中国共产党制度治党的百年历程及基本经验

郑 敏

(国防大学 政治学院，上海 201602)

“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映。”[1]无产阶级政党成长的过程，是通过自身的制度建设、制度改革来实现治理的过程，这也是制度治党的历史生成过程。制度治党作为中国共产党自身建设的必然选择和应有之义，始终是推进实现中华民族伟大复兴中国梦的根本政治保障。系统梳理、总结中国共产党制度治党的百年历史进程和基本经验，对于提升新时代党的建设质量，推动全面从严治党向纵深发展具有重要价值和意义。

一、中国共产党制度治党的百年历程

伴随着中国共产党的创立、成长和发展，中国共产党制度治党至今已有百年历史，主要历程大致可以分为制度治党的初步探索、确立形成、逐步成熟和全新发展四个阶段。

1.新民主主义革命时期制度治党的初步探索

中国共产党制度治党理念肇始于新民主主义革命时期。这一时期，党的建设虽集中体现为思想建设，但党的领导人已经开始认识到党章、党规在党的建设中的重要作用，注重建立党的各项规章制度，提出了党内法规概念。1922年，党的二大通过的中国共产党第一部《党章》，为党的制度建设奠定了根本基础。1938年，中共中央政治局会议指出，“党内要制定一种党规保证党的团结，个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级”[2]，首次提出了“党规”概念。在党的六届六中全会上，毛泽东指出“为使党内关系走上正轨，须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[3]，并明确规范党的工作任务、职责范围、工作纪律内容，由此形成了党内法规建设的雏形。1945年，党的七大会议指出，要依据这些原则形成党组织运行的机制，规范党组织形式与党的内部生活。党章与党内法规的制定充分体现了党的基本原则，使党对制度的认识进一步深化。

党的五大后，《党章》中首次正式提出，“党部的指导原则为民主集中制，指出党内按照民主集中制的原则在一定区域内建立这一区域内党的最高机关，管理这一区域内党的最高组织”[4]，确立了“民主集中制”为党的根本组织原则。1937年，毛泽东在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》中指出，“党内的民主是必要的，要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性”[5]，由此实现了争取群众进入抗日民族统一战线的目的。1938年，毛泽东在中共六届六中全会上强调要进一步深化认识，提出“必须在党内实行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主和集中制的关系，并如何实现民主集中制。”[3]1962年，在扩大的中共中央工作会议上，毛泽东进一步强调“民主集中制，民主是基础，没有民主，不可能有正确的集中……我们的集中，是建立在民主基础上的集中制”[6]。党中央将“民主集中制”作为党内制度执行的重要原则予以贯彻落实，并通过建立报告制度与健全党委制，改正了党内以往对上级事前不请示、事后不报告的不良作风，通过中共第七届中央委员会第二次会议上提出的十二种党委会工作方法，进一步明确和加强了党委的领导作用。

为严肃党内纪律要求，强化党员对党内法规制度的遵守，1938年，毛泽东在党的六届六中全会上作的题为《论现阶段》的报告中指出，加强党员的纪律教育，必须要求党员既要遵守党的纪律，也要能监督党的领袖人物一起遵守纪律。1941年，在《陕甘宁边区施政纲领》中，毛泽东提出“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有违法者从重治罪”，以此为加强党纪党规对贪污腐败的惩治问题提供了有利的制度依据。此后，为有效遏制贪污腐败行为，党中央陆续出台了《关于惩治贪污浪费行为》《陕甘宁边区惩治贪污条例(草案)》等一系列文件，从制度上明确了要用党纪党规惩治贪污腐败行为。

2.社会主义革命和建设时期制度治党的确立形成

新中国成立后，随着中国共产党由革命党转变为执政党，如何把党建设成为一个经得起考验，在各方面起领导作用的党成为摆在党和国家面前的一个重要课题。这一时期，中国共产党逐渐认识到要把思想建党和制度治党相结合，正式提出了“制度建党”理念。1954年，党的七届四中全会通过的《关于增强党的团结的决议》提出了党的高级领导干部应遵守的规定。毛泽东提出“解决制度问题比解决思想问题更重要，更带有根本性质”[7]的科学论断。1956年，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中强调“党除了应该加强对于党员的思想教育外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上做出适当规定，以便于对党的组织和党员实行严格的监督”[8]。制度建党理念的提出，不仅是从理论上重视制度在管党治党中的作用，而且也能依靠制度保证党的集体领导和群众路线的有效落实，在中国共产党制度治党的进程中具有里程碑意义。

为有效防范各种风险，巩固党的长期执政地位，1949年11月，中共中央政治局通过发布《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》《关于在中央人民政府内组织中国共产党组织委员的决定》等一系列文件，从制度上确保党对各行各业的领导地位。1962年颁布的《中国共产党农村基层工作条例试行草案》与《中国共产党国营商业企业组织基层组织工作条例试行草案》，正式明确了基层党组织的职责、规范及组织方式。

