农村改革第一次政策突破

赵树凯

农村改革由一系列重大政策突破组成，密集发生于20世纪80年代上半期。家庭联产承包责任制(以下简称家庭承包制)冲垮人民公社，是基础性突破，随后则有：不准雇工经营的政策被突破，不准私人购买、拥有汽车拖拉机等大型生产资料的政策被突破，不准从事长途贩运的政策被突破，不准人口自由流动的政策被突破，粮食只准政府收购而不准市场销售的政策被突破，等等。这些今天看来平平常常的政策和举措，在当时却产生了强大的政治震撼，因为每一条都直接悖逆传统理论。但是可以设想，若无这些突破，市场经济何来？中国奇迹何来？由此可见，制定政策从生活出发，还是从理论出发，是改革的基本问题。

家庭承包制勃兴而人民公社瓦解，是农村改革核心，也是1949年以来中国农村之最大变局。1958年8月中共中央宣告：“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位。”(1)《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，国家农委办公厅编：《农业集体化重要文件汇编》，北京：中共中央党校出版社，1981年，第72页。家庭承包制横空出世，从根本上颠覆了人民公社制度，不仅奠定了新的农村经济制度和政权格局，而且超越农村，撕裂了旧的城乡关系，推进了城市改革。1949年以来，变局之大，莫过于此。

家庭承包制确立经历了两次政策突破。第一次发生在1978年12月至1980年9月，即从中央明确规定“不许包产到户，不许分田单干”，到允许特别贫困地区可以包产到户，但是，依然将包产到户归为“资本主义”，在政治上理论上给予根本否定。第二次发生在1980年9月至1982年1月，即明确规定包产到户(包干到户)不再限制在特定贫困地方，而可以由农民自主选择，在政治理论上也认定为属于社会主义，进而提升为“农民的伟大创造”。 在这些简单的政策表述之后是曲折的决策历程，为深化农村改革史、改革开放史研究，匡正若干通常表述，本文试图系统梳理第一次政策突破的发生过程。

一、十一届三中全会前后农村工作领导体制

1976年10月，华国锋开始主政，高度重视农业。此时中国农村尚有大约1.5亿人口不得温饱。当年12月，华国锋亲自提议并主持召开了规模空前的全国农业学大寨会议。1978年12月的十一届三中全会，农业问题仍然是设定主题。全会之后第一次政治局会议，决定成立国家农业委员会(以下简称国家农委)以加强农业领导，农村工作进入新阶段。1979年2月国家农委成立，分管农业的中央领导人是副总理王任重，1980年3月万里接替王任重，王任重转任中央宣传部部长。

从1966年夏季开始，农口中央机关即陷入瘫痪，国务院农办、农业部、林业部、农机部等部门绝大部分人员被下放京外农场劳动。1969年夏季中共九大之后，面对经济混乱局面，特别是农业方面的困难，农村工作开始被重视。1970年春天，新组建的农林部开始运行，并于秋天召开北方农业工作会议。以此为标志，十年特殊时期中的农村工作进入相对正规阶段。中央分管农业工作的领导人，先是纪登奎，随后是华国锋，再后来增加了陈永贵。纪登奎、华国锋、陈永贵都在一定程度上参与农业领导，日常工作主要是华国锋负责。如1975年全国农业学大寨会议，纪登奎主持起草会议文件报告，华国锋负责会议组织，陈永贵在大会上做报告。

华国锋的农村工作经验相当丰富。20世纪50年代，华国锋在湖南省先后担任县委书记、地委书记，60年代在省委领导班子中，也长时间分管农业。1971年末，华国锋进入中央领导层，接替纪登奎分管农业，直到1976年初成为国务院代总理。但是现在看来，关于农业工作的政策理念，开放或者保守，似乎与这种工作经历并不相关。通观华国锋的农业政策理念，可以说，他基本上忠实于毛泽东的政策路线。本文之所以这样说，既基于他在70年代上半期分管农业的表现，也基于他在成为党和国家领导人之后的表现。

十年特殊时期，农村政策以“左”为基本特色，以1978年春天开始准备三中全会农业文件来看，陈永贵的主张比已经推行的“左”的政策主张更“左”，当时农林部内很多人称其为“左上加左”；纪登奎则认为现行政策已经有一些“左”得过头，应该回到人民公社“六十条”(2)指1961年3月22日中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例(草案)》。该文件共10章60条，故简称“六十条”。。但是在理解执行“左”的政策方面，华国锋并不激进。

华国锋与万里的政策主张是全然不同的。万里到安徽省几个月之后就发现，现行农村政策和农业经营体制无法持续。改革最初的政策思路分歧集中表现在农业学大寨上。华国锋主张，解决中国农业的根本办法，还是要学大寨；万里清醒地看到，农业学大寨对于中国农业是穷途末路。因此，在万里看来，农村改革的政策思想斗争，是从学大寨问题开始实质性冲突的。查阅华国锋这个时期的讲话，不论公开的，还是内部的，华国锋对于通过学大寨来解决农业问题，是明确而执着的。他担任党和国家领导人不久，1976年末就召开了第二次农业学大寨会议，县委书记以上的领导干部5000人参加会议，把农业学大寨和普及大寨县作为抓纲治国的根本举措，农业学大寨成为农村各项工作的政治标准。1977年末，召开了普及大寨县工作座谈会，提出了一系列学大寨的新要求。1978年夏天，又在山东省、江苏省召开了全国农业学大寨现场会。

用胡耀邦的话说，早在十一届三中全会之前，一些对于农村改革“先知先觉”的地方领导人，就开始了对于农业政策的批判挑战。万里主持的安徽省，1977年底出台了放宽政策的“省委六条”(3)1977年11月28日，中共安徽省委发出了《关于当前农村经济政策几个问题的规定(试行草案)》，简称“省委六条”。。这个突破性举动得到邓小平赞赏，并在1978年初推荐给四川省委第一书记赵紫阳，赵紫阳很快就出台“省委十二条”。华国锋对于这些政策做何反应，并无可考。

1978年春天，根据高层部署，农村政策研究的头等大事是为年底的三中全会起草两个农业文件，即关于加快农业发展的决定和制定新的人民公社条例。那时候还没有国家农委，这个文件起草工作主要以农林部政策研究室为基本力量。

1978年8月3日，农林部政策研究室传达了华国锋关于农业问题的内部谈话。主要讲了几个问题。第一，要重视农业生产的区域化和专业化，经济作物应当适当集中，“以粮为纲、全面发展”是指大的布局，有些地方强调以粮为纲太过分了，要因地制宜适当集中，适宜什么就种什么。一个生产队，什么作物都种一点，这话不合适。第二，要重视发展林业畜牧业，把农林牧放在同等地位，有些地方不适合造林开荒，可以种草，有些地方可以养肉牛。特别是可以搞鹌鹑蛋，三斤顶一斤鸡蛋，还可以省饲料。第三，要加快农业机械化，引进大批机械不如引进样机后自己生产，不让搞县级办的小化肥厂、小农机厂是不对的，这样的厂有利于打仗，有利于培养人才。要积极发展社队工业，不能把花生运进城里，榨油后再运回乡下。第四，要认真分析农业学大寨到底存在什么问题？现在分析得很不够。什么情况下农业发展得快，或者发展得慢，各省要做出分析。全国来说，还有200个县的农民生活停留在解放初期，要加快解决。

华国锋这次谈话的重点，体现了他对中国农业问题的基本考虑。没有什么空话大话，内容相当平实，显示了他对农业相当熟悉。但是，作为领导人，讲了一些非常具体的生产内容，似乎太过具体细致。

华国锋做出这个讲话的时候，安徽省等地的包产到户已经开始，旧的农业生产体制受到猛烈冲击。从思想深处看，华国锋等高层领导认为公社体制的制度框架起码还要适用20年，解决农业问题的工作途径主要还要靠学大寨。人民公社要管今后20年的想法，通过高层渠道传达给文件起草组，作为文件起草的指导思想。

根据万里回忆，华国锋对安徽省的包产到户试验，开始是未置可否。1978年秋天，因为“省委六条”的鼓舞，安徽省一些地方出现包产到户，万里主持省委常委会，在经过激烈争论后，同意山南区作为省委的试点，但是“暂不宣传，不登报，不推广”。万里为此去找当时的党中央主席华国锋，华国锋默默无语，既没有表示反对，也没有点头允许。万里坚持试点下去，秋后亲自去做了考察，对推广包产到户下了最后的决心。

