贫困边缘人口相对贫困处境与返贫防治

□文/ 吴雅飞 张元洁

（1.山西农业大学公共管理学院；2.山西农业大学马克思主义学院 山西·晋中）

［提要］ 目前，脱贫攻坚工作已经接近尾声，未来一段时间我国将处于脱贫攻坚和乡村振兴战略的交汇阶段，因此有必要重视研究贫困边缘人口返贫防治的问题。本文主要通过运用可行能力理论，分析贫困边缘人口的相对贫困处境，进而为巩固脱贫成果提出建议。

到2020 年底，我国现行标准下的绝对贫困问题已经得到历史性的解决。贫困人口和贫困县的称呼已经逐渐成为过去式，取而代之的是人民群众的生活质量日益提高，实现了“两不愁和三保障”的目标。但是，我们仍然不可以掉以轻心，巩固脱贫成果的任务依然在路上。为巩固脱贫成果，扶贫工作的重点和难点也将从消除绝对贫困问题转向解决相对贫困问题。在本文中，贫困边缘人口是指经济水平略高于建档立卡贫困线，在生产生活等方面存在较多困难的群体。由于基础薄弱、政策支持力度不足，边缘户不仅处于贫困线的边缘，还处于扶贫政策和社会保障制度的边缘，这引发了许多问题。因此，我们要重视贫困边缘人口的返贫问题。当前贫困的内涵已经由单纯的经济贫困扩展到权利贫困、能力贫困等，其中阿玛蒂亚·森的可行能力理论对我国巩固脱贫成果、开展返贫防治具有重要意义。

一、可行能力理论的解读

（一）可行能力理论。阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中指出，自由是发展不可缺少的重要手段，发展的首要目的就是为了自由。自由是一种可行能力，可以享受人们有理由珍视的那种生活。可行能力是人们可能实现的所有可能的功能性活动的组合。功能性活动是指一个人值得做或者达到的各种各样的事物或状态，既包含最基本的生存需求，如得到更好的营养供给、身体健康、避免死于非命和夭折等，还包括更复杂的成就，例如参加社会活动、获得自尊等，它们真实地反映了人的生活状况。也就是说，可行能力是一种自由，它强调的是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由（通俗一点来说就是实现各种不同生活方式的自由）。除了包括免受困苦，比如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡等基本的可行能力，实质自由还包括能够识字算数、享受政治参与等等的自由。可行能力的缺失会导致人们缺乏各种社会资源和可选择的机会去追求一种他们认为值得过的生活。为了扩展人们的可行能力，阿玛蒂亚·森提出了五种工具性手段：政治自由、经济条件、社会机会、透明性保障和防护性保障。此外，他还强调可行能力的不断提升是改变贫困状态的根本举措。

（二）可行能力理论的意义。从可行能力理论的角度来看，可行能力的缺乏是贫困的根源。在实行脱贫攻坚战以后，我国扶贫方向已从大面积的地区贫困逐渐过渡到解决少部分新增贫困人口的插花式贫困；扶贫的目标逐渐从“实物贫困线”过渡到“发展贫困线”。要想从根本上防止返贫现象的发生，就要改变以前给钱给物的做法，提高人们的可行能力，实现造血式帮扶。另外，国家领导下的乡村振兴战略将会不断满足人民群众不断增长的多样化的需要，增强人们的幸福感。而对于贫困边缘人口来说，他们的发展底子薄，更应该提早谋划，预防贫困再度发生，提高脱贫质量。

农村贫困边缘人口抵抗风险的能力较弱，缺乏内生动力，家里的负担都比较重。首先，抵抗风险的能力较弱。他们大多从事农牧业或者外出打工，工作比较灵活，没有稳定的收入来源，一旦有疾病风险，非常容易陷入贫困。其次，他们缺乏内生动力。大多数人是初中或者高中的教育水平，也没有进行相关技能的培训，一般从事体力劳动，工资水平偏低且极易对身体健康造成影响，容易形成恶性循环，自身没有能力去改变。再次，家里的负担都比较重。贫困边缘人口的收入往往略高于贫困线，但是家里需要供养的人口比较多，极易因病、因灾和因学等突发情况陷入贫困。因此，可行能力理论对于贫困边缘人口的返贫防治意义重大。一方面它为防贫工作提供了独特的视角，即强调对贫困边缘人口内生动力的培养，变贫困边缘人员的被动防贫为自主寻求预防贫困；另一面在于它有利于帮扶成果的长期稳定性。它突出强调政府的主导作用，重视运用提升可行能力的五种工具，使得存在困难的贫困边缘人口均有机会获得养老、医疗、教育等社会保障，这样他们就可以在平等的基础上参与经济和社会活动，利用政府提供的扶贫政策和资金等，积极寻求脱贫致富之路，从而实现长期稳定脱贫。总的来说，阿马蒂亚·森的可行能力理论强调防贫工作不是一蹴而就的，而是逐渐培养人们可行能力的一个过程。此外，它还强调政府和社会的作用。