为进一步加强党内监督制度建设，保证党员队伍的纯洁性，1949年11月，党中央成立纪律检查委员会，通过制定实施《中央纪律检查委员会工作细则》，确立党内检察工作的系列规范和要求。1950年中央出台的《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》明确了各级纪委的双重领导关系。1952年，中央发出了《关于在“三反”运动中县委书记县长以上干部一律作自我检讨并作自我鉴定的指示》，要求县级以上干部公开作自我批评，虚心接受群众监督。1953年制定了《关于审查干部的决定》，进一步对干部审查的目的和范围、审查的步骤和政策作了详细规定。1955年正式成立了中央和地方各级检查委员会，这一机构代替党的纪律检查委员会，全面对党员及党组工作实施全面系统、严格严密的监督管理。1956年，党的八大继续深化对民主集中制的认识，提倡发扬党内民主、反对个人崇拜，确立实事求是的思想路线，使全党达到高度的团结统一。

3.改革开放后制度治党的逐步成熟

针对改革开放前一段时期党内制度遭到严重破坏的问题，党通过总结新中国成立以来，在社会主义建设初步探索阶段取得的正反两方面的经验教训，充分认识到制度治党的重要性，深刻认识到“制度是决定因素”[9]，指出党的建设“要解决思想问题，也要解决制度问题”[9]。在系统总结国际共产主义运动和各国社会主义建设中的正反经验教训的基础上，1978年，邓小平提出“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否变色，必须引起全党的重视”[9]，由此形成了具有时代特征的党的制度建设思想。1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作的题为《党和国家领导制度改革》的讲话中指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[9]在党的十三大上，他明确提出“加强党的制度建设”，要求“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”[10]。

党的十三届四中全会以来，通过科学回答“建设什么样的党，怎样建设党”的问题，江泽民指出了科学治党离不开党的各项制度建设，明确提出“执政党制度建设”，指出构建制度治党体系要建立健全以民主集中制为主要内容的各项制度。针对党内存在的作风问题，江泽民明确提出：“要建立健全一套管用的制度和机制，推进作风建设制度化、规范化”[11]，“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿于其中”[12]。党的十六大报告中首次提出将制度建设纳入党的建设的总体布局之中，以制度化推动党的建设的规范化、科学化。

党的十六大以来，中国共产党不断在实践中推进制度治党，明确构建了系统完备的制度体系。2006年，胡锦涛在第十六届中央纪委六次全会上指出，“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平。”[13]2008年2月，胡锦涛在全国组织工作会议上提出要“逐步建立起内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的党内制度体系，使各项制度相互协调、相互衔接，不断提高制度的系统性、协调性、可操作性，最大限度地发挥制度体系的整体合力和综合效用”。2009年，在党的十七届四中全会二次会议上，胡锦涛指出“要增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，推进党的建设的科学化、制度化、规范化”[14]，将制度建设贯穿党的五大建设之中。2011年，胡锦涛在《在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话》中围绕维护制度权威提出，“全党同志都要树立制度面前没有特权，制度约束没有例外的观念，认真学习制度，严格执行制度，自觉维护制度。”[14]

4.党的十八大以来制度治党的全新发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对党面临的风险和考验、党的建设中的困难和不足，对制度有了新的认识，指出“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性”，明确提出思想建党必须伴随制度治党，“坚持思想治党和制度治党紧密结合，从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”[15]。2014年，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上，全面系统地回答了要把“思想建党”和“制度治党”相结合的命题，两者紧密结合既要发挥思想建设的“柔性”作用，更要发挥制度在治党中的“刚性”作用，在全党树立制度权威，决不允许制度面前有特权。

针对党的建设面临的新形势新任务，我们党不断反思制度治党中存在的问题，强调要以党章为根本遵循，推进党内法规制度的“立改废”。党的十八大以来，围绕党的组织工作、五大建设、监督管理等方面，先后制定或修改了《中国共产党党内监督条例》(2016年)、《领导干部报告个人有关事项规定》(2017年)、《中国共产党党内巡视工作条例》(2017年)、《中国共产党党组工作条例》(2019年)、《党政领导干部选拔任用工作条例》(2019年)、《中共中央关于加强党的政治建设的意见》(2019年)等一系列党内制度法规，加强制度的系统性、学科性建设，突出并实现了法规制度建设的针对性和有效性。

在完善党内制度体系的同时，习近平多次强调要切实用制度来规范权力运行，严格制度执行，用制度管权管事管人，把权力关进制度的“笼子”。2013年，在河北调研指导党的群众路线教育实践活动上，习近平提出“要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如”，强调任何人都不能凌驾于党纪国法之上，不允许有不受纪律约束的特殊党员存在。党的十八大以来的反腐工作中，党中央坚持重锤出击，打掉了一批深藏在党内的“大老虎”，同时“猎狐”“拍蝇”并行发力。党中央反腐败的态度和决心表明，党纪、党规，制度面前，没有所谓的特权。