二、华国锋的农村政策思路

从目前掌握的资料看，中央领导层通过正式信息渠道，了解到安徽省等地出现包产到组，甚至出现了包产到户，是在1978年10月中旬。当时，主管农业的常务副总理纪登奎，从新华社《国内动态清样》上看到反映，找了农林部负责人谈话，要农林部派人前去调查。面对包产到户的出现，纪登奎似乎相当平淡，没有严厉批评，也没有支持，曾讲到包产到户能增产，别的方式也能增产。农林部随即派员到了安徽省。新华社每日一期的《国内动态清样》，是中央领导日常办公必读材料，由此推断华国锋对最初出现的包产到户应该有所了解。1979年2月20日，华国锋在听取农委工作汇报时指出：应该注意总结发挥集体生产优越性的好经验、好典型，加以推广。随后，华国锋在农委报送的一篇《人民日报》社论“清样”空白处做出批示，批评一些农村出现抢农具牲畜、闹分队的现象，影响了集体经济巩固。

1979年3月14日，王任重写信给《人民日报》总编辑胡绩伟，指出人民公社要继续稳定地实行“三级所有队为基础”的制度，决不能退回去，并要求《人民日报》配合宣传，批评和纠正已经出现的包产到组。1979年3月15日，《人民日报》在头版发表了署名张浩的群众来信，并发表了长达500字的“编者按”，提出“三级所有队为基础应该稳定”“已经出现分田到组、包产到组的地方，应当正确贯彻执行党的政策，坚决纠正错误做法。”这个来信和“编者按”，是包产到户政策纠纷中的重大事件。此时，在中央高层，包产到户的反对者明显处于强势，不仅在政治上，而且在理论上。支持包产到户的主要力量在地方。以万里为代表的地方包产到户支持者，显然只有招架之功，并无还手之力。面对《人民日报》的讨伐，万里安抚基层干部不要被《人民日报》文章吓到。他批评了基层干部的慌乱情绪，说：“报纸就好比公共汽车，你可以打票乘车，我也可以打票乘车，你可以写读者来信，我也可写读者来信。”“究竟哪种办法好，要秋后看结果，要由实践来检验嘛！如果到秋后老百姓没有饭吃，饿肚子，是找你们县委，还是找报社？报社是不会管饭吃的。要告诉老百姓，报纸上可以发表各种不同的读者来信，讲的是他个人的看法，我们不要受它的影响，该怎么干就怎么干！”(4)赵树凯：《农民的政治(修订版)》，北京：商务印书馆，2018年，第64页。1979年3月20日晚上，当王任重电话询问万里的时候，万里没有辩论包产到户好处如何，而是说：“不论何种责任制形式，不论好不好，现在是春耕大忙，农民正在种地，都不能变了，只能秋后再说。”显然，万里是利用了农业生产的自然特性，掩护了初露端倪的包产到户。

现在看来，最能展示华国锋农业发展主张，特别是包产到户等重大问题态度的，是1979年3月20日在国家农委座谈会上的讲话。(5)1979年国家农委办公厅会议资料。在这个只有7个省的农委负责人、3个县的主要负责人的小型会议会上，华国锋在听取汇报和地方负责人发言后讲话。讲话持续两个小时，涉及农村问题诸多重要方面，是了解华国锋思想的重要资料。华国锋开始就强调农业工作的指导思想，即农业要搞上去，主要靠贯彻十一届三中全会两个农业文件。作为主要领导人，这样说当然无可厚非。但是，这两个文件其实有内在冲突。文件之一的《加快农业发展若干问题的决定》，强调调动农民积极性，扩大生产队自主权。针对当时大呼隆、出工不出力、农民没有劳动积极性的普遍情况，文件鼓励社队建立生产责任制。但是，文件同时明确规定：“不许包产到户，不许分田单干”。文件之二是新的《人民公社条例》，这个条例意在进一步巩固人民公社体制，在关于农业生产经营管理的规定上，比1962年条例还“左”。在这种情况下，如何贯彻十一届三中全会的文件精神，其实可以做方向相反的理解和解释。

华国锋讲话集中回应了农村工作的突出问题，主要有六个方面。

第一，关于建立农业生产责任制。华国锋不同意包产到组，更不同意包产到户，但表达方式比较温和。他认为，分队、分组过小是不利的，分包到户更加不利。例外的情况是，100来户的大生产队可以分组作业，山区居住很分散的几户人家可以到户。但是，华国锋强调这都是特殊情况。他不赞成联系产量计算报酬，认为生产过程的“某一段工作究竟影响多少产量难说”。他强调，生产队工分分值有高有低，这本身已经联系产量；生产队可以奖励，但是不可以奖励实物。华国锋批评宣传工作“提倡联系产量的办法太多了”，指示会议“文件只划点大杠子，赞成什么，反对什么，态度要明朗”。可以看出，华国锋严格在人民公社框架之内讨论责任制问题，把责任制作为人民公社本身的经营管理问题，着眼于巩固人民公社制度。在他看来，不仅包产到户不可以，包产到组也不可以，甚至生产队联系产量奖励社员也不可以。

第二，关于阶级斗争问题，华国锋强调，虽然不搞以阶级斗争为纲了，但是阶级斗争还是有的，阶级斗争还要搞，但是阶级斗争方式不要疾风暴雨，不能扩大化。

第三，关于贫下中农协会，华国锋强调，各地的贫下中农协会不要一下取消，未建的也不要再建，不能认为地主富农摘帽了，贫下中农协会就可以不要了。根据王任重对华国锋说法的解释，地主富农摘帽的问题，还要经过贫下中农审定，摘帽以后，贫下中农协会还要对原来的地主富农进行管理。所以，类似贫下中农协会的组织，还是需要的，这是新形势下阶级斗争的需要。

第四，关于农业学大寨问题，华国锋强调，农业学大寨还要继续，特别是大寨艰苦奋斗的精神还要长期宣传，周总理概括的“三条基本经验”还是好的。1964年，周恩来把大寨的基本经验概括为：“政治挂帅，思想领先的原则；自力更生，艰苦奋斗的精神；爱国家，爱集体的共产主义风格。”华国锋继续强调大寨经验，强调学大寨“有真学假学的问题、有假学半假学”的问题，执着于通过学大寨解决农村经济发展问题。

第五，关于社队企业问题，华国锋指出，那些与工业争原料的产业，不要搞社队企业，如卷烟、纺纱等行业。这里的社队企业，就是后来发展成农村经济半壁江山的乡镇企业。是否支持社队企业发展，是改革初期政策争论的重要焦点。华国锋不论是在湖南省工作，还是在国务院管农业期间，对于社队企业发展的态度都是比较积极的。在这次会上，华国锋提出一些与国有工业争夺原材料的行业不发展社队企业，是从经济全局考虑。实际上，关于乡镇企业与国有工业争夺原材料而要加以限制的争论，在差不多10年之后的90年代初期，依然在激烈进行。

第六，关于商品粮基地问题，华国锋强调，国家农委要抓好商品粮基地建设。20世纪70年代到80年代之交，中国很多地方不能解决温饱，城市粮食供应紧张。当时中央政府发展粮食生产的关键性举措，就是在一些粮食主产区，选择一些县作为商品粮基地，国家给予财政上的特别支持。国家农委一成立，就把商品粮基地建设作为工作重点来抓。在这里，华国锋有特殊强调。

由此可见，十一届三中全会之后华国锋关于农村工作的基本思路，有农业生产问题，有乡村工业发展问题，有乡村政治控制问题，有经营体制问题等，基本思路是遵循既有体制寻求经济发展。面对地方出现的改革性突破，华国锋继续维护人民公社体制。他表达否定意见的方式，并不令人反感，语言温和，甚至措辞比较委婉，有时候像是在做耐心细致的思想沟通。

关于深山区孤门独户是否包产到户的问题，是华国锋主动提出的。1979年3月20日，在农委召开七省三县座谈会向他汇报时，华国锋说：“包产到户，大家不赞成，但是有些大山区孤门独户，那里有几块地，不能把人家赶下山来，造成浪费，可以包产到户，参加生产队分配，统一在集体经济里。但就大多数地方来说，不能包产到户。”(6)1979年国家农委办公厅会议资料。这个意思后来体现在这次会议纪要即中央31号文件中。据此，人们通常说这是为包产到户开了政策口子，也有人认为这要归于华国锋的开明。这里的核心问题是，偏远山区单门独户搞包产到户能否算开政策口子，实际上是有不同看法的。连始终不赞成包产到户的王任重也指出这种做法过去就有。1980年1月，在国家农委内部会议上，王任重明确地说，独门独户包产到户，从来都是允许的，这是自然环境条件决定的，不是新的政策放宽。

