海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质探究

付建斌

(中国海洋大学 法学院,山东 青岛 266100)

1 问题提出

美国康菲石油公司与中国海洋石油公司合作开发的蓬莱19-3油田,在2011年6月发生了重大海洋溢油污染责任事故。事故造成的溢油污染面积将近6 200 km2,影响到了山东、河北、天津以及辽宁等地区。事故发生之后,国家有关部门立即开展了与责任者康菲石油中国有限公司的协商,并达成了高额赔偿协议。然而4年之后,中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)又针对此事故向青岛海事法院提起了海洋环境公益诉讼,并且收到了立案通知。绿发会表示,在事故发生并达成赔偿协议之后,海洋生态损害修复工作并没有及时进行,并且原国家海洋局是代表国家利益进行的索赔,并没有代表更多的社会公共利益,因此提起了环境公益诉讼救济社会公共利益。围绕该案件,在国家进行海洋生态环境损害索赔之后,环保组织是否还能提起环境民事公益诉讼的讨论也逐渐增多。另外,在2018年1月6日又发生了桑吉号油船碰撞沉没案件,关于海洋生态环境损害赔偿的国家索赔与海洋环境民事公益诉讼关系的争论以及海洋生态环境损害赔偿诉讼性质的争论,依旧引起了学者广泛的关注。这些案件反映的实质问题是海洋生态环境损害是何种性质:到底是公共利益、国家利益、还是私益?抑或其他?2017年发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中规定了生态环境损害赔偿诉讼,并且明确其要和环境民事公益诉讼做好协调与衔接。同样的,在海洋环境保护领域,海洋生态环境损害赔偿诉讼也需要与海洋环境民事公益诉讼相协调,这取决于对海洋生态环境损害赔偿诉讼性质的理解。因此,明确海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质不仅在理论层面具有重要的意义,对于司法实践中顺利解决纠纷也具有重要的作用。

2 理论之争

海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质,一直以来在理论界都存在较大的争议。根据对《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017年修正)(以下简称《海环法》)第八十九条第二款的不同理解,以及按照不同的理论基础进行论证,得出了海洋生态环境损害赔偿诉讼具有私益诉讼、公益诉讼、国益诉讼、私益公益二合一等不同的性质。

2.1 理论学说争议

2.1.1 私益诉讼说

把海洋生态环境损害赔偿诉讼认定为私益诉讼的学者,主要是依据《海环法》第八十九条的规定,认为由海洋环境监督管理机关代表国家进行索赔提起的诉讼,是一种基于国家所有权受到侵害而提起的私益诉讼。国家具有的仅仅是抽象的人格,海洋环境污染损害索赔程序必须由具体的能够代表国家的主体向侵权人提出[1],因此海洋环境监管机关代表国家进行索赔。在这个法律关系中,真正的被侵权人是国家,法律规定的海洋环境监督管理机关提起诉讼,仅仅是代表国家。按照《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)的相关规定,案件起诉的原告需要与案件有直接的利害关系,虽然海洋环境监督管理机关与案件并无直接利害关系,但其具有代表国家的地位,其提起的诉讼在性质上属于法定的诉讼担当。[2]另外,还有学者直接认为海洋环境监管部门作为国家的代理人,具有与案件直接的利害关系,因此,他们认为海洋环境监管机关根据《海环法》提起的索赔诉讼是私益诉讼。

支持该观点的理论依据主要是自然资源国家所有权理论。自然资源国家所有权指的是自然资源的所有权属于国家所有,并且围绕该理论有非常多的法律规定,比如《宪法》第九条规定了自然资源都属于国家所有,《民法典》中的物权编也有类似规定,另外在《海域使用管理法》第三条中也有规定:“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。”然而,近些年关于自然资源国家所有的性质一直被学者们争论,产生了诸如三层结构说[3]、私权说[4]、公权说[5]、所有制说[6]、制度性保障说[7]等不同的定性。为了减少理论的复杂性,有的学者将海洋生态损害赔偿诉讼回归到民事诉讼的范畴,结合司法实践进行分析。[8]实际上,自然资源国家所有理论在海洋生态损害救济的实现方面存在严重的不足,因其缺乏对海洋生态公共利益的关注而使得在寻求救济时某些内容无法被囊括,会导致救济不全面的问题。比如,因船舶碰撞漏油导致海洋生态损害,其需要救济的项目主要包括渔业资源的损失、清除费用、生态修复费用等,而基于国家所有权理论进行的索赔,往往难以包括维护公共利益的生态修复要求。因此,也有学者主张以海洋环境容量资源化的途径实现海洋生态价值的资产化,并以此为基础进行海洋生态环境损害的赔偿。[9]

