论捕诉一体办案机制下审查批捕程序公开

谢 玲，曹晓东

(1.国元农业保险股份有限公司 安徽分公司，合肥 230031；2.合肥市人民检察院 法律政策研究室，合肥 230022)

从历史发展的纵向维度观察，我国《刑事诉讼法》的制定与三次修正，虽凸显了“尊重与保障人权”的刑事诉讼理念，使得我国刑事诉讼制度更趋科学合理，但随着经济社会发展，及受制于各种主客观因素，仍有不尽如人意之处，特别是在全面推行“捕诉一体”办案机制的当下，审查批准逮捕(以下简称“审查批捕”)程序革故鼎新的空间依然存在。

1 审查批捕程序存在问题之审视

1.1 审查批捕方式“书面化”问题

就目前而言，审查批捕还是由检察官在办公室内书面审查侦查机关移送的卷宗材料为主，并提出是否批捕的意见或作出是否批捕的决定，包括犯罪嫌疑人及其辩护律师、被害人等参与到案件审查的机会仍然有限。外界对审查批捕书面化等问题的质疑与之不无关系，有论者因此认为“检察机关是有司法权的司法机关，却始终采用行政性办案方式而欠缺司法特性。”[1]确实，虽然法律规定有所进步，但是实践中审查批捕仍是以书面审查为主，更多体现的还是其封闭性、书面化特点。

1.2 审查批捕程序中犯罪嫌疑人的权利保障问题

目前的审查批捕程序更多表现为一种单方的追诉程序，主要表现为侦查机关和检察机关“两方组合”，一报一批，多数情况下，犯罪嫌疑人一方参与并提出诉讼请求的机会少。而不太注重犯罪嫌疑人一方的参与，导致审查批捕程序更多地呈现出对犯罪嫌疑人的追诉倾向。除了法定的少数几种应当讯问犯罪嫌疑人的情形，绝大多数情况下，犯罪嫌疑人是没有机会在审查批捕时直接向检察官供述、辩解甚至提出控诉的，其只能在聘请辩护律师的前提下由律师提出一些辩护意见。

1.3 审查批捕程序中辩护律师的作用问题

现有审查批捕程序中辩护律师不享有查阅、摘抄、复制案卷材料的阅卷权；是否享有调查取证权法律规定也有争议[2]128；普遍对案件事实、证据知悉信息量少，在法律适用、事实与证据的针对性辩论等方面难以与侦查机关形成有效对抗，更难以提出有力度的辩护意见。因此，辩护律师不能充分质证、无法充分发表意见，即使提出了也是一些“‘盲人摸象’式辩护意见”[3]。加之，审查批捕期限较短等，实践中律师充分参与审查批捕的机会与比例都非常低，辩护职能的发挥也不甚理想，这些都影响到犯罪嫌疑人此时合法诉讼权利的保障。

1.4 审查批捕程序中的被害人参与问题

目前，对犯罪的实际承受者——被害人的关注相对较少。《刑事诉讼法》虽然明确了被害人刑事诉讼当事人地位，但是审查批捕阶段被害人权利如何保障则语焉不详。2019年底施行的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称“《刑事诉讼规则》”)虽然在第259、262条规定了检察机关在办理审查逮捕案件时，“可以”询问被害人，制作笔录附卷，并在询问时，应当告知被害人的诉讼权利和义务；而且，可以通过电话、视频等方式听取被害人及其诉讼代理人意见并记录在案，或者由被害人及其代理人提出书面意见。但是，需要注意的是这一规定对于检察机关而言只是授权性规定，只是在需要时，以检察机关询问被害人、被害人及其诉讼代理人应检察机关要求提供书面意见(包括通过电话、视频提供意见)等方式参与到审查批捕程序中来。同时，《刑事诉讼规则》还删去了2013年施行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第315条规定的被害人不服检察机关不批捕决定提出申诉的权利。以往实践表明，检察机关多数是在案件存在事实和证据认定方面的疑问，犯罪嫌疑人翻供或保持沉默等必要情况时需要询问被害人，才告知被害人一些案件进展情况，是否批捕一般也不告知被害人。此时，被害人知情权可能会有所缺失，无法了解与其切身利益密切相关的案件情况，特别是犯罪嫌疑人是否会被批捕的情况；而被害人申诉权的缺失，则可能导致审查批捕程序吸纳社会不满和抚慰被害人心灵的功能被忽视。