1980年1月末，华国锋为维持人民公社体制再做的一次努力，是在人民公社经营管理会议上的讲话。这是华国锋主政期间关于农村问题的最后一次重要讲话。2月下旬，中共十一届五中全会召开，这次会议成立了中央书记处，胡耀邦进入政治局常委并担任总书记，赵紫阳进入政治局常委并负责政府工作，万里成为书记处书记并分管农村工作。虽然4月下旬全国人大常委会才免去王任重副总理兼国家农委主任职务，任命万里为国务院副总理兼任国家农委主任。但是，3月上旬万里即正式接手领导农村工作，并于3月28日第一次来到国家农委与全体工作人员见面并听取汇报。

三、意见分歧初步显现

在1980年1月之前，高层内部政策意见并未显现分歧。分歧开始显露，是在这个月底国家农委召开的人民公社经营管理会议上。

从1979春天《人民日报》“张浩来信”事件之后，直到年末，包产到户的争论再也没有公开化。进入12月，国家农委开始规划来年工作重点。第一项是要在1月召开一个会议，会议主题是加强人民公社经营管理。此时的高层领导，政策思路的逻辑清晰而坚定，就是：人民公社体制是适合农村生产力水平的，解决中国农业问题的根本出路，是加强和提高人民公社的经营管理，而不是包产到户。当时高层明确地认为，《人民公社条例》起码要适用到20世纪末，即人民公社制度的基本框架起码还要维持20年以上。根据高层指示，国家农委开始研究如何改善人民公社经营管理。新的政策举措，就是在人民公社管理机构中增设“经营管理站”，为经管站还专门配备了会计人员，增加了编制和经费。这就是人们通常所说人民公社“七站八所”中“经管站”的来历。

1979年12月18日，农委副主任杜润生主持会议，讨论人民公社经营管理会议的准备情况，研究设立经管站有关政策问题。杜润生提出，1980年农业部门经费中，要有经管干部培训费，由农业部副部长李友九负责与财政部协商。接下来，李友九提出了包产到户问题，说：“包产到户，实际等于搞单干的，有多少比例，要查。”杜润生说：“紫阳建议，15%搞扩大自留地和包产到户，85%搞集体。”李友九说：“遇到单干的，要纠正”“华主席在七省座谈会上，当时说包产到组，不准单干。这次是倒退了。”李友九这里说的“倒退”是指，不仅包产到组没有刹住，而且又出现了包产到户。杜润生说：“不要搞一阵风，要慎重，不敢莽撞。人们说张浩文章就是农委刮的一股风。”这里，杜润生表示“不要搞一阵风”，是回应李友九说的“遇到单干的，要纠正”。关于“张浩来信”的《人民日报》编者按，是杜润生根据王任重指示主持起草的，目的是纠正包产到组，发表后引起轩然大波。杜润生又说：“会议可能喧宾夺主，搞包产到户。” 这是一种预见，即这个以加强人民公社管理为主题的会议，很可能演变为关于包产到户的争论。杜润生又说：“对人民公社‘60条’意见很多，过渡是否是老框框？从生产队到生产大队，再到人民公社，或者过渡到全民，一定如此吗？让大家说，不做结论也可以。多请一些观点不同的同志出场。”(7)1979年国家农委办公厅会议资料。杜润生这段话，显示了他对人民公社体制有深层反思，但没有展开。

1980年1月人民公社经营管理工作会议，长达20天，从1月11日开到2月2日。会期比较长，一次会议十天半月，这是80年代中央很多会议的特点。与上年3月七省三县农委座谈会比，这次会议长，与议题有关。因为人民公社经营管理是个庞大主题，会议的讨论广泛，有宏大问题，也有细节问题。这是一个规模约在百人的会议。每个省来两三个人，一般是省的农委负责人和一位处长，还有个别地区和县的负责人。但是这个规模不大、层次不高的会议，政治待遇却是出奇得高。不仅国家最高领导人参加，而且一批重要中央领导人都参加，并且讲话。这种超规格的政治待遇，放在今天是不可设想的。这是因为，会议潜在的核心主题是包产到户。在当时，不论在政治理念上，还是经济体制上，包产到户可谓天大的事情。

会议结束前两天，1980年1月31日下午，华国锋来到会上，一起来的还有中央副主席、副总理邓小平，中央副主席、副总理李先念，政治局委员、中央秘书长胡耀邦，政治局委员、副总理余秋里，国务院副总理姚依林等。在当时的领导中，邓小平的地位特殊，自不待言；李先念当时主持国务院工作，因为华国锋兼任总理。下午3时半，会议开始，先是副总理王任重主持，杜润生代表会议汇报。汇报到“包产到户”全国有多大数量时，王任重插话说：“有的地方超过10%，问题是这股风还在刮”。听取汇报后，华国锋对几位中央领导人说：“政治局委员先谈谈你们的意见。”然后，政治局委员发言。根据安徽省农委主任周曰礼的回忆：“当时在会场上，我就一直在认真听，每个发言的态度，基本上都是否定和反对包产到户。”(8)周曰礼：《关于安徽家庭承包制的产生与发展》，中共安徽省委党史研究室编：《安徽农村改革口述史》，北京：中共党史出版社，2006年，第205页。广东省农委主任杜瑞芝回忆，中央副主席李先念插话说：“总是要坚持集体方向嘛！不管怎样，把树砍了，把拖拉机卖了，这是什么方向道路？”(9)杜润生：《中国农村改革决策纪事》，北京：中央文献出版社，1999年，第260、327页。

政治局委员发言后是华国锋讲话，基本上是重复1979年3月讲话的基本精神。关于生产责任制问题，华国锋除了重提1979年七省三县农委座谈会观点外，特别强调：“责任制和‘包产到户’单干不要混同起来，‘包产到户’老的弱的也分了一份，有困难；妇女、职工家属不能发挥他们的才能。”至于已经搞了的，“他们已经搞了一年，要认真总结经验，提高群众觉悟，逐步引导他们组织起来。”(10)杜润生：《中国农村改革决策纪事》，北京：中央文献出版社，1999年，第260、327页。

华国锋讲话后，转向邓小平说：“邓老，现在该你讲了。”邓小平说：“你们今天的会好像主要是讨论包产到户，这么大的事情，你们事先也不给我打招呼，到这个时间搞突然袭击，我脑子考虑都没考虑，现在叫我谈什么意见，这个问题以后考虑成熟了再谈。”(11)周曰礼：《关于安徽家庭承包制的产生与发展》，中共安徽省委党史研究室编：《安徽农村改革口述史》，北京：中共党史出版社，2006年，第205页。面对华国锋的问题，邓小平没有直接回应包产到户问题，转移了话题，讲了另外一个重要问题，即20世纪末达到小康目标，每人收入1000美金。他说：“这是个战略思想，定出这个目标是不容易的。我们要按照1000美金这个目标，考虑我国经济发展的速度，考虑农村经济的发展。现在不定出规划，不确定目标，四个现代化是没有希望的。”因为会议主题是人民公社管理，邓小平对于会议主题只有一般化回应：“很重要的一点是管理问题，管理好，不会出大问题。无论如何，集体总比个人优越，问题都发生在管理太坏，管理水平太低的地方。管理坏，各人就会找各人的出路、家庭的出路。”(12)1980年国家农委办公厅会议资料。同时，邓小平还委婉地批评了会议准备不够充分。根据农业部副部长杜子端的传达：“邓小平副主席讲，少开点会，准备不好，不要开会。”(13)1979年国家农委办公厅会议资料；1980年国家农委办公厅会议资料。

实际上，包产到户在安徽省的推进情况，邓小平是了解的，只不过他的支持还不是公开的，而是非正式的。万里晚年曾说：“亏了小平同志的支持。我从安徽回来多次向他汇报，他表示同意，可以试验。出了成果以后，他公开表示支持。”(14)万里：《农村改革是怎么搞起来的》，欧阳淞：《改革开放口述史》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第19页。万里的“多次汇报”，既包括同意试验前，也包括试验成功后。万里最重要的汇报有两次，一次是1979年夏天，万里陪同邓小平上黄山。另一次是1979年底，即这次会前，万里曾专门回北京而并非中央有会，这次回京，是万里1月初在省委工作会上正式同意“包产到户”的重要背景。

四、农业系统对包产到户的质疑、批评

1980年春天，对于中国农业来说，是个时光转换的季节。在万里主管农业之前，主管农业的副总理王任重对于包产到户的否定态度是鲜明的。而且，整个中央农业领导部门，从国家农委、农业部、农机部到地方，态度都是一致的。