2.1.2 公益诉讼说

“公益诉讼”是和“私益诉讼”相对应的一个概念,虽然我国的公益诉讼制度起步较晚,但是目前已经初步建立了公益诉讼制度体系。持公益诉讼性质说法的学者,主要是把海洋生态环境损害赔偿诉讼的保护客体界定为环境公共利益,以此为由认定其性质为公益诉讼。并且直接把《海环法》第八十九条作为一项公益诉讼的规定使用,理论解释相对较少。比如有的学者认为海洋环境具有公共环境利益性质,针对侵犯海域环境公共利益而提起的诉讼自然属于公益诉讼。[10]除此之外,他们认为该观点的另一个支持依据是《民事诉讼法》第五十五条的规定,按照《民事诉讼法》第五十五条规定,法律规定的机关和符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼,而根据《海环法》,海洋环境监督管理机关应当被认为是除了检察机关之外的法律规定的机关。因此,其符合《民事诉讼法》的规定,应为公益诉讼的起诉主体。

本研究认为支持该观点的理论应当包含两个:一是国家的环境保护义务理论[11]。《宪法》中明确规定国家具有保护环境的义务,海洋环境作为我国环境整体的重要组成部分,国家对其当然具有保护的义务。当海洋生态环境受到损害时,国家履行海洋环境保护义务的体现之一就是通过海洋生态损害的索赔进行救济。[12]因国家进行环境保护时维护的是公共环境利益,因此,基于该理论的海洋生态环境损害赔偿诉讼属于公益诉讼的性质。梅宏等[13]通过分析认为,国家进行海洋生态损害索赔的法理基础就是国家的环境保护义务。二是公共信托理论。在公共信托理论中,委托人是全体社会成员,受托人是国家,因为责任主体侵犯的客体是环境公共利益,是属于全体社会成员的利益,而作为个体的公民无法直接、有效地进行维权,因此,他们委托国家代其行使权利。这种信托关系是损害赔偿诉讼产生的理论基础,因此,该诉讼的性质也应当属于环境公益诉讼。

2.1.3 国益诉讼说

另外,有学者认为“生态环境损害赔偿诉讼是基于自然资源国家所有权、为履行职责而提起的诉讼,它既不是公益诉讼也不是私益诉讼,而是国益诉讼。”吕忠梅[14]持此观点,她认为生态环境损害赔偿诉讼确定不是公益诉讼,因为存在权属不明,所有权与行政权不分,民事赔偿与行政磋商衔接,民事法律关系与行政法律关系交织。国益诉讼与公益诉讼的区分是重点,两者应当存在两点不同:第一是起诉主体身份定位的不同,国益诉讼的请求权基础来自自然资源国家所有,其起诉主体代表的是自然资源的所有者,而在公益诉讼中无论是以法律规定的国家机关还是以满足条件的社会组织作为起诉主体,它们都不具有该种身份定位,都不是基于自然资源国家所有的代表者进行的诉讼;第二,利益实现的不同。从利益实现上来看,无论是公益诉讼实现还是国益诉讼实现,都会因利益实现而阻碍另一诉讼的提起,两者不能针对同一个损害而提起。我们可以看出,其实这种观点的理论依据仍然是自然资源国家所有理论和环境保护义务理论。其请求权基础是自然资源国家所有,进行起诉是其履行应然职责。[15]

