我国社区矫正立法若干问题探析

〔摘要〕 社区矫正立法是坚持非监禁型罪犯矫正理念的实践，是在社区矫正领域规范刑事执行工作的重要体现，探索性、慎重性、渐进性是指导我国社区矫正立法的基本方针。在此方针指导下，我国社区矫正立法历经了试点、试行、实行的阶段性演进，呈现出效力层级由低到高、立法资源逐渐丰富、法条可操作性不断增强等特点，取得了丰硕的立法成果。但同时也应看到社区矫正立法在社区矫正的智慧化建设、社区矫正机构的联合工作機制等方面仍需继续完善。

〔关键词〕 社区矫正立法;立法背景;立法方针;阶段性演进;立法特点

〔中图分类号〕D926.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）05-0084-05

社区矫正立法是坚持非监禁型罪犯矫正理念的实践，是在社区矫正领域规范刑事执行工作的重要体现，有利于实现我国社区矫正的现代化和完善我国罪犯矫正体系。尤其是2020年7月1日生效的《社区矫正法》，可谓我国社区矫正立法的集大成者，是新时代具有中国特色的刑事执行制度的重大创新。笔者拟从立法背景、立法方针、立法演进、立法特点四个方面对我国社区矫正立法进行整体性评析。

一、我国社区矫正立法的背景

对罪犯执行监狱改造的监禁刑，在我国罪犯矫正制度史上一直居于主体地位。监禁刑的存在，对惩治罪犯、改造罪犯发挥了重要的作用。但是，随着社会的发展和刑罚思想的革新，监禁刑作为罪犯矫正的主要手段，逐渐暴露出一些问题，在罪犯矫正效果上有时不尽如人意。例如，监禁刑在客观上阻隔了罪犯与社会的有效联系，成为罪犯重返社会的制度屏障;监禁刑成本过高，占用较多司法资源;等等。

我国社区矫正立法工作始于2003年7月10日，以最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称两院两部）印发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》为标志。经过18年的社区矫正理论研究和实践探索，虽然我国社区矫正立法工作取得了一定的成绩，但在智慧矫正建设、专业矫正水平等方面仍存在不足，例如智慧矫正建设的规定过于笼统、专业化矫正水平的提高缺乏具体制度等。

二、我国社区矫正立法的方针

（一）探索性立法

社区矫正在我国罪犯矫正制度史上缺乏可资借鉴的经验，借鉴、实践、修正的立法过程充分体现了我国社区矫正立法的探索性和尝试性。在开展社区矫正工作的地域范围上，我国社区矫正立法先在部分省市进行试点，然后扩大试点范围，在两次试点的基础上于全国范围全面试行，最后全面实行社区矫正制度。在社区矫正工作具体技术性制度要求方面，我国先后颁布了多部法规，例如2008年《司法部对吉林省社区矫正工作领导小组办公室〈关于可否将检察院“定罪免诉”人员纳入社区矫正对象范围的请示〉的答复》，2013年司法部《社区矫正管理信息系统技术规范》和《社区矫正人员定位系统技术规范》，2016年两院两部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，等等。由此可见，我国社区矫正立法工作在不断摸索与尝试中逐渐得以完善，也从另一个侧面反映了我国社区矫正立法工作紧跟社区矫正实务需求，以解决社区矫正现实技术操作为目的，体现了很高的务实性。

（二）慎重性立法

社区矫正立法的慎重性，在一定程度上表明社区矫正在我国罪犯矫正的学术研究和实践探索方面基础相对薄弱，在立法用语、立法思想、制度建构等方面要慎之又慎，以免造成歧义甚至误解。立法作为理论研究与实践操作的指南和风向标，极易带来相关学术研究兴趣的转变和技术制度的革新，慎重性的意义不言而喻。

（三）渐进性立法

社区矫正立法的渐进性，要求在坚持立法探索性、慎重性的基础上，采取先行先试、逐步推进的阶段性立法模式。两院两部2003年发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，2005年发布了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，2009年发布了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，2012年《关于印发〈社区矫正实施办法〉的通知》，2020年发布了《社区矫正法》。这些社区矫正立法成果不仅满足了我国社区矫正不同发展阶段对立法的客观要求，更充分体现了我国社区矫正立法的渐进性特点。