1980年1月6日，国家农委第一副主任在向兼任农委主任的副总理汇报新一年的农村工作要点时，王任重对于包产到户问题有明确指示。王任重说：“对于包产到户，态度要明确，至于已经搞了的，如何纠正，不搞强迫命令，但是扩大就不对。同中央方针不对。对于落后队要派人整顿，帮助他搞好。有百分之几十落后队，叫大家争论吧，总之辩论出真理。农委不赞成包产到户、口粮田、井田制、一块田交公粮等。要同杜(润生)讲，态度要明确，可以展开辩论。”王任重又说：“要向华主席汇报一次。不能搞单干风，不得不纠正，不是又折腾。就是要大家考虑，一切出发点是从大农业，现代化出发。不是一天搞成，是方向。现在一切方针措施要向这个方向发展。”(15)1980年国家农委办公厅会议资料。

1980年2月2日，人民公社经营管理会议结束当天，副总理兼国家农委主任王任重做报告。这个会议总结也是代表中央部署新一年农村工作。讲话长达两个小时，涉及当时农业工作的全面安排，落脚于加强人民公社经营管理。在讲话中，王任重没有直接批评包产到户，与他此前在农委内部谈话中尖锐指责包产到户的态度有明显不同。但是，从讲话基本倾向来看，显然是体现了他的本来态度，体现了与华国锋政策立场的一致性。

针对邓小平说的让少数地区先富起来，王任重强调：“先富起来，主要是集体富起来，个人依靠集体富。江苏华西大队人均400元，主要依靠集体。”关于农业生产责任制，王任重强调：“责任制必须因地制宜，多种形式不要搞一刀切，不要说不搞的是思想僵化、半僵化，是思想错误。也不要扣帽子，说联系产量的责任制、包产到户是复辟倒退。在特殊条件下，允许包产到户，但不要刮风。已经包产到户了的，要采取耐心细致的方法，把集体提高上去。包产到户也可以发展集体副业。江苏华西大队核算，没有搞包产到队，搞定产包产到人。包产超产奖励，不搞全赔全奖。”关于农业经营方式模式，王任重提出：“看来今后的发展方向，是搞专业队，各种专业队，林业牧业、农业工副业等等，搞专业分工。” 最后，王任重阐述了集体经营体制的优越性，归结为九条。他说：“今天要重申，农业集体制的优越性：1.可以地尽其力；2.可以物尽其力；3.人尽其才；4.能不断增加积累扩大再生产；5.便于抗拒灾害；6.能实行机械化和科学种田；7.能在发展生产基础上建设新农村；8.能逐步建立劳保福利制度；9.能大大提高农民的文化科学水平。”(16)1979年国家农委办公厅会议资料；1980年国家农委办公厅会议资料。面对包产到户在基层工作的激烈争执，在这个时刻和这样的场合，王任重如此强调集体经济，其基本立场是清楚的。

王任重在讲话开始，先介绍了一个重要情节：“昨天，我接到胡耀邦同志的来信，信里说，希望这次会议讲话的中心，是让农村尽快富裕起来。”王任重说，接到胡耀邦的信后，马上给胡耀邦回电话，“接到胡耀邦同志来信，我回电话说了，也就是讲这个。”王任重在讲话的开头，就说了胡耀邦来信的事情，并申明：“今天讲话的中心内容是讲，加快农业发展，使农村尽可能快地富裕起来。”(17)1980年国家农委办公厅会议资料。

人民公社经营管理会议之后，1980年3月6日，国家农委印发《全国农村人民公社经营管理会议纪要》，基本精神与1979年并无明显改变。文件说：“会议对包产到户问题展开了认真的讨论，一致认为，就全局来说，应当按照中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》，除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，不要包产到户。”(18)国家农委办公厅编:《农业集体化重要文件汇编》，北京：中央党校出版社，1981年，第1043页。但是，与1979年的会议纪要比较，“不许”变成了“不要”，显然口气缓和了一些，这种表述与四中全会文件一致。 “至于极少数集体经济长期办得不好、群众生活很困难，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产，积极引导他们努力保持，并且逐步增加统一经营的内容，不要硬性扭转，与群众对立。更不可搞批评斗争。”此时的文件，还在试图扭转包产到户，但方法比较温和。

与上次座谈会纪要不同，1979年会议纪要是中央转发，并作为中央文件下发，这次会议纪要是作为国家农委文件下发，没有作为中央文件来下发。农委文件下发以后，地方各取所需、继续分化。大部分地方还在坚持会议精神，即不许包产到户；一些地方在想办法突破，走在前边的是安徽省。原安徽省农委主任周曰礼回忆：“会议结束我回到安徽，会议大体情况我向万里做了汇报，并向万里请示，这次中央会议纪要、会议精神要不要传达。万里说，算了吧，我们省农业会议刚开过，下面正在执行，你这个会议精神与我们省委的会议精神不一致。所以，这次中央开会的会议精神安徽没有传达。”(19)周曰礼：《关于安徽家庭承包制的产生与发展》，中共安徽省委党史研究室编：《安徽农村改革口述史》，北京：中共党史出版社，2006年，第205页。

与安徽省相反，中央农口机关则在加紧对包产到户的批评围堵。国家农委主办《农村工作通讯》1980年第2期发表印存栋文章《分田单干必须纠正》，认为包产到户实际上就是分田单干，破坏了集体经济，“是方向路线问题”“要坚决与之斗争”。(20)印存栋：《分田单干必须纠正》，《农村工作通讯》1980年第2期。《新华月报》1980年第3期，发表农委副主任杜润生的文章：“关于包产到户的问题，当前有争论。有的赞成，有的反对。我们的意见是，坚持中央《决定》，除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，不要包产到户。包产到户不应作为方向去提倡。”“有人说，既然副业可以包，为什么大田不可以包？道理就是，因为大田是主要作物，主要产量，主要收入，是农村经济的主导部分。把这一部分社会主义经济巩固，才能有条件地利用个体经济的积极性。如果这部分也滑到个体经济，那就全面成为个体经济了。”杜润生进一步解释，“我们要把希望放在充分发挥集体经济积极性上来，改变生产条件，实行机械化。如果扩大包产到户，就是背道而驰，搞不好还可能破坏公共财产。人心一散，各奔前程，集体经济没有了，基本建设也不搞了，科学种田也搞不起来了，农村的社会主义阵地就破坏了。”(21)杜润生：《改善经营管理工作急需解决的几个问题》，《新华月报》1980年第3期。同时《农村工作通讯》第3期还发表了署名为刘必坚的文章：“包产到户是对社会主义集体经济丧失信心，否定了统一经营，有什么生产责任制可说呢？由此可见，包产到户既没有坚持公有制，也没有坚持按劳分配，它实质上是退到单干。”(22)刘必坚：《包产到户是否坚持了公有制和按劳分配？》，《农村工作通讯》1980第3期。

《农村工作通讯》创刊于20世纪50年代农业合作化的高潮时期，是毛泽东倡导创刊并题写刊名，在农村工作领域的权威地位，如同《红旗》杂志之于全党。1980年《农村工作通讯》《新华月报》的3篇文章作者中，印存栋时任巢湖地委政策研究室主任，安排安徽省干部写文章反对包产到户，显然更有力度；杜润生是国家农委分管政策研究的副主任，他的文章阐述包产到户之不行，分量尤其沉重；“刘必坚”是化名，真实作者是时任农业部常务副部长李友九，当时在农业部分管经营管理和政策研究。李友九晚年，将这篇文章还原为本名并收入《李友九回忆录》。(23)李友九：《包产到户是否坚持了公有制和按劳分配》，李友九：《李友九回忆录》，内部出版，2004年，第119-120页。

在《农村工作通讯》这组文章发表之前，安徽省方面曾经做出努力，希望杂志同时刊登滁县地区包产到户的调查报告，滁县地委书记王郁昭安排地委办公室主任陆子修带了文章来北京，但是遭到拒绝。