1.5 审查批捕决定的“行政化”问题

“检察权曾一度被部分学者划入行政权的范畴，与检察权的基本运转单元的行政化色彩不无关联。”[4]《刑事诉讼法》规定了检察机关审查批捕犯罪嫌疑人由检察长决定，重大案件提交检察委员会讨论决定。在此轮司法改革前基本上还是沿用以往的“三级审批模式”：办案人员提出意见——部门负责人审核——检察长或检察委员会决定，这种审查批捕决定模式更多的体现了检察机关内部上下级之间的行政隶属关系，而少了检察办案的司法属性，与落实检察官办案责任制“谁办案谁负责”的要求相悖，更无法实现“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”[5]由此，在审查批捕个案中可能会出现找不到具体的办案责任人的情况，一旦出现错案，可能徒有检察官办案责任制而无法找到追责对象。

2 “捕诉一体”办案机制下捕诉关系之辩析

“诉讼权利的不平等以及书面程序的秘密性往往容易形成专制暴虐制度的危险。这使被告人的权利极易受到侵犯。”[6]如若我国审查批捕程序因书面化、行政化等色彩仍较为浓厚，导致一些犯罪嫌疑人的诉讼权利面临着梅利曼所言的侵犯危险，被害人合法权益保护在审查批捕中又经常被忽视。这都可能引起、实际上已经引起了外界对检察机关的审查批捕工作是否公正的质疑。恰于此时，最高人民检察院检察长、首席大检察官张军先于2019年1月3日国务院新闻办公室举办的“最高检改革内设机构全面履行法律监督职能发布会”上提出：以检察机关内设机构改革系统性、整体性、重构性改革为契机，在刑事检察方面，“实行捕诉一体，优质、高效完成检察刑事职能。”[7]后在十三届全国人大二次会议上再次明确从“推进内设机构系统性、重构性改革”[8]切入，全面推进“捕诉一体”办案机制改革，“针对批捕、起诉职能关联性强，分别行使影响办案质量和效率，改为捕诉一体，同一案件批捕、起诉由同一办案组织、同一检察官负责到底。”[8]如今，检察机关一改初期称之为“捕诉合一”的办案机制，全面推行了“捕诉一体”办案机制。那么审查批捕与审查起诉在“捕诉一体”办案机制内的关系，以及对现有审查批捕程序问题的思考与完善都要放在“捕诉一体”办案机制内去考量去解决，“捕诉一体”办案机制因此成为笔者分析捕诉关系，进而完善审查批捕程序时必须先要认知的重要内容。

2.1 对“捕诉一体”办案机制的初步认知

过往实践表明检察机关内部相互监督制衡虽有作用，但因为过于强调监督反而影响到办案质效率，浪费检察机关本来有限的人力资源，并影响到刑事检察职能的发挥。如果能将检察职能再做适当地整合，实现检察机关内部监督与提高办案质效之间的平衡以充分发挥检察职能的效用，岂不是更好的选择？其中对审前程序中的审查批捕、审查起诉进行整合就是选项之一。因为，在“以审判为中心”诉讼制度改革不断深化的当下，从一定意义上说审查批捕、审查起诉都是为提起公诉与法庭审理做好准备的，检察机关整合同处于审前阶段的审查批捕与审查起诉也当属必要。

