施

经费是行业协会开展一切治理工作的前提，也是制约行业协会治理效能的关键因素。一方面要改革行业协会会费管理制度，政府层面为行业协会的专项经费，通过设立行业学徒制基金等形式，加大对行业协会的资金支持力度；另一方面采用“市场化”的学徒制经费拨付方式，优化政府财政投入机制，提升行业协会参与学徒制的主动性。良好的制度和非制度化环境是推动行业协会有序持久运行的外在保障，一是通过地方教育部门授权、监督和统筹，提升行业协会参与学徒制的治理能力和治理水平；二是完善产业对话交流机制，进一步落实“政府推动、行业指导、校企协同”的育人机制；三是借助媒体和社会舆论作用，厚植行业协会参与学徒制治理的良好氛围。