万里离开安徽省前，省委已经明确将包产到户列为生产责任制的一种形式，俗话称“为包产到户报了户口。”但是，在万里之后的安徽省委主要负责人态度迥然不同。1980年4月24日，在芜湖召开的长江以南地委书记碰头会上，当时安徽省委主要负责人说：“四人帮批右无边无际，我们批左也要有个界限，不能无边无际，不能把正确的东西当成左来批。正确的东西如果越过一步就会变成谬误。包产到户，在穷的地方效果明显，但不能说成是灵丹妙药，可以说是治穷之一方。”“包产到户，我们说在一定条件下可以搞，是带着惭愧的心情同意的，因为过去犯了很多错误，带来严重后果，对不起人民，没有办法才搞这种办法。有人把它当成好办法推广，条件好的地方也搞包产到户，超过了赵紫阳同志讲的范围，那我们就有分歧了。至于农民要求包产到户，可以说，这是我们对几十年来没有搞好集体生产的一种抗议，不能说是一种优越性。”“现在，文风不正，有的人在那里舞文弄墨、强词夺理，硬说包产到户不是分田单干，迟早有那么一天，要算他们的账！”(24)王立新：《要吃米，找万里：安徽农村改革实录》，北京：北京图书馆出版社，2000年，第331页。省委主要领导人的这种态度直接导致基层用行政命令纠正包产到户，这是包产到户在安徽省遭遇的政策危机。

万里晚年曾说，关于农村改革的最激烈斗争，是在1980年的春夏之交。对于万里本人领导农村工作来说，也是最为困难的时期。

五、各部门意见纷争

关于1980年5月31日邓小平的谈话背景，《邓小平文选》的尾注说：“这是邓小平同志与中央负责工作人员谈话的一部分。”(25)邓小平：《关于农村政策问题》，邓小平：《邓小平文选(第二卷)》，北京：人民出版社，1994年，第315-317页。很多人认为，这是与万里等人的谈话，其实不然，这是与胡乔木、邓力群的谈话。胡乔木时任分管宣传理论的中央书记处书记，邓力群是中央书记处研究室主任。谈话稿由邓力群整理成。这天的谈话中，邓小平还重点谈了反对封建主义影响的问题和国际问题。现在收入文选的谈话稿，是在当初下发内部讨论稿的基础上修改而成。

进入1980年4月，由于地方上包产到户苗头猛涨，政策纷争趋于明朗化，也空前激烈。围绕包产到户的争论，公开形式是“联产”还是“不联产”的问题。当时，共识是农业生产应该建立责任制，分歧在于建立责任制可不可以“联系产量”。准许联系产量，则为“包产到组”甚至“包产到户”留下了活路。初期的公开争论还停留在是否可以允许包产到组的问题上。了解农村者则知道，一旦包产到组，则可走近包产到户，因为三五户一组演变为父子兄弟组成，即为实质性到户。当时政策的基本精神是不准联系产量，因为联系产量即“资本主义物质刺激”。如果不准联系产量，则包产到户失去了政策空间。

1980年4月2日，《人民日报》发表社论，题目是《因地制宜建立健全生产责任制》。社论说：“当前春耕生产大忙季节已经到来，无论实行哪种责任制，都应该稳定下来，不再改变，抓好当前生产是当务之急。去年3月15日，本报曾在一篇编者按语中对包产到组作了不适当的指责，挫伤了一些基层干部和社员群众的积极性。实践是检验真理的唯一标准，有些规模较大的生产队，实行包产到组后增产效果显著，集体经济更加巩固。包产到组这种组织形式，没有改变所有制，而规模又较小，把个人的劳动报酬和集体的收入更为密切地联系起来，群众说是看得见，摸得着，解决了劳动数量和劳动质量、工分和产量的矛盾，显示了强大的生命力。当然，在不适于实行的地方不可强求推广，而在条件比较适合的地方，则应该继续发展。”(26)《因地制宜建立健全生产责任制》，《人民日报》1980年4月2日，第1版。这篇社论明确肯定了包产到组，尤其是检讨了上年3月关于“张浩来信”的编者按，在基层引起了很好的反响。《人民日报》的这个表现后来受到了万里赞扬。1981年春天之后，万里曾不止一次表扬新华社和《人民日报》等媒体思想解放。

1980年4月9日，《人民日报》第二版发表了吴象、张广友的文章，题目是《联系产量责任制好处很多》。这两人是万里进京时从安徽省调到中央书记处研究室的，是万里改革思路的阐述者。针对社会上认为联系产量责任制是“方向、道路问题”，是“倒退”、会导致“两极分化”等批评，这篇文章指出：“联系产量的责任制比不联系产量的责任制更有利于提高出勤率，提高劳动效率，提高农活质量，增产效果更为显著”“实行联系产量责任制绝不是‘倒退’。”文章指出：“生产关系一定要适合生产力的发展水平，这是马克思主义的一条基本原理。这有什么不好呢？如果说这是退，那正好是退到适合于生产力发展水平的状况，是人们的认识向符合实际的方向前进了一步是经营管理向符合客观规律的方向前进了一步”“实践证明，联系产量责任制并没有引起‘两极分化’，而是为扩大生产、共同富裕创造了条件。”(27)吴象、张广友：《联系产量责任制好处很多》，《人民日报》1980年4月9日，第2版。本文堪称1980年上半年以万里为代表包产到户支持者的扛鼎之作，在农村改革理论进程中具有里程碑意义。这篇文章是万里安排吴象、张广友反驳《农村工作通讯》1980年第2、3期上相关文章的。当时，万里刚调来北京，住在京西宾馆，张广友把这两期杂志送给了万里，万里指示吴象、张广友写文章反驳，特别交代文章不点名，摆事实讲道理。文章写好后，经万里审阅。本来万里建议《安徽日报》以“安徽省委农村工作部”名义发表，但是被拒绝，遂由《人民日报》以署名文章发表。这篇文章亮明观点支持联产承包，推进了当时的政策争论，但在整体社会的政治情景之下未取得理论优势。不论是政策讨论，还是实际工作，纷争更加激烈，也在持续深入。

从国家农委会议资料来看，进入5月初，中央高层开始部署出台关于包产到户的政策规定。1980年5月5日，杜润生主持农委部分领导和政策研究室负责人会议，会议传达了赵紫阳的表态：“同意润生意见，中间地区不搞包产到户，其他地区可以搞”。另外，针对杜润生提出“自留地数量未解决”的问题，赵紫阳表态：“可以扩大点”。允许贫困地方搞包产到户和普遍扩大自留地，这是当时农村政策放宽的两大基本点。1980年5月9日，杜润生主持听取江苏省等地方汇报，说道：“小平讲高度贫困区可搞包产到户，我说中间地区不要提倡，紫阳说不要搞，万里同志也说不要搞。”1980年5月12日，农委第一副主任张平化与杜润生一起召集会议，讨论代中央起草关于包产到户的政策规定，参加人员有农业部副部长李友九、赵修、王常柏，农委政研室的陈平、李千峰、刘堪等。杜润生传达赵紫阳指示，要求以答记者问形式发表，核心内容是贫困地区可以搞，一般地区不要搞，可以搞的地区要拿出标准。谈到如何界定标准，杜润生说：“三靠地区、困难地区均不确切，可以按周总理当初选定的不发达地区123县，约4000万人口”。杜润生还传达了赵紫阳的意见：“一是要把生产队划小，二是不要硬顶，要有领导地搞，不然要砍树。生产队有些地方小点就小点，以堵住包产到户。”“原则上还是特殊困难、居住分散。权限由省委划，全国5%地区。”接下来，杜润生谈了如何修改答记者问草稿，强调要先写“依靠集体，在此前提下允许因地制宜搞责任制”，特别指出：“公共财产已经很多的、现在办不好经过努力可以办好的，均不要搞包产到户。”“过去是集体经济没有办好，农民没有信心。三中全会政策巩固了，和以前不同了，可以办好了。”(28)1980年国家农委办公厅会议资料。会后，文稿由李友九负责修改。文稿报送高层领导后没有通过，故未公开发表。

与杜润生根据赵紫阳指示起草《国家农委负责人答记者问》稿的同时，胡乔木也在部署包产到户的新闻宣传。根据中央书记处研究室张广友记录，1980年5月10日和11日，胡乔木先后给新华社社长穆青写信，就包产到户问题做出指示。1980年5月10日胡乔木批示：“穆青同志：包产到户稿已看过，因《人民日报》4月上旬发表了文章和社论，文章引起了一些争论，现此稿实质上也未超出该文范围，故我意暂时内外都不必发表，你以为怎样？此稿材料和看法都还不够全面，即只讲了好的一面，基本上未讲由此引起的问题。问题我想到的有：(1)推行的范围和限制问题，有些地方推得过宽，办法限制不严，实际上动摇了集体所有制；(2)对集体资产已有的如何处理？将来如何发展？(3)对党团员活动和部队干部、社队组织影响如何？包括民办学校、赤脚医生、农业技术员等。(4)对缺少劳力户的影响，特别是对部队战士家属的影响，这后一点是一个十分严重的问题，已影响到连队的安定和巩固。部队许多同志感到在这一问题上政治工作很难做。要写一个全面材料，必须包括这些和其他类似内容，希继续调查研究。”次日，即1980年5月11日，胡乔木又批示：“穆青同志：昨信想必收到，所说不只是个人意见，中央准备过一段时间再根据各省经验和意见，进行正式讨论和在必要时做出决定。对于地广人稀的地区，特别是深山区，对于集体化很不巩固、艰难勉强维持的地区，对于适宜分散经营的作物和副业，可以自主或应当包产到户，但现在一些省已超出这个范围，这就是我所说的范围过宽。包产到户影响部队的反映过去已有不少，现在更多。现抄上一段总政的材料供你参考。”在批示中，胡乔木认为媒体包产到户正面报道太多、搞包产到户地方太多，新华社报道重点要调整。胡乔木批示中所提中央将做出决定，农委起草答记者问文稿是第一步。由此可以看出胡乔木关于包产到户的政策态度。