2.1.4 私益公益二合一说

持该观点的学者主要认为,海洋生态环境损害赔偿诉讼因不同的受害对象具有与海洋环境侵权诉讼以及海洋环境公益诉讼的相同性质。他们对于《海环法》第八十九条的理解是区分对待的,认为该条包含了两种性质的诉讼类型,第一种是针对国家享有的海洋自然资源受损而提起的自然资源侵权之诉;第二种是体现维护社会公共利益的具有公益性质的海洋生态环境损害赔偿诉讼。该理论主要是采用不同的索赔主体进行不同诉讼的模式,虽然具有一定的说服性,但是也存在很大的问题。产生这种看法的原因主要是受到了最高法发布的《关于审理海洋自然资源与生态损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)的影响。该《规定》中,将依据《海环法》第八十九条提起的诉讼区分为海洋自然资源损害和海洋生态环境损害两种,因此产生了公益私益二合一说。

2.2 理论学说评价

虽然在理论上存在很多的观点争议,但是每个观点各有其优缺点。

首先,私益诉讼说能够更好地维护国家所有的自然资源所有权,但是在公共环境利益的维护方面有所欠缺。上文提到,其容易产生救济不完全的问题,因此,若将海洋生态环境损害赔偿诉讼作为私益诉讼,需要结合海洋环境公益诉讼来相互配合。一方面,海洋生态环境损害赔偿诉讼维护了国家所有权的私权利属性;另一方面,通过海洋环境公益诉讼进行公共环境利益的维护,两条路径相互补充。

其次,如果因为海洋生态环境损害赔偿诉讼维护公共环境利益,就认为它属于公益诉讼未免缺乏充足的论证与理由。第一,我们通常所说的公益诉讼应当包含两个方面的内容:一方面是维护社会公共利益的目的,另一方面是需要起诉主体与案件不存在直接的利害关系。然而,大多数学者在论述海洋生态环境损害赔偿诉讼时,主要围绕其维护海洋环境公共利益的目的进行,这显然不够充分。从我国的环境公益诉讼的法律规范来看,比如《民事诉讼法》《环保法》《行政诉讼法》,能够提起环境公益诉讼的起诉主体与案件都没有直接的利害关系,比如检察机关与满足条件的社会组织。而在私益诉讼中,《民事诉讼法》明确规定,提起诉讼的原告应当与案件有直接的利害关系。在海洋生态环境损害赔偿诉讼中,海洋环境监督管理机关在国家遭受重大损失时代表国家提起诉讼,是因为直接利害关系人——国家,作为一种抽象的主体只能依靠其他主体代表寻求救济,因此,国家授权给海洋环境监督管理机关代为提出索赔请求,海洋环境监督管理机关是国家的代表,这也是法定的诉讼担当,即当直接利害关系人因故无法亲自参加诉讼时,由其他无直接利害关系的主体以其名义进行的起诉。虽然海洋环境监督管理机关与海洋生态环境损害未存在直接的利害关系,但其因满足《民事诉讼法》的特别规定而符合私益诉讼的起诉主体地位。因此,海洋生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼存在很大的不同。第二,从法律规范的颁行时间角度来看,现行的《海环法》第八十九条第二款由来已久。1982年的《海洋环境保护法》中,没有关于海洋生态环境损害赔偿的规定,但是在1999年的《海洋环境保护法》中进行了相关规定之后,一直保存沿用至今。而我国关于公益诉讼的规定最早出现在2012年修订的《民事诉讼法》中,该法律原则性地对公益诉讼制度进行了规定。随后为了与《民事诉讼法》相协调,2014年修订的《环境保护法》增加了关于环境公益诉讼的相关规定。由此可以看出,海洋生态环境损害赔偿制度的产生远早于环境公益诉讼。虽然有学者认为后产生的海洋生态环境损害赔偿诉讼符合新发规定,应当属于公益诉讼,但是在规定海洋生态环境损害赔偿时显然不是以其作为公益诉讼进行规定的。另外,根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》列明的该司法解释制定的法律依据显示,包括了《民事诉讼法》《环境保护法》,却未将《海环法》作为环境民事公益诉讼的法律依据。第三,公益诉讼的设立目的在一定程度上是解决“公地悲剧”,避免因没有相关主体起诉而导致权利无法救济。但《海环法》规定的索赔诉讼是直接救济的途径,并不是无人救济环境公共利益而规定主体进行救济的公益诉讼。结合上述三个方面的分析,笔者认为海洋生态环境损害赔偿诉讼不应当认定为公益诉讼的性质。