需要强调的是相较于“捕诉合一”，“捕诉一体”提法更切合我国检察机关一直践行的“检察一体”或者“检察一体化”。因为，“捕诉合一”中的“合一”只是将审查批捕、审查起诉工作“合而为一、合二为一”，仅仅把审查批捕、审查起诉进行简单合并，更多地强调合在一起的事实，意即将一个案件的审查批捕、审查起诉工作交由一名检察官或检察官办案组办理，没有把它们放在审前刑事检察工作乃至于整个刑事检察工作中辩证地看待二者之间的有机统一关系。“捕诉一体”中的“一体”则既含有把审查批捕、审查起诉看作是关系密切的“一个整体”的意思；也含有把审查批捕、审查起诉“一体化”即“使各个独立运作的个体组成一个紧密衔接、相互配合的整体”[9]的意思，体现了“坚持发展地而不是静止地、全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是单一孤立地观察事物，妥善处理各种重大关系”[10]的要求，因此，“捕诉一体”办案机制并不是有些人理解的仅仅是把一个案件的审查批捕、审查起诉工作随便交给一个检察官或检察官办案组办理就完事了。“捕诉一体”办案机制是建立在检察机关内设机构改革基础之上的，充分体现了唯物辩证法思想，既能从整体上提高检察官办案效率，也能按照检察官专业化、职业化要求，提升检察官整体素能。可以说，“捕诉一体”办案机制是唯物辩证法在刑事检察工作中的一种具体表现，构建“捕诉一体”办案机制，不仅要分别认识审查批捕、审查起诉，还要把它们作为一个相互配合、相对统一的有机体，放在“捕诉一体”办案机制中去认识，放在审前程序中的刑事检察中去认识，放在整个刑事检察工作乃至于检察一体中去认识。

2.2 审查批捕与审查起诉的关系

“一般认为，批捕权是一种司法审查权，即由一个中立性的裁判者对刑事诉讼中作为强制措施的逮捕的合法性进行审查，性质上属于司法权范畴。”[11]“在我国现行法体制下，批捕权属于检察权的一部分，其内含于法律监督职能之中，除了保障诉讼程序顺利进行的目的外，具有监督制约侦查机关的功能。”[12]审查批捕承担着监督制约侦查机关逮捕乃至侦查活动，保障犯罪嫌疑人合法权益的具体职责；同时审查批捕还承担着防范犯罪嫌疑人逃避法律程序追究，保证侦查机关依法、及时、顺利地收集证据，打击犯罪的职责。“公诉权则是一种刑事追诉权，即由一个法定的专门机关代表国家对涉嫌犯罪的被告人提起刑事追诉，以实现对犯罪人的应有惩罚，维护(并恢复)被犯罪所侵害的权益和秩序。”[11]“公诉权被分离出来交由检察机关行使，本质上是对于审判机关的监督与制约，”[12]审查起诉作为一个独立的刑事诉讼程序，上承侦查程序，下接审判程序，是刑事公诉案件必经程序，其地位与作用自不言待。从审查起诉内容来看，与审查批捕相同的一项工作是继续承担着监督侦查机关侦查活动的作用，“相对于侦查程序而言，审查起诉作为刑事诉讼的‘第二道工序’，对侦查工作成果进行质量检验和把关”；从审查起诉的目的来看，“它是人民检察院实现法庭公诉职能的最基本的准备工作”[13]324，具有过滤案件、启动刑事审判的作用，一旦决定提起公诉，还要在庭审中履行审判监督的职责。

一方面，二者的具体作用有所区分。第一，在刑事诉讼中的具体职能有区别。审查批捕主要起着监督侦查活动的作用；审查起诉不仅监督着侦查活动，还制约着审判活动。第二，审查批捕程序一般处于侦查阶段，是逮捕的必经步骤，且并非公诉案件的必经程序；审查起诉是我国刑事诉讼的一个独立阶段，更是公诉案件的必经程序。在具体案件中，审查批捕、审查起诉在适用时间上一般有先后、法定期限差距也较大。还有，二者的步骤与方法有所不同，审查内容、要求、结果也有所不同。