三、我国社区矫正立法的阶段性演进

（一）试点阶段：2003-2008年

1.初步试点阶段：2003-2004年。2003年，两院两部决定在我国进行社区矫正的试点工作，以便积累、总结社区矫正工作实践经验，为创建中国特色的社区矫正制度铺路搭桥。同年7月10日，两院两部印发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，决定选取北京、上海、天津、山东、江苏、浙江作为开展社区矫正工作的首批试点省市，要求各试点地区提高认识、引起重视、转变观念，在先行先试的基础上，积极推广社区矫正理念、探索科学的社区矫正方案，发现问题、解决问题、总结经验，为我国社区矫正立法工作和实践操作准备资料、提供参考，这是我国第一部社区矫正立法的规范性文件。其作为我国社区矫正立法的首部规范性文件〔1〕，在初步试点阶段对社区矫正工作的开展具有重大的历史意义，表现为“五个首次”：第一，立法首次明确了社区矫正工作的性质为“与监狱改造相对的非监禁型刑罚执行方式”，是对特定罪犯（轻微犯罪人）在社区执行的刑罚手段。第二，立法首次明确了社区矫正适用的对象范围为“管制犯、缓刑犯、假释犯、暂于监外执行犯和剥夺政治权利犯”〔2〕。第三，立法首次明确了社区矫正工作的任务为“执行刑罚与安置帮教”。第四，立法首次明确了社区矫正工作的原则为“专门机关负责和社会力量参与”。第五，立法首次明确了社区矫正工作的配合机制为“公、检、法、司各司其职、互相配合”。虽然该规范性文件的部分内容在后来的社区矫正立法中有所改变，比如2020年的《社区矫正法》并未将“剥夺政治权利犯”纳入社区矫正对象范围，但是“五个首次”的确立为其后我国社区矫正立法工作奠定了主基调，指明了方向。

此外，司法部于2004年5月发布了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，该暂行办法对社区矫正工作近一年的试点情况进行了总结、细化，详细规定了社区矫正工作开展的法律依据、社区矫正的概念、社区矫正的原则及制度等基本内容，为社区矫正工作的全面铺开夯实了基础。

2.扩大试点阶段：2005-2008年。2005年1月，两院两部印发了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，决定将社区矫正试点地区扩大到河北、内蒙古、重庆等12个省、市（区），为累积经验、深入开展社区矫正工作搭建了平台。国家扩展试点地区，不仅是对前期试点工作取得矫正效果的认可，也表明国家对社区矫正这一创新型刑事执行方式的肯定。当然，对于扩展试点阶段出现的新问题，国家及时给予了指导，并提供了相应的司法技术支持。例如，《司法部对吉林省社区矫正工作领导小组办公室〈关于可否将检察院“定罪免诉”人员纳入社区矫正对象范围的请示〉的答复》就是实例。

（二）全面试行阶段：2009-2019年

社区矫正在先后经历了初步试点、扩大试点两个阶段后，作为一种新型的刑事执行方式的优势逐渐得以显现，全国各地争相借鉴的积极性空前高涨，在我国全面试行社区矫正制度的时机已经成熟。国家顺势而为，于2009年9月适时发布了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，吹响了全面试行社区矫正工作的号角。

2009年至2019年的十年间，我国社区矫正工作取得的成绩有目共睹。据司法部官网报道，在社区矫正期间，社区矫正对象的重犯与再犯率始终运行在0.2%的较低水平;社区矫正成本远低于监狱改造成本，在一定程度上减少了监狱改造这种封闭的监禁刑存在的弊端，缓解了监狱改造在罪犯矫正效果方面的现实压力〔3〕。当然，各地社区矫正工作在取得较大成绩的同时也暴露出一些具体操作层面的问题，涉及“社区矫正对象的禁止令执行”“社区矫正的执法文书格式”“社会力量参加社区矫正”“公、检、法、司在社区矫正工作中的衔接配合管理”等方面。为此，国家及时出台了一系列的补充规定，有效推动了我国社区矫正工作的顺利开展，并为全面开展社区矫正工作作了制度和技术上的准备，例如《司法部关于贯彻〈最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）〉做好禁止令执行工作的通知》（2011年5月），司法部《关于印发和使用〈社区矫正执法文书格式〉的通知》（2012年5月），司法部、中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（2014年11月），两院两部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》（2016年9月），等等。

