应急财政资金管理机制的构建研究——基于突发性公共事件背景

薛温馨

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨 150028）

一、引言

近年来的突发性公共事件中，各级财政部门投入的应急财政支出数额庞大。2003 年“非典”期间，各级财政共支出150 亿元；2008 年汶川地震期间，各级财政投入抗震救灾资金151.11 亿元；2020 年新冠肺炎疫情期间，截至3 月4 日，各级财政共安排疫情防控资金1104.8 亿元。财政资金的足额拨付是应对突发性公共事件的重要保障，然而庞大的应急支出会给各级财政带来较大的收支平衡压力，构建和完善应急财政资金管理机制有利于增强财政的稳定器功能。

二、预防阶段

在日常财政工作中，应完善应急预算的编制，以保证应急财政资金的拨付有据可依。

应急预算应当包括公共危机下的公共收支安排，可能的突发性支出和应急收入的来源。编制时应细化应急资金支出项目，明确具体用途。事前预防阶段，可设置突发性公共事件汇报制度、危机评价、预警系统培训、专业机构的预防性科研等科目；事中处置和事后善后阶段，可设置紧急状态下的食品、医疗、住宿、生产资料救济支出、金融优惠贷款等诸多科目。此外，应对危机状态下预算的调整、执行和监督的各法律主体权限范围做出规定，明确各级政府部门在突发公共危机状态下的事权和支出责任，以减轻危机状态下政府支出压力。

由于我国在应急预防体系建设方面投入的不足，导致应急财政资金支出结构存在不合理之处。公共危机事件爆发时，财政部门很可能由于政治因素和其他原因被动拨款，使得应急预算收支缺口陡增。各级政府为弥补原预备费安排不足，往往通过压缩行政性经费或调整其他支出科目来弥补。因此，可以考虑制定补正预算以规范现有的预算管理制度，一旦年度应急资金不够应付相应支出，可选用一些工具筹集资金，如在未受灾地区适当增税、紧急发行国债、政府资产应急变现、外汇储备应急动用等，从而弥补预算的不足。

三、反应阶段

（一）资金保障调度机制

军队未动，粮草先行，财政资金的及时、足额、精准拨付，是解决突发性公共事件的重要保障。目前我国财政资金实行国库集中收付制，此制度下资金的“申报—审批—拨付—到账”需要一定的时间，应急状态下，各级国库部门应当采取“急事急办、特事特办”的原则，简化业务处理流程和手续。资金拨付上，财政部门可协调人民银行、代理和经办的商业银行开通资金支付绿色通道，所有资金采取先拨付后按程序结算的方式处理，争取最短时间内实现“办文报批—资金挂网文件下达—通知市县”。内部搭配上，应由某一科室部门统一归集各种资金文件和资金需求，通过简化流程减少拨付时间。

地方各级财政部门要加强对中央转移支付以及地方一般公共预算、政府性基金预算、社会捐赠等各项资金的统筹，及时足额拨付各项资金。具体的职权划分上，对应由地方财政负担的支出，地方各级财政部门要足额安排资金；对应由中央财政负担的支出，要求地方先行垫付的，地方各级财政部门要积极筹措资金，足额安排垫付资金，并做好建立台账、票据审核等资金结算基础工作。

（二）资产配置响应机制

应急状态下，可开启政府采购绿色通道，简化资产配置审批程序。在履行必要的内部程序后，直接由相关部门自行组织采购活动，无需编制政府采购预算及履行进口产品审批等，快速高效配置资产，事后进行相关手续的补办。可充分发挥网上询价方式的效率优势，鼓励采购人通过“云平台”在线询价、反向竞价、网上服务市场等方式进行采购。

对重要物资可进行统一管理、分配，编制《政府兜底采购收储的产品目录》，突发性事件结束后，由政府统筹财政资金兜底采购收储无法通过市场渠道消化的多生产的物资，保证商品价格稳定，调动私人部门生产积极性。同时建立健全内控机制，首先，各采购单位应当加强采购文件和凭据的管理，留存备查，提高采购资金的使用效益。其次，由于应急状态下资金直接拨付至相关需求部门，因此，要“关口前移”，督促指导相关部门建立健全资金使用明细账和各项物资入库登记、领用发放及使用管理等规章制度，确保手续完备、凭证齐全，确保资产安全完整、流向可查。

（三）多元筹措应急资金

应急资金的筹措来源可分为预算范围内资金和预算范围外资金，预算范围内包括预备费、转移支付和社会保障基金等，预算外资金包括发放债券、设立基金和社会捐赠等。

应急状态下，可以在预算法规定的1%-3%的基础上适当调增预备费提取比例；可提前下发一般性转移支付或新设专项转移支付，采取先预拨后清算方式保证所需资金在第一时间拨付下达，而不再适用《预算法》中省级专项转移支付在预算批准后60 日内正式下达，中央转移支付在收到后30 日内下达的条款。

中央财政可提前下达地方政府债务额度，省级政府可通过发债方式筹措资金。可在证券交易所及中央国债登记结算公司等发放新增专项债券，增发新债的同时也要关注债务风险的防控。

为预防突发性公共事件发生时经费紧张问题，可设立国家应急管理基金，筹措资金通过市场化运作实现保值增值，基金应当选取收益率较稳定的投资方式，且应能及时变现，偶遇突发事件集中发力。中央和各省分别设立母基金和子基金。基金来源可分为两部分，一是鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金，从各级财政每年财政收入增量中按一定比例划拨；二是引入社会资本入股。