二、农村贫困边缘人口相对贫困处境分析

贫困边缘人口处于相对脆弱的境遇且缺乏帮贫政策支持，相较于继续享有原先政策的脱贫户来说，其发展机会与风险防范能力不足，而且极易因为疾病等突发事件使整个家庭陷入困难的境地。

（一）贫困边缘人口抗风险能力低，容易面临支出型贫困。贫困边缘人口极易因病、因学、因灾而使得整个家庭陷入困境，他们的抗风险能力相对较弱。一旦家中有人患大病，高额医疗费用的支出对于这些无稳定收入来源的贫困边缘人口来说就是致命的打击。另外，生重病的患者一般需要人照顾，这使得家里的劳动力减少，只依靠自身的力量渡过难关很难。此外，教育的支出也是家庭里一笔不小的开支，尤其是高中和大学的教育费用，这会给家庭增加额外的开支，从而加重负担。此外，农村贫困边缘人口大多从事农牧业或者外出打工，特别是以农业和畜牧业为主的人口对自然条件的依赖性较高。一旦发生自然灾害，对于这些处在贫困边缘线的人口来说，一时很难应对。

（二）贫困边缘人口的帮扶政策存在欠缺。目前，各级政府积极采取措施巩固脱贫成果，大多数省份制定了关于防止返贫的指导意见，许多市县也积极响应，出台了很多具体的政策文件，返贫人口和新增贫困人口数量在逐渐减少，但是相关的政策和措施仍有不足之处。首先，相较于继续享受原先帮扶政策的脱贫户来说，贫困边缘人口处于相对脆弱的境遇且扶贫政策支持力度不大。差距大和不公平的现象依然存在，贫困边缘人口心理上难免会产生落差感。另外，由于长期以来重视事后预防的政策惯性，使得当前的预防机制不能很好地发挥预防返贫的作用，当前的政策有待进一步的完善。再有就是，现有的一些政策帮扶与人们的需求有出入，不具有针对性，不能更好地帮助贫困边缘人口解决现实困难。最后，目前的政策仅仅是在“过渡期”内实行，尚未对以后的情况做出明确规定。

三、可行能力理论指导下贫困边缘人口返贫防治建议

可行能力理论指导下的返贫防治，应当关注早期贫困边缘人口的致贫原因和实际需求，从贫困边缘人口应享有的实质权利入手，构建多元化的贫困识别标准，进而精准地识别早期贫困边缘人口。在此基础上，厘清早期贫困边缘人口返贫防治主体的责任担当与行动结构，优化政策帮扶，培育贫困边缘人口内生动力，以此消解影响贫困边缘人口发展权利实现的阻碍性因素，确保贫困边缘人口返贫防治的精准度与实效性，进而为贫困边缘人口奠定坚实的自我发展基础，以帮助其获得所珍视的生活。

（一）贫困边缘人口的识别方面。返贫防治的前提和基础在于对贫困边缘人口的准确识别。可行能力的视角强调从多元化的标准出发进行贫困评价。对贫困分析由手段向目的的转移，使得传统贫困评价所依存的一元化收入标准丧失了其合法性，贫困评价的信息基础由此拓展至更具包容性的可行能力，用能反映贫困者实质生活需求的评价标准去评价生活本身。为了更好地识别贫困边缘户，我们以农户收入为基本依据，以上年度国家现行农村扶贫标准线的1.5 倍为基准，将低于1.5 倍以下的纳入重点防贫范围，核查其收入来源是否稳定。此外，全面考虑住房、教育、健康等其他方面的情况，绘制分布图，将其与普通的农户分开，尽可能使边缘人口和普通农户划清界限。充分利用村两委和驻村工作队的优势，精准实行动态的“进入-退出”机制。同时，根据贫困边缘人口贫困的具体情况制定相应的对策，因贫困边缘人口在每个维度困难的程度不同，政府制定对策时应兼顾各个维度，包括收入、医疗、教育等方面，同时不同地区的贫困边缘人口困难的状况也不同，政府也应兼顾不同地区制定有针对性政策。

（二）贫困边缘人口政策帮扶方面。精准的识别目的是为了有效帮扶，关键在于确定帮扶主体与帮扶路径。可行能力理论认为，“一个人实际上拥有的（而不是仅仅在理论上拥有的）可行能力取决于社会安排的性质，这对个人自由至关重要。国家和社会不能逃避责任”。以社会扶持来扩大个体的自由，对贫困边缘人口非常重要。政府应该不断改进升级现有帮扶政策，促进脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接。