（三）正式实行阶段：2020年至今

2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《社区矫正法》，标志着我国社区矫正立法工作迈上了新台阶，迈进了“有法可依”（这里的“法”是指由国家最高立法机关及其常设机构颁布的法律规范）的新时代，《社区矫正法》的颁布也是新时代我国刑事执行工作迈上新台阶的标志性立法建树。《社区矫正法》及其实施办法已于2020年7月1日同时生效，不仅在立法内容上亮点颇多，而且具有多层重大意义：首先，我国社区矫正工作制度在法律层面得以正式确立，法律代替了类似《社区矫正实施办法》等效力层级较低的部门规章。其次，社区矫正工作制度的实践轨迹由“试点”“试行”走向“实行”，是对十几年来社区矫正发挥实效的肯定。再次，《社区矫正法》及其实施办法的出台，缩小了我国在高层次社区矫正立法方面与国外相关立法的差距，对世界范围的社区矫正立法具有一定的推动作用〔4〕。最后，我国社区矫正立法体系得以健全，刑事执行体系逐渐成熟，增强了社区矫正工作领域治理体系和治理能力的现代化。

《社区矫正法》作为提高社会治理水平、创新刑事执行法律制度的一环，必然属于在法律制度创新层面对我国社会治理体制的重大变革，是我国治理体系和治理能力现代化在社区矫正领域的建设成果，对全面推进依法治国目标的实现具有重大的现实意义〔5〕。

四、我国社区矫正立法的特点

（一）效力层级由低到高

自2003年我国制定第一部规范社区矫正工作的法律文件以来，法律文件的效力层级呈现由低到高的转变特点，具体体现为制定社区矫正法律文件主体的级别由最高行政机关、最高司法机关向最高立法机关转变。在2003年至2019年期间，用于直接规范社区矫正工作的行政法规、部门规章、地方政府规章共计16部〔6〕，2020年7月1日生效的《社区矫正法实施办法》也是由两院两部联合发布的，在法律位阶上仍低于基本法律以外的法律。但是，2020年7月1日生效的《社区矫正法》是由全国人大常委会制定的，在法律渊源上属于基本法律以外的法律，在现有的社区矫正法律规范体系中法律效力层级最高。由此可见，我国社区矫正规范法律文件的效力层级在由低向高转变，折射出我国社区矫正立法不同于其他部门立法的一个特点。

（二）立法资源逐渐丰富

在出台《社区矫正法》之前，我国的社区矫正立法资源较为丰富，既有中央一级部门制定的部门规章，也有各地制定的地方政府规章，尤其是各省根据省情制定的地方政府规章数量庞大。中央和各省制定的数量众多的社区矫正法律法规，为我国《社区矫正法》的制定提供了重要的立法资源和立法经验。

（三）法律属性的转变

长期以来，我国社区矫正法律法规的法律属性存在争议。在2020年《社区矫正法》生效之前，有观点认为，我国社区矫正法律法规在法律属性上应是刑罚执行法，社区矫正工作属于“刑罚执行活动”。该观点的法律依据是2003年两院两部发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》，该通知将社区矫正界定为“非监禁型刑罚执行活动，属于在社区对轻微犯罪人执行的刑罚”。针对上述观点，有学者提出不同主张，认为如果社区矫正法律法规属于刑罚执行法，那么，2011年生效的《刑法修正案（八）》第十三条规定的“对宣告缓刑的犯罪分子，在緩刑考验期限内，依法实行社区矫正”，将在学理与实践两方面存在逻辑混乱。因为，缓刑在我国并非刑罚执行方式，而是附条件不执行原判刑罚的一种刑罚裁量制度，属于刑罚暂缓执行〔7〕，即缓刑犯在缓刑考验期内无违法违规行为的，原判刑罚就不再执行了。针对上述争议，立法者在2020年生效的《社区矫正法》中明确将社区矫正界定为“刑事执行活动”，既保证了《社区矫正法》与《刑法》规定内容的一致性，也为社区矫正法律法规的属性进行了正名，彰显了社区矫正法律法规属性的立法转变。