（四）资金使用监管制度

由于应急状态下财政资金的需求数额较大，应与其他部门建立联动机制，财政部门内部应建立应急财政资金统计报送制度，动态跟踪督促专项资金及时下达使用。

应加强地方财政和有关部门的协调配合，财政部监管局可与驻地相关部门共商构建市—区—县（街道办）三级联防联控机制，实现“信息共享、统一指挥、协同配合”。各级财政部门应明确1 名总调度人员和具体联系人，实行“双报告”制度，重要事项除及时向当地党委、政府报告外，同步向当地财政部门报告。选取部分重点市县建立财政库款和经费“日报告”制度，实时掌握财政库款水平和经费保障情况，各级财政向上一级财政报告前1 日资金收入支出情况，各相关单位向当地财政部门报告资金收入支出情况，特殊情况及时沟通并动态调整。

各级财政部门应切实加强财政资金的监管，及时制定拨付资金使用管理的具体办法，重点关注财政专项补助、财政融资贴息、政府物资采购等项目，关注资金的审核、拨付、管理和使用等情况。

四、恢复阶段

（一）税费优惠政策

为减小突发性公共事件的影响，财政部门和税收部门应制定优惠的税费政策，帮助企业和个人恢复政策生产生活秩序，如调减小规模纳税人增值税征收率或免征增值税；对一线工作人员的补助工资免征个人所得税；免征部分行政事业性收费和政府性基金；延长小微企业亏损结转时间；扩大捐赠扣除范围等。

（二）财政补贴政策

当发生突发性公共事件时，应对受影响的企业和个人进行一定的财政补贴、财政补助和财政贴息等。

针对参与一线抢救、建设的人员，应给予一定数额的发放临时性工作补助，激发参与人员的积极性，各省市根据自身情况单独设定，也可统一设定。在居民的救治费用补助政策制定方面，在基本医保、大病保险、医疗救助、商业保险等按规定支付后，个人负担部分应由中央和地方财政给予补助。具体比例可参考中央和省级6:4，省级和市级5：5。

中央财政和省级财政可对部分企业给予一定比例的贴息，帮助企业有效降低融资成本。如新冠肺炎疫情期间，中央财政将对与疫情防控相关的重点医疗防控物资（卫生防疫、疫苗生产及检测、医药产品、医用器材等）和生活必需品生产、运输和销售的重点企业包括小微企业重点保障企业贷款给予贴息支持。在人民银行专项再贷款支持金融机构提供优惠利率信贷的基础上，中央财政按人民银行再贷款利率的50%给予贴息，引导金融机构优化金融服务，降低企业融资成本，发挥资金集聚效应，更好满足疫情防控保障企业合理融资需求，贴息资金从普惠金融发展专项资金中安排。

表1 2020 年新冠肺炎相关税费优惠政策

（三）民生保障的财政政策

应制定应急民生保障机制，保障人民生活不因突发性公共事件遭受过大影响。

农业方面，对于弹性较小的农产品，各级财政可给予农产品价格补贴或出资购置农产品保险，增强农产品生产供给的弹性和抗风险能力，防止因农产品价格波动过大影响农产品的生产与销售；教育方面，中央财政可提前拨付教育专项转移支付，教育补助经费，教育发展资金等，支持学校购置所需物资及开展学生资助等工作，保障教育不断档，各层级教育有序进行；医疗方面，财政应对医疗机构购置医疗器械、设备、物资等给予全额支持或一定比例的补助，对于患者救治费用可在扣除基本医疗保险和商业保险后给予一定比例的补助。

制定出台各项稳岗稳就业政策。对重点物资生产企业给予一次性稳岗补助；对生产、配送急需物资的企业，发放一次性吸纳就业补贴；对提供职业介绍的人力资源服务机构，发放就业创业服务补助。强化就业支持，适当安排财政专项扶贫资金用于组织稳定贫困人口就业岗位，如安排财政支出对农民工技能再培训等。

（四）资金绩效评价制度

突发性公共事件结束后，各地财政部门和财政部各地监管局应当及时对相关财税政策落实和财政资金使用效果开展绩效评价，有利于完善应急财政资金体制的构建。财政应急资金的绩效评价，从层次上来看，应当分为宏观、中观和微观三个层次，即中央政府、省级政府和地方各级政府应急资金的绩效评价；从包含的内容上来看，应当涵盖资金投入、过程监管、目标实现、社会满意等方面。

对于针对突发性公共事件出台的财税政策和财政补助资金，应当科学设计绩效评价指标，全面收集各项数据信息，进行必要的现场调研。在绩效指标的设定上，应当针对不同层级的政府、公共事件影响程度不同的区域，差别化设定绩效目标和指标。围绕政策落实和资金管理使用的时效性、公平性、有效性开展评价，重点关注政策和资金是否及时、精准到位，资金补助标准是否科学合理，资金分配是否公开透明、公平公正，防控政策和资金是否达到预期效果等。根据评价情况，系统总结政策落实和资金使用中好的做法和经验，分析存在的不足和问题，有针对性地提出意见建议，作为调整完善财税政策、加强资金管理的重要参考和依据。

应急财政资金管理机制的构建，有利于在突发性公共事件发生时，及时有效地拨付财政资金，并在突发性公共事件后，促进恢复生产生活，以保障社会经济平稳运行。应急财政资金管理机制的构建，有利于完善应急预算的编制、增强应急状态下资金的筹集、拨付及监管。应急财政资金管理机制的构建也还有待进一步的研究和完善。