1、延续优化现有帮扶政策。首先，在脱贫攻坚的初期，国家将扶贫资金集中投入到了贫困户手里，现在脱贫攻坚工作已经接近尾声，可以将财政扶贫资金以外的扶贫资金适用范围调整至条件较差的贫困边缘人口，将资金的帮扶范围适当放宽。另外，现在的产业扶贫政策主要面向经营规模大的生产经营者，而大多数贫困边缘人口则从事农牧业等小规模的小农经济，经济基础比较薄弱。因此，应当考虑把握乡村振兴契机，从各级政府层面形成面向欠发达区域的小农发展的政策扶持，促进以生产经营为主要收入的贫困边缘群体的发展。此外，在金融政策方面，建议形成以效率为导向和以竞争为原则的金融政策，而非群体导向性金融政策。一方面在时间上延长既有金融政策支持；另一方面对贫困边缘人口和一般农户采取有条件的金融支持，如采取低息贷款的方式。还有就是健康扶贫政策应该从源头上进行防治，推动健康扶贫的帮扶关口前移。过度的医疗保险政策不仅加重财政负担，也导致了非贫困户的不满，应逐渐降低目前仍然享受原先医疗报销政策的脱贫户的保障力度，并回归与非贫困户的一致标准。最后注意针对贫困边缘人口分类施策，依据实际情况给予对口的政策帮扶。

2、完善社会保障制度，充分发挥其对返贫防治的作用。社会保障制度自产生以来就承担着减贫的重任，减贫的常态化必然需要社会保障制度的助力。我们应该推动社会保障制度与扶贫政策的衔接融合，加大针对农村居民的养老、医疗、就业等普惠性政策的实施力度，比如为其提供就业机会、加强疾病的预防以及探索适合农村的养老模式等，进而预防贫困的发生。同时，整合社保资源，确保减贫政策制度化提上日程，具体来说就是要整合缴费型的社会保险制度内部、非缴费型的社会救助制度内部以及缴费型和非缴费型的制度资源，共同发挥减贫的作用。此外，还要从制度上明确中央和地方政府关系，结合税制改革不断地增加地方政府的责任。最后适当加强与商业保险的合作。完善防贫保险、大病保险以及农业巨灾保险等，降低贫困的脆弱性，更好地预防贫困的发生。

3、促进脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接。首先，构建党建聚力促发展机制，为乡村致富配置高素质的带头人，通过“内育”和“外引”相结合，积极培养当地的优秀人才，还要引进懂电商、懂市场、懂管理的新型人才。其次，应该积极促进政策衔接，使得脱贫攻坚的各项政策“打包配套”使用在乡村振兴战略中，促进农村地区的持续发展。再次，要转变政策供给方式，由“特惠政策”向“普惠政策”转变，将原来针对贫困户的各项扶持政策全部向乡村低收入群体倾斜。最后，应该积极探索城乡融合发展路径，促进农业人员向非农产业转移，进而为留乡人员的规模经营提供契机。

（三）贫困边缘人口内生动力培养方面。人们获得可行能力的关键在于培养其内生动力。只有人们主动地去实现实质自由，人们才有可能从根本上摆脱贫困，共享经济发展成果。目前，全国农村贫困发生率急速下降，适当增加对于建档立卡系统之外的贫困边缘人口的政策关注，是巩固脱贫成果实现真脱贫的需要，是带动新脱贫人口自主发展的需要，也是提升农村低收入群体公平感和幸福感的需要，更为重要的是能从源头上防止新的贫困再次产生。

1、转变观念，加强教育投入和技能培训。首先，政府应采取针对性的措施对青少年进行帮扶，防止代际贫困。近年来，随着教育水平的提高，普通家庭教育支出的比重不断增加，所以应当将以救助为导向的教育帮扶政策转变为一项基本的国民性人力投资制度。其次，针对成年人要加强技能培训，帮助他们掌握一门技能，提高自身的知识和素质，加强其对相关政策的了解，建立劳动致富的观念，更好地应对社会的发展。最后，应当促进生产资料自由流动，以经营、入股、合作等多种方式参与农业合作社或者产业扶贫，增加人们的收入来源。

2、发挥党员干部的示范作用，传达扶志扶智文化理念。基层的党员干部可以通过全员培训与分级组织等形式不断提升自身的素养，提高自己的业务水平，进而深入地了解低收入农民的真实需要，以便更好地“对症下药”。此外，要延续现有的驻村帮扶机制，一对一地了解情况，采用多种形式引导人们理解“志”和“智”的内涵，以人们喜闻乐见的方式，引导和传播勤俭、仁爱等优秀的传统文化，重新构建农村的道德体系，促进人们改变过去“等、靠、要”的消极思维，积极改善自身的境遇，同时推动家乡的发展。

脱贫攻坚战已经接近尾声，但是反贫困的工作却仍在继续，如何更好地巩固脱贫成果，保证贫困边缘人口不返贫逐渐成为研究的一个主要议题，问题的关键在于可行能力的培养。因此，笔者认为贫困边缘人口的识别工作应首先得到重视，同时社会保障制度应成为减贫工作常态化的一个基本制度，还应该激发贫困边缘人口的内生动力。此外，脱贫攻坚的相关工作应与乡村振兴战略有机结合，进而促进乡村地区的持续稳定发展。