（四）立法思想的转变

社区矫正立法思想的转变决定了社区矫正立法价值观的转变。2020年生效的《社区矫正法》在第1条开宗明义指出，社区矫正通过“提高教育矫正质量”实现“预防、减少犯罪”的矫正效果。相比较之前的社区矫正立法，“教育矫正”的立法思想超越了“惩罚矫正”的立法思想，凸显了“教育矫正”在社区矫正目标价值体系中的地位，成为新时代我国社区矫正刑事执行活动的首要价值追求。

（五）法条的可操作性不断增强

1.监督管理与教育帮扶相结合。《社区矫正法》在总则部分明确了“社区矫正工作坚持监督管理与教育帮扶相结合的原则”，在分则部分的第四章（监督管理）、第五章（教育帮扶）对此原则予以细化：一是法条数量增多了，相关内容更为丰富，具体要求更为翔实，执行过程更为规范，智慧矫正操作更为细化，这些在《社区矫正法》第25条关于矫正小组成员的构成、第28条关于奖励考核的要求、第29条关于电子定位装置的适用及期限延长条件、第37条和第38条关于就业技能培训的规定中均得以体现。二是增强了社区矫正的人性化，在社区矫正过程中注重对人道主义的坚持。例如在《社区矫正法》第24条关于制定个别化矫正方案的要求、第27条关于简化批准程序和方式的规定、第36条关于教育帮扶个别化的要求中均得以体现。

2.社区矫正机构的规范化建设。《社区矫正法》生效之前，我国社区矫正机构的建设水平不高、规范化不足，进而导致社区矫正质量难以得到保障，尤其是在社区矫正机构名称的设置上，显得较为混乱。一是社区矫正机构名称不统一，社区矫正中心、社区矫正支队（大队、中队）等均是社区矫正机构的曾用名。《社区矫正法》生效后，各地纷纷挂牌成立社区矫正管理局或社区矫正中心，统一了社区矫正机构的名称，增强了社区矫正机构的公信力和权威性。二是社区矫正机构的功能体系不完整。司法行政机关作为主管机关，是主要的社区矫正工作承担者，其他机关、单位、个人仅是协助执行，功能体系存在缺陷。《社区矫正法》生效后，在保留司法行政机关作为主管机关的基础上，设置社区矫正委员会为主管机关，统筹协调指导社区矫正工作;授权县级以上人民政府新设社区矫正机构，作为执行机构;对司法所的功能予以重新定位。这样，社区矫正机构的主管机关、管理机构、执行机构共同构成我国新时代社区矫正的机构体系，保证了社区矫正机构的结构合理、职能明确、运转顺畅。

3.建设高素质社区矫正工作队伍成为趋势。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，社区矫正作为一种刑事执行活动，是国家治理体系和治理能力现代化在社区矫正领域的重要体现，而具体社区矫正工作的承担者则是社区矫正工作队伍，因此，加强高素质的执法队伍建设极为重要〔8〕。《社区矫正法》第16条规定，国家推进、支持高素质社区矫正工作队伍的建设工作，以社区矫正工作队伍的管理、监督、培训、职业保障为发力点，增强社区矫正工作队伍的综合业务素养、提升执法业务水平，实现社区矫正工作队伍的专业化和规范化建设目标，满足新时代社区矫正工作的新要求。