拟允许百分之五人口包产到户的文稿，报送高层后因意见分歧未能公开发出。1980年5月20日，胡耀邦、万里一起去了西藏。据万里回忆，在西藏的十来天，他与胡耀邦有充分思想交流，关于包产到户想法高度一致，并商量好分头做省委主要领导人工作。1980年5月31日，他们经青海省格尔木市回到北京市。这天，邓小平在家里见胡乔木、邓力群，谈了包产到户等问题。吴象晚年回忆：“这个谈话一出来，中央书记处研究室的内部刊物《情况通报》就登出来了。万里没有看到，我先看见了。那天，万里来找我，走到了书记处研究室，我把这份材料送给他看，他对我说，这个东西我拿上。我说，邓小平态度很明确，说得很肯定，你看到了没有？他说这几天没有到邓小平那里去，所以还没有看到。”(29)2013年11月吴象谈话记录稿。

六、邓小平的重要谈话

1980年春夏之交，邓小平关于包产到户问题谈话有两次：一次是4月2日，一次是5月31日。

邓小平1980年5月31日谈话，就是现在人们所熟知的《关于农村政策问题》。(30)邓小平：《关于农村政策问题》，中央文献研究室编：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，北京：中央文献出版社，1992年，第52页。谈话篇幅简短，长约千字，直接谈及政策问题的主要在前半部分。如果联系当时政策纷争解读，要点有三。

第一，是对包产到户(包括包干到户)的直接肯定。“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。”这首先直接肯定了安徽省已经实行包产到户、包干到户的地方。但是，说“一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户”，问题是，哪些地方是适宜搞包产到户的地方，并没有谈，而且，用什么标准来判定适宜包产到户？有谁来判定是否适宜搞包产到户？都有很大的空间，实际上这个空间也就是为后边的继续争论留了余地。接下来的激烈争论，或者说，一些中央领导人和地方领导人反对包产到户，就是从这里展开的。即便在安徽省，从这次谈话之后，即1980年夏天到1981年秋的争论来看，万里之后的安徽省领导人仍然严厉批评包产到户，并且在政策上严格限定包产到户的范围。这个谈话只是对于包产到户的局部的、有条件的肯定。

第二，是对包产到户质疑批评声音的回应。“有的同志担心这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济的主体现在也还是生产队。”这段话的着重点在于对当时集体经济在体制方向上的肯定，尤其是落脚在对于生产队作为经济主体的肯定。换个角度看，就是，包产到户之所以不可怕，是因为生产队还是经济主体，以生产队为实现形式的家庭经济还是方向。就农村经济体制本身来看，包产到户，特别是包干到户，恰恰就是对于生产队所体现的集体经济经营体制的否定，后来的发展也证明，包产到户迅速导致生产队为基础的集体经济土崩瓦解。邓小平在这里用生产队会还在发挥主体地位来论证包产到户不必担心，实质上是还在原来的集体经济体制的理论和政策框架下来论证包产到户的合理性。这与万里当时的说法有很大不同，万里强调农民的主体地位，可以离开生产队搞家庭核算，即所谓“四级”核算。邓小平在这里强调的是生产队的主体地位，还是在人民公社体制的框架下来讨论政策。从后来的激烈争论看，否定包产到户的意见正是利用了这一点来说明包产到户不符合大方向，要加以抵制或限制。

第三，是关于包产到户将来发展的看法。“这些地方将来会怎样呢？可以肯定，只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。”在当时社会条件和思想理论背景下，离开了人民公社体制，人们实际上无法想象什么是集体经济。邓小平在这里强调高水平的集体化，强调巩固集体经济，显然是强调的人民公社体制下的“集体化”和“集体经济”。

邓小平在谈话中还强调：“总的来说，现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放。除表现在集体化的组织形式这方面外，还有因地制宜发展生产的问题。因地制宜就是那里适宜什么就发展什么，不适宜发展的就不要去硬搞。”(31)邓小平：《关于农村政策问题》，邓小平：《邓小平文选(第二卷)》，北京：人民出版社，1994年，第315-316页。但是，这个因地制宜并没有具体的政策针对性。

这个谈话在关键时刻肯定了包产到户可以作为局部政策措施，提升了包产到户的政治正当性，但是，因为谈话的政策立场还建立在原有集体经济理论之上，所谈制度构想还局限于人民公社体制框架之内，所以，这个谈话也成为反对包产到户者的重要支持，反对者以此强调包产到户不符合发展方向，不应成为整体性政策。这说明，包括邓小平在内的众多中央领导人，也有一个随着实践发展逐步变化提高的过程。邓小平后来并没有再专门谈包产到户性质问题，所以并不知道认识有何变化。两年以后，文件稿中出现新的理论表述，即家庭承包制度是“中国农民的伟大创造”“是马克思主义合作化理论在中国实践的新发展”，最初是由政策研究者提出，万里、胡耀邦主导起草的文件稿接受，邓小平、陈云认同，政治局会议审议通过。

如同人们一般所理解的，在包产到户政策形成过程中，邓小平这次谈话意义重大，标志一定的历史转折性。万里后来说：“1980年春夏之交的斗争，没有邓小平的那一番谈话，安徽燃起的包产到户之火，还可能会被扑灭。光我们给包产到户上了户口管什么用，没有邓小平的支持，上了户口还可能被注销的。”但是，对于此次谈话的作用不能简单化的理解，以为谈话是一锤定音，包产到户便进入坦途。实际上，谈话之后围绕包产到户的理论争论、政策冲突进入新阶段，依然尖锐，更加深刻复杂。正如万里所说：“5月31日，小平同志做了重要讲话，热情赞扬肥西和凤阳的包产到户。此后情况有了好转，但还是吵吵嚷嚷，全国性的争论并没有停止，有些反对的人手里掌着权，他不同意你就干不成。”(32)万里：《农村改革是怎么搞起来的》，欧阳淞主编：《改革开放口述史》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第19页。

这里需要说明的是，现在人们通常所说的“包产到户”，即文件语言表述的“家庭承包经营”，是实际上的“包干到户”，而不是原来意义上的“包产到户”。邓小平谈话时所说的“包产到户”，是生产队集体统一经营、统一分配前提下的联产承包到户。“包干到户”则以否定生产队统一经营统一分配为条件，是真正意义上的家庭承包经营。从文本比较分析来看，邓小平谈话中所说的“大包干”，还不是“包干到户”，而是“包干到组”。“包干到组”显然不同于“包干到户”，因为“包干到组”还以生产队的统一经营为制度基础，还没有根本上否定集体经济体制。“包干到户”则比“包干到组”“包产到户”更进一步突显了家庭在生产、经营和分配上的全面自主权，从根本上奠定了农业的家庭承包经营制度，进而彻底瓦解了生产队代表的集体经济体制。

邓小平谈话内部传达，是以征求意见形式进行。时任安徽省滁县地委书记王郁昭回忆，1980年6月初，省委在巢湖市召开地委书记座谈会，会前一天晚上，邓小平谈话稿被发下来征求意见，要求第二天开会时退回，并规定不准抄录。“次日开会，各地汇报后讨论，没有人再明目张胆反对包产到户，但却不赞成大包干到户。省委领导说，包产到户还可以，因为还坚持五统一，还有统一分配，而大包干则是两包一脚踢，生产队一点把柄都没有了，这样农民就不听招呼了。”(33)柏晶伟：《为农业大包干报户口的人——王郁昭》，北京：中国发展出版社，2007年，第230、234页。虽然邓小平赞扬“包产到户”和“大包干”的良好效果，但不同政策主张争论依然激烈。从社会制度性质、农村发展方向来说，这个谈话对于包产到户否定性评价依然是主导的。也就是说，谈话内容本身为两种对立的政策思路留出了巨大空间，并不影响反对者从社会制度性质、农村发展方向上继续批评抵制。