另一方面，二者前后衔接、联系紧密。第一，审查时间有延续。从刑事诉讼中检察机关承担的职责来看，同一案件的审查批捕、审查起诉职责与程序其实是前后衔接、依次进行的，审查过程具有延续性，审查批捕后，到了审查起诉阶段，还将继续审查。无论是审查批捕还是审查起诉，除了其程序自身的价值外，还有为审判做好准备的作用。第二，审查步骤与方法基本一致。都无外乎阅卷、讯问犯罪嫌疑人、听取辩护律师意见、等等。第三，审查内容重复多。实践中有相当一部分案件在侦查机关提请批捕时事实已经基本查明，证据材料也基本上收集固定了，移送审查起诉只是将提请批捕时的材料同批捕后新发现的事实和新收集的证据材料一道再次移送并接受审查。

综上，审查批捕与审查起诉之间的关系极为密切，这为“捕诉一体”办案机制的构建奠定了基础，但是它们分担着不同的具体检察职责，定位也有所不同，对各自在“捕诉一体”办案机制中的功能也提出了不同要求，审查批捕程序完善亦由此展开。

3 “捕诉一体”办案机制下审查批捕程序之改进

3.1 审查批捕程序之相对公开

良好的开始是成功的一半。审查批捕是侦查机关办理的刑事案件进入刑事检察程序的开端，是“捕诉一体”办案机制的起点。此时，检察机关居于中立地位，主要着力于监督侦查机关的侦查活动，并决定是否批捕并羁押犯罪嫌疑人。随着“捕诉一体”办案机制地不断实践，作为“捕诉一体”办案机制的起点与有机构成，审查批捕将为审查起诉创造条件，提供保障，并能动作用于“捕诉一体”办案机制，影响着检察机关办理刑事案件的整体质效。为此，坚持我国审查批捕自身特点，并借鉴他山之石，提升检察机关办理刑事案件程序的公正透明和司法属性，特别是保证检察机关在审查批捕程序中坚持中立，不偏不倚，成了审查批捕程序改革的努力方向，也成为“捕诉一体”办案机制下审查批捕程序改造的出发点与归宿。

在《宪法》赋予检察机关审查批捕决定权的基础上，目前我国业已形成了一套以《刑事诉讼法》为主体、由相关法律、司法解释(主要是《刑事诉讼规则》)组成的较为成熟的审查批捕制度体系。经过多年的借鉴与探索，特别是近几年在司法体制改革中的尝试，如今我国审查批捕程序中俨然已有形成控(侦查机关)—辩(犯罪嫌疑人及其辩护律师)—审(检察机关)的等腰三角公开审查(以下简称“批捕公开审查”)模式的一些条件，一些检察机关也在积极探索批捕公开审查方式与范围。恰于此时，继2018年7月张军检察长在大检察官研讨班总结讲话要求“在强化审查逮捕职能方面，继续扎实试行疑难复杂影响性案件审查逮捕听证制度。”[14]2019年2月印发的《2018—2022年检察改革工作规划》也明确提出“建立有重大影响案件审查逮捕听证制度”[15]，一些地方检察机关对疑难复杂案件进行审查批捕听证也见诸于网络、报端。这为“捕诉一体”办案机制中构建当前批捕公开审查模式指明了一个方向——先在疑难复杂、有重大影响案件中试行审查逮捕听证。

毋庸置疑，在“捕诉一体”办案机制中，与审查批捕在控诉犯罪与保障犯罪嫌疑人合法权益方面保持相对平衡比较，审查起诉(提起公诉)更多的体现了控诉。因此，审查批捕的中立特性适合构建以审查逮捕听证为代表的批捕公开审查来实现批捕的公开公正；审查起诉的控诉特征则更适合于通过检察官联席会议或检察委员会来解决审查中遇到的一些疑难问题。审查批捕程序的公开公正还可以减少对审查起诉程序的疑虑。因为，与审查起诉的单方追诉性相比，审查批捕的司法属性更强，通过批捕公开审查程序设置创造条件也可以使各方诉讼参与人、侦查机关均有充分发表各自意见的机会，在一定程度上实现了对侦查机关的同步监督，至少减少了侦查监督的滞后性，还能依法保障诉讼参与人行使权利，可以让犯罪嫌疑人及其辩护律师，甚至被害人、证人都有机会在侦查阶段、在审查批捕程序中依法行使诉讼权利。