4.权、利、责体系化得以确立。《社区矫正法》生效之前，社区矫正法律法规对社区矫正工作人员、社区矫正对象在社区矫正中的权、利、责规定存在缺位现象，在一定程度上制约了社区矫正的效果。《社区矫正法》细化、明确了社区矫正法律关系各方参与主体的权、利、责，提高了我国社区矫正立法的水平和质量。例如，《社区矫正法》第4条、第13条、第28条、第59条、第60条对社区矫正对象的权、利、责予以规定;第7条、第11条、第14条、第15条、第61条对社区矫正工作人员的权、利、责作出了要求。

5.增强了未成年人社区矫正的可操作性。鉴于未成年人的特殊性，在综合考虑其成长经历、身心特点、犯罪动机、行为手段、危害后果、重塑可能性等因素的基础上，《社区矫正法》第7章对未成年人社区矫正予以特别规定。例如，个别化矫正方案的制定、矫正小组成员的构成、个人信息的档案管理、教育帮扶及准未成年人矫正司法制度等。与之前的法律法规相比，《社区矫正法》既增强了未成年人社区矫正法条的可操作性、实用性，也凸显了对未成年人的国家亲权主义，加强了对未成年人的保护和关爱。

综上，我国社区矫正立法是法治国家建设进程中的一件大事，是在社区矫正领域推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。我国社区矫正立法的各个阶段取得的立法成果，汇聚了广大社区矫正工作理论研究者、实践者的无限智慧，持续推动着我国的社区矫正工作向着更高水平发展。立法是一个国家法治的逻辑起点，科学的立法对于国家法治的建设无异于事半功倍。通过对我国社区矫正立法的分析，不难发现，虽然2020年生效的《社区矫正法》在立法思想、立法内容等方面具有相当的科学性、先进性，但在某些具体问题上仍存在值得探讨的地方：首先，随着互联网时代的到来，“互联网+社区矫正”成为我国社区矫正手段的新宠。电子定位或电子镣铐成为社区矫正手段智慧化的首选，但是在运用互联网定位技术的同时，如何在监督、收集信息与维护接受社区矫正者的隐私之间作出合理平衡，需要立法机关作出价值选择。其次，社区矫正机构的联合工作机制仍需进一步完善。社区矫正委员会的功能是组织、协调、统筹本行政区域内的社区矫正工作，但在各机构、各部门的具体参与、衔接社区矫正工作方面未能给出明确要求，需要后续立法予以细化。再次，社区矫正立法的理念和文化认识仍需统一。关于接受社区矫正人员的称谓问题，不同称谓实质上反映了社区矫正理念与文化的差异。“社区服刑人员”的称谓，肯定了接受社区矫正者的罪犯身份，是刑事惩罚观的体现;“社区矫正对象”的称谓，则淡化了接受社区矫正者的罪犯色彩，更为人性化。虽然《社区矫正法》已明确了“社区矫正对象”的称谓，但持不同观点者亦有之，需要立法机关在社区矫正立法的理念、文化等方面加强统一性认识。最后，各地社区矫正队伍的专业化建设水平参差不齐、社区矫正机构名称的规范化和统一化问题未能有效解决，仍需立法机关在将来的社区矫正立法中进行顶层设计，以期推动我国社区矫正工作迈上更高台阶。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张 凯.检视与推进：我国社区矫正制度深化路径之探讨〔J〕.河北法学，2017（02）：189-200.

〔2〕童德华.中国社区矫正法的立法构想〔J〕.法治社会，2017（04）：59-70.

〔3〕刘 强.我国社区矫正立法的隐忧〔J〕.上海政法学院学报，2017（02）：42-52.

〔4〕吴宗宪.完善《社区矫正法（征求意见稿）》内容的建议〔J〕.中国司法，2017（03）：67-74.

〔5〕陈志海.社区矫正法中应明确规范的幾个问题〔J〕.上海政法学院学报，2017（02）：22-32.

〔6〕李训伟.社区矫正效果的制约因素及对策研究〔J〕.山西农业大学学报（社会科学版），2015（06）：608-612.

〔7〕高铭暄，马克昌.刑法学（第八版）〔M〕.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2017：282.

〔8〕林 瑀.我国社区矫正风险评估立法的若干问题研究〔J〕.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2017（06）：123-132.

责任编辑 梁华林