在邓小平讲话之后，包产到户在政治上依然处于被动，在安徽省，坚持者如王郁昭等人仍然相当孤立。“1980年8月下旬，安徽省委常委扩大会议。由于受这次会议前蚌埠、芜湖、巢湖3次座谈会的影响，加之省里的领导表扬了没有搞包产到户的两个县是坚持马列主义的，意味着似乎搞了的就是没有坚持马列主义。因此，在这次汇报会上形成一边倒的现象，对已经搞了双包到户的地方形成很大压力，认为包产到户是发展资本主义，是走回头路的问题，从而否定万里年初在全省农业会上所说的包产到户是责任制一种形式的结论。”(34)张广友：《风云万里》，北京：新华出版社，2007年，第230页。王郁昭回忆说：“从1980年4月到10月间，省里对农业生产责任制问题，没有发出任何指导性的部署和文字通知，只是忙于在各地开会，围剿‘包产到户’，大造舆论。”(35)柏晶伟：《为农业大包干报户口的人——王郁昭》，北京：中国发展出版社，2007年，第230、234页。

七、第一书记会议与75号文件

在1980年春天，如果说关于包产到户的高层争论最重要事件是1月31日的会议，而对中国高层政治来说，最重要的事件则是2月下旬十一届五中全会产生了新的中央书记处，胡耀邦进入政治局常委并担任总书记，赵紫阳进入政治局常委并主管经济工作，万里进入中央书记处分管农村工作。这个新的权力架构显然有利于推进改革。但是事情并不像人们想象的那样简单。从包产到户问题来说，1月底人民公社会议上的高层表态，华国锋、李先念、王任重等领导人的否定，邓小平的沉默，使包产到户在高层的被动局面更为严峻。对于万里个人来说，陷入了一种新的政治尴尬，一方面他在离开安徽省前已经在省内宣布包产到户被政策许可，包产到户已经被报上了“户口”；另一方面中央高层的主流意见仍然不予承认并继续批评，而新的安徽省委领导人则公开反对。这个春天里，中央高层关于包产到户的基本态度是“不宣传、不提倡、不争论”。万里晚年用“非常艰难，动辄得咎”形容他刚进入中央领导层的境况。

1980年3月7日，新成立的中央书记处召开办公会确定万里分管农业，原来分管农业的副总理兼农委主任王任重，作为新任书记处书记兼任中央宣传部部长。虽然直到一个月以后的全国人大常委会通过万里作为副总理分管农业并兼任农委主任，实际上书记处已确定分工，万里作为新的分管领导人开始工作。1980年3月28日，万里第一次来到国家农委会见全体工作人员，听取了农委工作汇报。但是这次汇报并没有谈包产到户问题，不论是农委领导层，还是万里本人，都没有主动触及包产到户。这个问题的敏感性，对与会人员来讲心照不宣。农委领导曾提出希望万里每两周参加一次农委办公会议，以便研究决定农口有关部门请示事项，万里没有答应。(36)1980年国家农委办公厅会议资料。万里兼任国家农委主任整整两年时间，从来没有参加过例行的农委主任办公会。

1980年4月2日，万里和胡耀邦一起参加了关于计划工作向邓小平的汇报。国务院副总理兼国家计委主任姚依林在汇报中说：“工业、农业都要甩掉一些包袱，农委同志建议，如甘肃、内蒙、贵州、云南等省，中央调给他们粮食很多，是国家很大的负担，可不可以考虑对这些地区在政策上放的宽一点儿，地广人稀，经济落后，生活贫困的地区索性实行包产到户之类的办法，让他们自己多想办法减少国家的负担。”邓小平说：“对地广人稀、经济落后、生活贫困的地区，像贵州、云南、西北的甘肃等省份中的这类地区，我赞成政策要放宽，使他们真正做到因地制宜，发展自己的特点。”“有的可包给组，有的可包给个人，这个不用怕，这不会影响我们制度的社会主义性质。在这个问题上要解放思想，不要怕。在这些地区要靠政策，整个农业近几年也要靠政策。”(37)中央文献研究室编辑：《邓小平年谱(1975-1997) 上册》，北京：中央文献出版社，2013年，第615页。这次谈话强调西南、西北贫困地区应该进一步放宽政策，在表述中用了“有的可以包产到组，有的可以包给个人”，没有直接用“包产到户”，也没有提到安徽省。根据杜润生回忆，姚依林关于包产到户的建议是杜润生提出的。杜润生说：“他先召集中央几个综合部门的负责人就会议准备解决的几个问题征求意见，在讨论粮食问题时，姚依林要我先讲，我说贫困地区要调那么多粮食救济，交通又不便利，靠农民长途背运，路上就吃了一多半，国家耗费很大，农民所得不多，建议在贫困地区搞包产到户，让农民自己包生产，包肚子，两头有利。我提出后，姚依林立即表示赞成。”(38)杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，北京：人民出版社，2005年，第114页。听了汇报后，邓小平说：“我看到了很多这样可喜的资料。要解放思想！此事请万里同志研究个意见，提到书记处讨论。”(39)张广友：《风云万里》，北京：新华出版社，2007年，第206页。

在计划会议前的汇报会上，邓小平谈到农村政策应该放宽，并让万里研究提出意见由书记处讨论。邓小平显然对一定条件下的包产到户有了松动，但他也只是提出可以作为政策议题来研究，并非结论，更非既定政策。万里面临的问题是，不论是在主持中央日常工作的书记处内部，还是在有更高权威的中央政治局内部，关于包产到户的政策意见分歧是清晰的，反对意见明显居于主流。

关于包产到户的政策意见分歧，首先发生在党中央的一线领导机构即中央书记处。在中央书记处内部，胡耀邦是万里的坚定支持者，是胡耀邦推荐万里分管农业，称赞万里是农村改革的“先知先觉”。历史上万里与胡耀邦没有共事过，私人关系并不密切。书记处成立之初，政务繁多，他们的思想交流机会并不充分。万里曾想找胡耀邦长谈，但看到胡耀邦十分繁忙，正在集中精力处理一些大案，又不好意思打扰。特殊情况下，万里就一大早到办公室，赶在胡耀邦当天的工作议程开始前交谈。1980年5月下旬，胡耀邦、万里一起去西藏，期间交流甚多，在改革开放重大问题上思想理念高度一致。关于包产到户问题，万里表达了自己的苦闷，说：“农民的行动是正义的，我们支持农民却成了违背宪法、违背中央决定的事，这样下去怎么行呐！”胡耀邦当即表示：“这是当前一件大事，农村可能是整个改革最大的突破口。我想过，但还是忽略了。我对亿万农民心里对包产到户这样迫切，实在不如你摸得透，今后要配合你共同解决这个问题。”(40)吴象：《胡耀邦与万里在农村改革中》，《炎黄春秋》2001年第7期。万里建议召开省委第一书记会议专门讨论，因为解决包产到户问题，关键是省委一把手的态度。为了使会议取得好的效果，在万里与胡耀邦商定，先分头去有关省做地方主要领导人的工作。七八月间，胡耀邦去了西北，万里去了东北。

1980年9月14至22日，在胡耀邦主持下，第一书记会议在北京召开。这次会议省委第一书记会议由胡耀邦主持。这次会议是地方领导人政策分歧的公开交锋，争论非常激烈。这次会议爆发了著名的“阳关道与独木桥”的争论。虽然胡耀邦、万里做了大量工作，但是大多数省委第一书记仍然不赞成包产到户。发言反对包产到户的有福建省、江苏省、黑龙江省等省的省委书记，支持的有贵州省委书记池必清，内蒙古自治区书记周惠，辽宁省委书记任仲夷。“农业部门的部长们的观点分歧要公开显现。农委副主任杜润生做了专题报告，认为应在贫困地区作为解决温饱问题的权宜之计或特殊政策。张平化发言说，文件经过农委讨论，但是润生同志的讲话农委没有讨论，言外之意是明白的。”(41)杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，北京：人民出版社，2005年，第118页。农委其他副主任李瑞山、张秀山在会上发言，其态度与张平化基本一致。其他农口的部长，如农业部、农机部、农垦部、水利部、供销总社等等，绝大多数也持反对意见。