二、中国共产党百年制度治党的基本经验

立足应对及回答不同社会历史时期党的建设的新情况新问题，中国共产党积极推进党的建设伟大工程，高度重视制度本身及制度在政党治理中的重要作用，走出了一条从注重党的制度建设到正式提出制度治党，再到思想建党和制度治党同时发力的政党治理道路，积累了管党治党、从严治党的宝贵经验。

1.在制度供给上，深化制度认知，“形成配套完备的党内法规制度体系”

制度建设是制度治党的逻辑起点，关系到党的制度供给，回答了党用什么来治的根本问题。我们党与时俱进地推进党的制度建设，以党章为根本遵循，形成了配套完备、系统科学、务实管用的党内法规制度体系，这是中国共产党制度治党的一条基本经验。中国共产党从全局高度对党内法规制度建设作出了一系列顶层设计。

首先，党章作为管党、治党的总章程，统率党内各项具体法规制度，在党内法规制度体系中居于最高位置，具有最高权威。明确党内法规制度建设要“完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的协调衔接，构建以党章为根本，若干配套党内法规为支撑的党内制度体系”[15]。

其次，指明党内法规制度体系建设的方向和目标，构建“内容协调，程序严密，配套完备，有效管用”的党内法规制度体系。2012年，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)；2013年，党中央首次制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》；2017年，党中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)，上述《条例》《意见》的出台为党内法规制度建设提供了丰富的理论依据。2018年，党中央结合新的形势发展，印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要(2018—2022)》，以推进党内法规制定工作五年计划。

再次，突出党内法规建设的重点，以问题为导向，初步构建了以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。党内法规制度的各个方面虽然调整和规范的内容不大相同，但彼此之间构成了一个左右联动、系统集成的逻辑自洽体系，是党内法规制度建设的经纬，为党内法规制度建设规定了方向。

最后，注重党内法规和国家法律的协调与衔接。统一于中国特色社会主义法治体系中的党内法规与国家法律应相互衔接、协调一致。对此，中国共产党一方面坚持以“宪法为上、党章为本”作为党内法规制定的基本原则，保证党内法规与宪法法律精神的一致；另一方面也做好党内法规的清理工作，建立内部审查机制，力求做到“党内法规制度不在多，而在精，在务实管用，突出针对性和指导性”[16]，确保党内法规体系与中国特色社会主义法律体系自洽周延、不相抵触，真正实现其内在统一，并将此作为加强党内法规制度建设的具体要求写入党的十八届四中全会的决定中。

2.在自觉遵崇制度上，维护制度权威，强化“法规制度的生命力在于执行”的观念

制度治党的核心任务是树立牢固的制度权威。在探索制度治党实践的历程中，我们党不断总结制度执行过程中的问题与经验，深刻认识到要维护制度的权威性、严肃性。1981年通过的《关于建国以来若干历史问题的决议》中指出“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化，法制化，或者虽然制定了法制却没有应有的权威”[17]。培育自觉遵崇制度意识、维护制度权威、严格制度执行，成为中国共产党制度治党的基本经验之一。

首先，民心是最大的政治，要以良法赢得民心。良法是善治的前提，邓小平指出“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[9]。制度的好与坏，是关乎党的制度建设价值取向的重要问题，只有好的制度才能赢得相关主体的认同，才有遵崇的价值和意义。实践证明，制度建设只有始终把正确的政治方向放在首位，“牢牢把握党内法规制度建设的正确方向，以党章为根本依据，切实体现党的意志主张，体现全面从严治党要求，强化‘四个意识’特别是核心意识、看齐意识”[18]，才能确保党的制度建设朝着正确的方向前进，巩固党的长久执政地位。党内法规制度建设也只有始终坚持人民利益至上，充分体现人民主体地位，注重回应人民群众的利益关切，党内法规制度才能立得住、行得通、管得了。