因此，在审查逮捕听证试点成果基础上，如果再结合审查批捕工作实际，特别是审查批捕程序中存在的一些问题，笔者窃以可以考虑渐进式地稳妥推进审查批捕程序改革：当前在疑难复杂、有重大影响案件中先以审查逮捕听证方式进行批捕公开审查，侦查人员和犯罪嫌疑人及其辩护律师可同时到场，控辩双方主要围绕犯罪嫌疑人是否符合逮捕条件展开公开辩论，并提供相关证据材料，检察官居中审查。审查可以借鉴刑事审判简易程序，由侦查机关办案人员提出批捕申请和理由开始，然后由犯罪嫌疑人及其辩护律师进行辩驳，在双方辩论过程中，检察机关还可以根据情况通知受害人到场陈述意见；检察官还可以按照《刑事诉讼法》规定，询问证人、受害人，讯问犯罪嫌疑人，听取其辩护律师意见，并可以向侦查机关办案人员了解情况，要求补充提供案件相关材料。有犯罪嫌疑人需要回避情形时，应当回避，由辩护律师继续参加审查。最后，由主持审查的检察官在听取双方意见的基础上，结合事先所做的调查核实工作，当场作出是否批捕的决定。当场作出是否批捕决定能减少外界对检察机关审查批捕决定行政化以及“暗箱操作”的诟病。“逮捕公开审查后，根据司法责任制和检察官权力清单情况，可以由检察官当场作出决定，进行公开说理，这有助于参与各方了解裁判依据，支持检察官决定，提高各方参与的积极性，同时彰显司法公正，提高司法公信力。”[16]对于极少数重大疑难案件还是应当根据《刑事诉讼法》，及时将公开审查情况报检察长批准或者报请检察长提交检察委员会讨论决定。经过一个时期，待总结疑难复杂、有重大影响案件审查逮捕听证试点工作正反两方面经验，且各方面条件都成熟时，可再考虑是否扩大批捕公开审查案件范围。

3.2 审查批捕时限之要求

既然批捕公开审查对审查批捕的步骤与方法、还有内容提出了新要求，那么能否对因为时间较短而比较紧凑的审查批捕期间做适当的延长呢？如果从全面、整体上平衡对犯罪嫌疑人诉讼权利保护，则可在缩短最长审查批捕期间的基础上，从审查步骤与内容要求出发，适当增加批捕公开审查时间，适当延长审查批捕时间1至3日。如若《刑事诉讼法》不修改，不延长现有批捕期间，能否在大多数批捕案件中按批捕公开审查模式审查呢？答案是肯定的。有论者从推行逮捕听证程序的现实可行性角度进行过考察：审查批捕程序虽仅有7天时间，但提审工作可有序进行，从工作量及办案期限的角度，完全可以开展听证程序，这仅是一种工作程序和工作模式的变化。[17]批捕公开审查在整体上会增加检察官的办案工作量，但是在个案中采取这种方式审查案件的工作强度与时间要求应该与逮捕公开听证差距不大，在现有审查批捕期间内，多方同时到场共同完成案件审查批捕工作应该可行。如再借助于远程提审系统，还能进一步提高审查批捕的效率。

3.3 审查批捕程序中律师辩护之保障

审查批捕程序是内嵌于侦查活动之中的，考虑到犯罪嫌疑人及辩护律师在侦查阶段获取案件相关信息一般处于劣势，如果要想实现批捕公开审查中控辩双方的相对平衡，犯罪嫌疑人一方，特别是辩护律师的作用发挥非常重要。因此，在保障侦查顺利进行的前提下，适当拓展律师侦查期间的辩护权限，特别是给值班律师留出一定时间了解案情、准备辩护，并辅以相应的措施从正反两方面保障与督促律师依法执业，以使双边关系不至于过度倾向侦查机关而破坏批捕公开审查中的相对平衡关系当属必要，还能消除那些犯罪嫌疑人在侦查阶段无法得到律师及时、有效辩护的担心。