1980年75号文件(《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》)是这次省委第一书记座谈会纪要。这是农村改革进程中第一个，也是唯一以包产到户为核心议题的中央文件。“现在，经过了二十多年的努力，农村集体经济在多数地方已经得到巩固，农业集体化的方向已经为广大农民所认识和拥护”“我国多数地区集体经济是巩固的或比较巩固的”“因此毫无疑问，农业集体化的方向是正确的，是必须坚持的。”这显然是被历史证明的带有根本性的错误判断。但是文件对于包产到户的政策采取让步，不再是笼统地提“不许包产到户”，而是“对于包产到户应当区别不同地区，不同社队采取不同的方针”“在那些偏远山区和贫困落后的地区，长期吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济的生产队，群众对集体丧失信心，因为要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产独户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”“在一般地区，集体经济比较稳定，生产有所发展，现行的生产责任制群众满意或者经过改进可以使群众满意的，就不要搞包产到户。这些地方领导的主要精力应当放在如何把集体经济进一步巩固和发展。”(42)《中共中央印发〈关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题〉的通知(一九八○年九月二十七日)》，中共中央文献研究室、国务院发展研究中心编：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，北京：中央文献出版社，1992年，第56页。

1980年9月中央75号文件下达后，“新安徽省委主要负责人对贫困落后和边远地区实行的包产到户不再干预，但对于条件较好的地区，尤其是淮河以南的广大农村‘不准搞包产到户’和‘不准分田单干’的态度仍然是相当明确的。拿安徽干部群众流行的话就是：‘只准穷队搞，富的地方不准搞’。”(43)王立新：《要吃米，找万里：安徽农村改革实录》，北京：北京图书馆出版社，2000年，第339、341、342、378页。1980年10月，新安徽省委主要负责人在省级干部会议上强调：“包产到户已经搞的不纠了，没有搞的不要再搞了。”(44)王立新：《要吃米，找万里：安徽农村改革实录》，北京：北京图书馆出版社，2000年，第339、341、342、378页。当时安徽省的包产到户已经达到50%，争论依然很大，顶牛依然严重。(45)王立新：《要吃米，找万里：安徽农村改革实录》，北京：北京图书馆出版社，2000年，第339、341、342、378页。有的干部抱怨说：“中央的文件老是落后于群众，干了80%，他只批准30%。”12月，庐江县委书记还在工作报告中说：“包产到户给我们庐江100万人民带来大灾难，大破坏……我们庐江是千斤县，不是三靠县。新省委书记一到安徽就闻到气味不同！中国几千年小农经济没有发财，我们是社会主义国家，包产到户就是单干，单干就是倒退。”(46)王立新：《要吃米，找万里：安徽农村改革实录》，北京：北京图书馆出版社，2000年，第339、341、342、378页。时任安徽省农委主任周曰礼说，1980年安徽全年粮食减产31亿斤，主要是在“包产到户”动荡不定的几个地区。相反，在“包产到户”比较稳定的地方，几乎处处增产。(47)周曰礼：《关于安徽家庭承包制的产生与发展》，中共安徽省委党史研究室编：《安徽农村改革口述史》，北京：中共党史出版社，2006年，第207页。

时任黑龙江省委第一书记杨易辰回忆：在1980年11月的中共黑龙江省代表会上，我说“为了调动积极性，搞责任制，而把集体经济越缩越小，甚至缩到一家一户，就会破坏集体经济，这就是一种倒退。” “当时和我们省委看法一致的省，据农业部《农业情况特刊》1980年12月10日反映，有湖南、湖北、江苏、浙江、福建、上海、山西、吉林等省市。”“1982年，以包干到户、包产到户为主要形式的生产责任制如雨后春笋在全国迅猛发展。河南、江苏、山东、辽宁、吉林过去都是联产到劳、包干到组、专业承包等多种形式，从1982年秋冬大批转向包产到户。这五个省包干到户都将达到90%以上。”“我认为黑龙江农村社队可以分为三种情况。百分之十五到二十的边远山区和贫困社队，一开始就是允许放开的。对百分之七八十左右的社队，实际上群众是要求放开的。”“对这部分社队顶着没有放开，是错了的。黑龙江省按中央1982年一号文件要求，晚了一年，这个责任主要在我。”(48)杨易辰：《杨易辰回忆录》，北京：中央文献出版社1996年，第315、318、325页。

在北京，农业部负责人的反对态度仍未转变。在邓小平谈话半年后，1980年11月《农村工作通讯》还在发表批评包产到户的文章。李友九在浙江省讲话，明确表示：“包产到户不是责任制，讲有统一经营的包产到户才是责任制，没有统一经营的不是。”他给省委书记写信，建议对浙江省的包产到户“刹刹车，然后利用冬季，通过整社解决问题。对不该包而包了的，如何处理，建议省委请示中央。”(49)李友九：《李友九回忆录》，内部出版，2003年，第131页。

如果仔细推敲，张劲夫、李友九等对于包产到户的否定批评，其实都是在邓小平讲话和75号文件形成的空间之内，就是说，这些批评并没有违背邓小平谈话和75号文件基本精神。75号文件指出，那些边远山区和贫困落后地区可以包产到户，也可以包干到户，在一般地区就不要搞。这个文件依然从根本上肯定人民公社体制，反映了全党对于农村改革的认识。一方面，文件肯定人民公社集体经济受到农民拥护，说：“现在，经过了二十多年的努力，农村集体经济在多数地方已经得到巩固，农业集体化的方向已经为广大农民所认识和拥护”；另一方面，仍然认为家庭经营与现代化农业是不相容的，认为人民公社的集体化还是大方向：“在我国条件下，不能设想可以在一家一户的小农经济的基础上，建立起现代化的农业，可以实现较高的劳动生产率和商品率，可以使农村根本摆脱贫困和达到共同富裕。因此毫无疑问，农业集体化的方向是正确的，是必须坚持的。”(50)中央文献研究室：《新时期农业和农村工作重要文献汇编》，北京：中央文献出版社，1992年，第55页。殊不知，成功的现代农业大多都是建立在家庭经营之上的，区别在于，如何理解和处理家庭经营的规模问题，如何对待农民的自主权问题。

关于75号文件的历史定位，吴象作为政策纷争的深度介入者，同时作为文件起草的直接参与者，其点评可谓精辟透彻。他说：“七十五号文件是个妥协的产物，充满两种对立意见折中的痕迹。既说包产到户‘不会脱离社会主义轨道’，又不肯定它‘是社会主义集体经济的责任制’。既不否定包产到户，而且强调他对贫困地区的重要作用，又说‘要在生产队领导下实行’，而且要使‘社会主义商业和集体经济占绝对优势’。如此等等，不同意见的人都可以从中找到自己需要的一句，从而继续自行其是。”(51)吴象：《中国农村改革实录》，杭州：浙江人民出版社，2001年，第156页。这个点评实际上也是万里的看法。这是目前所见最准确刻画75号文件尴尬地位和争执的文字。

对于没有实行包产到户的贫困地区来说，75号文件为他们开了政策之门。这是75号文件的巨大贡献，正是从这个意义上说，75号文件标志着农村改革第一次政策突破。但是万里的评价又有不同。总体而言，他认为这个文件是妥协的产物，不能令人满意，因为包产到户在部分地区已经是既定事实，75号文件只是承认顺应，并非创举。在万里看来，75号文件最突出的闪光点是强调了农村政策要“因地制宜”。虽然文件在道路方向、政治理论上都仍然否定包产到户，但是因为强调了因地制宜，客观上就为接下来的政策突破留出了一定的政治空间。万里对于评价这个文件的政治站位显然更高。

邓小平1980年5月谈话转为75号文件，标志着包干到户政策的关键性突破，解决了最初阶段的政策问题。政策斗争由此进入一个新的阶段：经济发达和一般地区能不能包产到户？包产到户以及包干到户与人民公社的集体经济是什么关系？包产到户和人民公社，究竟哪个是体制改革方向？问题的本质是：基层农民的选择创造和经典理论的制度设计，究竟何者是应该坚持的改革路线？

1998年10月，杜润生在系统回顾总结农村改革过程时指出：“农村改革并没有一幅事先描绘好的蓝图。它是在农民、基层干部、地方政府和中央领导各个层次、各个方面的互动过程中完成的。”(52)杜润生：《中国农村改革决策纪事》，北京：中央文献出版社，1999年，第1页。在某种意义上，本文是对这个“互动过程”何以展开和进行的讨论。农村改革第一步政策突破过程显示：改革主张的胜利，并不是因为理论上说服了谁，也不是因为出现了能够为改革定于一尊的政治权威，而是因为出现了改革力量得以成长的环境，农民的力量得到显示，各种政策主张得以充分释放。