其次，强调以上率下，领导干部带头遵守制度。只有立“明规矩”，破“潜规则”，才能树立制度权威。党的领导干部，尤其是“一把手”，是制度遵守中的“关键少数”，领导干部以身作则不仅有利于凸显制度本身的严肃性，也有利于在制度遵守中起到良好的带头作用。回顾党的法规与制度建设的历程可以发现，党对各级党组织、党员实行的是“严管”和“厚爱”相结合的教育管理理念。改革开放之初，为防止领导干部侵占群众利益，党中央和国务院印发了《关于高级干部生活待遇的若干规定》，进一步规范高级干部的生活作风问题。党的十八大以来，针对人民群众反映强烈的腐败问题，党中央以刀刃向内的勇气，坚持自我革命，构建了“不敢腐，不能腐，不想腐”的体制机制，坚决把权力关进制度的笼子，捍卫人民群众根本利益。习近平多次强调“越是领导干部，越是主要领导干部，越要自觉维护法规制度的严肃性和权威性”[19]，越是位高权重，越要遵守党纪、党规，党的领导干部没有特权，制度面前没有所谓的“保险箱”。党的十八大以来，为严厉整顿党的作风、纪律，中央政治局进行自我革命，带头执行“八项规定”，坚决做到要求别人做到的自己先做到，要求别人禁止的自己坚决不做。

再次，强化对制度的严肃执行。党的十一届三中全会上，邓小平指出，“对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气”[20]。制度再好，不落实，还是起不到应有的作用，对此，江泽民指出：“要严格执行已有的行之有效的各项规章制度，加强对执行情况的督促检查，对有章不循的要严格批评，限期改正，情节严重的要执行纪律。”[11]胡锦涛强调“以提高制度执行为抓手”“切实提高制度执行力”[14]。党的十八大以来，党的建设面临着更为严峻的形势、更为复杂的局面，习近平多次强调要“坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋’”[19]，任何人都不能凌驾于党纪国法之上，不允许有不受纪律约束的特殊党员存在，“对违规违纪、破坏法规制度踩‘红线’、越‘底线’、闯‘雷区’的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规”[15]，要求推进制度执行按照程序设计的标准、规范的方式加以实施，严防制度执行的“破窗效应”，以确保制度执行取得效果。

3.在制度发力上，严肃追责问责，“完善党内权力运行和监督机制”

制度监督是制度治党的重要环节，党要管党、从严治党，其中“管”和“治”都包含监督,将党的各项权力纳入制度轨道，坚持用制度管党治党，成为中国共产党制度治党的又一基本经验。

首先，不断深化对制度监督的认识。早在1956年党的八大上，邓小平就提出了制度监督的设想，指出“要从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对党的组织和党员实行有效的监督”[21]，认为要依靠制度监督权力，实现监督制度化。江泽民在党的十五大报告中指出，要完善民主监督制度，“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制”[22]。在党的十七大报告中，胡锦涛强调：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”；“要用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[14]党的十八大以来，习近平深刻认识到监督责任履行不力带来的问题，反复强调“全面从严治党，必须从根本上解决监督责任缺位，管党治党宽松软的问题，使监督的制度优势充分释放出来”[9]。

其次，用制度监督制约权力的运行。监督制度是中国共产党依靠制度监督的重要依据。改革开放以来，中国共产党构建了专门监督、自上而下的组织监督、自下而上的监督等等党内监督体系，建立健全了党内和党外、自下而上、自上而下相结合的监督制度，形成了以党内监督带动党外监督的良好氛围。2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》以文件形式首次在党内颁布。2004年《中国共产党党内监督条例》正式实施，该条例规定了十项监督制度，从而形成了比较规范的党内监督体系，成为中国共产党加强制度监督的重要标志。2016年，党的十八届六中全会修订并正式通过了《中国共产党党内监督条例》，赋予党内监督制度更严格的制度化功能。此外，党中央还出台了一系列相关的党内监督制度。1997年《中国共产党纪律处分条例(试行)》首次颁布，2003年、2015年、2018年三次修订了《中国共产党纪律处分条例》。党的各级纪律检查委员会作为进行党内监督的部门，依法依规对党员领导干部进行监督。党的十八大以来，党中央开展了党内巡视工作，直指党风廉政方面存在的问题。党内巡视有固定的巡视机构、专门的巡视队伍，在党内监督中具有较高的独立性，为全面从严治党提供了有力支撑。

最后，强化监督追责问责的执行。对责任主体的追责问责是对制度监督结果的运用。习近平曾一针见血地指出：“这些年……也出台了不少制度规定。为什么还存在这么多问题？我看，一个重要原因是‘认真’不够。”[19]离开了追责问责，从严治党是做不到的，“不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。”[19]追责问责的前提是理清责任、落实责任。为做到追责问责有制度依据，党中央先后颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2009)、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(2010)等专项问责条例，2016年《中国共产党问责条例》正式颁布并实施。为进一步解决“有权无责”“权大于责”等权力滥用现象，做到权力不任性，党中央不断强化对追责、问责的执行，深入贯彻“动员千次，不如问责一次”的执纪理念，对制度执行不力，失职、违规的领导干部坚决问责，对存在作风问题的领导干部加大问责力度，既问责那些作风有问题的，也问责那些工作中不担当、不作为的党组织、领导干部，做到“失责必问，问责必严”，坚持依规治党，严肃追责、问责，捍卫了制度的严肃性。