随着《关于完善法律援助制度的意见》《关于开展法律援助值班律师工作的意见》的相继出台，既实现了律师辩护全覆盖，也保障了律师及时为犯罪嫌疑人辩护。至于有效辩护，则需要适当拓展律师在侦查阶段的一些辩护权利及解决一些与之有关的难题：其中亟待解决的是侦查阶段辩护律师和侦查机关双边信息不对等、双方沟通不畅问题；如果要解决这个问题，则需要侦查机关向辩护律师适度地提供办案信息。这又带来另一个问题，律师对获取信息的使用，特别是能否告诉犯罪嫌疑人、能否向社会公开，以及如若能公开，信息公开的范围和限度问题。因此，在当前侦查期间辩护律师与侦查机关对案件信息掌握不对称、沟通不畅，辩护律师调查方法有限的前提下，从理论上讲辩护律师最需要拓展的莫过于明确从侦查机关适当了解案件信息的权利，实践中可通过对《刑事诉讼法》第38条规定作一定的扩张解释，适当明确律师可以向侦查机关了解的案情。当然，此时可以了解的案情显然比审查起诉时的范围要小，且不能危及后续侦查活动的进行。有关担心辩护律师对所取得的案件信息违法使用与公开问题的解决，从目前来看除了加强律师职业操守教育以外，最好的方法是加大对辩护律师泄露办案中获取的不应公开案件信息的惩治。《中华人民共和国刑法修正案(九)》增设的“泄露不应公开的案件信息罪”主体不仅有司法工作人员，还包括辩护人、诉讼代理人或者其他诉讼参与人等；如果泄露的案件信息属国家秘密，还将构成更为严重的罪行——泄露国家秘密罪。

3.4 审查批捕程序中被害人参与之权利

出于维护控辩各方总体上的地位平衡，《刑事诉讼法》对被害人的当事人地位、权利与义务做了一定的限制，“使其不至于成为一般意义上的原告人”[13]79。同时，因被害人多为案件亲历者，一般了解案件事实使其成为了证据一个来源而需要接受询问，如《刑事诉讼法》就明确了检察机关在审查批捕时可以询问证人等诉讼参与人，这里的“诉讼参与人”就包括被害人，《刑事诉讼规则》第259条更为具体的规定了“办理审查逮捕、审查起诉案件，可以询问证人、被害人、鉴定人等诉讼参与人”。由此，被害人在包括审查批捕程序在内的刑事诉讼中的地位已经比较明确——一个受到一定限制的刑事诉讼当事人。因此，对被害人的权利作适当的限制有其必要性，《刑事诉讼法》就没有赋予被害人在侦查阶段聘请诉讼代理人的权利。另一方面，一般情况下犯罪行为会对被害人权益造成非常严重的伤害，这也是侦查机关立案侦查并提请检察机关批准逮捕犯罪嫌疑人的原因所在。因此，不论是以检察机关“询问”，还是以被害人“提供书面意见”，或者其他更为合适的方式，审查批捕犯罪嫌疑人时，还是“应当给予被害人以充分的发表意见的程序参与权。”[2]137进一步明确《刑事诉讼规则》有关检察机关办理审查逮捕时，特别是通过“审查逮捕听证”，公开审查疑难复杂、有重大影响案件时，应该以询问方式，提示申请参加或者通知参加批捕公开审查的被害人陈述对案件和犯罪嫌疑人的意见。被害人可以在参与公开审查前，咨询律师(包括通过法律援助方式)，为自己要做的陈述提供法律意见。被害人参与批捕公开审查的好处在于其对案情了解，发表意见具有针对性、目的性，能给主持审查的检察官作出决定提供参考。