再次,国益诉讼性质说与其他学说的区别主要在于维护的利益的区分,也就是私益、国益、公益的区别,私益诉讼与其他两种诉讼能够简单有效地区别,因此分析的重点是公益与国益的区别。公共利益一般代表的是不特定的多数人的利益,国益在一定程度上代表的是国家的利益。吕忠梅[14]对于公益和国益的区分是通过实现方面进行区分,认为每一种利益的实现都会阻却其他的诉讼,因此她认为公益诉讼与国益诉讼不能同时提起。但是也有学者从形式逻辑的角度分析,认为国家利益与公共利益因解释的不同存在从属与并行的关系,如果国家利益属于公共利益,那么海洋生态损害赔偿诉讼就属于公益诉讼,是一种特殊的公益诉讼。如果两者是并列关系,那么两种诉讼也是并行的。实际上该种学说本身还存在分歧,并没有直接解决问题。

最后,私益公益二合一说把《海环法》法条规定进行划分,认为依据该条提起的诉讼因为损害客体的不同而存在不同的性质。首先,将该条规定的海洋生态环境损害赔偿诉讼进行具体划分,在理论上行得通,而在司法实践中,海洋生态的损害和海洋资源的损失往往是相互交织、难以区分的,并且海洋资源在某种程度上也可以列入海洋生态系统的一部分。其次,《海环法》第八十九条规定的仅仅是海洋环境监督管理机关作为索赔主体的诉讼。而将该条解释成规定了两种性质的诉讼时,对于以海洋环境监督管理机关为主体的诉讼之外的另一种诉讼则没有相对应的索赔主体。显然该法条的立法意图并不是将其区分为两类性质的诉讼,这种人为机械的划分只是为了应对理论争议,并没有实际解决问题,同样不可取。

综上所述,本研究认为海洋生态环境损害赔偿诉讼应当是根据自然资源国家所有理论提起的私益诉讼。而对于海洋环境公共利益的维护,则需要依靠海洋环境公益诉讼。两种诉讼相互配合才能更好地建设海洋生态文明。在明确理论上的争议后,反观司法实践,却出现了一边倒的情形,实践中的海洋环境公益诉讼非常少,法院明确排除了社会组织提起海洋环境公益诉讼的资格,这不利于我国海洋环保事业的发展。[16]

3 实践检视

理论的探讨与争论,最后是为了更好地服务于司法实践。海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质,影响着实践中与海洋环境保护相关诉讼的关系,尤其是与海洋环境公益诉讼的关系。明确其性质,对于海洋生态环境的维护和解决实际纠纷路径的选择具有重要的意义。而通过司法实践中具体案例的操作,又可以对理论的探讨提供研究的思路。因此,笔者基于司法实践中的情况,分析海洋生态损害赔偿诉讼的性质以及与海洋环境公益诉讼的协调。

在司法实践中,提起的与海洋环境保护相关的诉讼主要呈现出以下几个特点:

第一,海洋环境监督管理机关代表政府提起海洋生态环境损害赔偿诉讼的情况并不多见,有学者进行了相关统计,1999年以来,政府提起的关于海上、通海水域污染损害赔偿案件非常少。[17]因此,海洋生态环境损害赔偿诉讼还需要更多的司法实践,给相关理论研究提供素材。司法实践中的法院判决,对于研究海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质具有一定作用。

第二,环保组织提起的海洋环境民事公益诉讼,法院多认为其不具有起诉主体资格而被驳回。通过检索发现,司法实践中,许多环保组织提起的海洋环境公益诉讼案件,比如重庆两江志愿服务发展中心、广东省环保基金会等诉广东世纪青山镍业等公司案,北京市朝阳区自然之友环境研究所诉荣成伟伯渔业有限公司案,绿发会诉平潭县流水镇人民政府、平潭县龙翔房地产开发有限公司案等案件,法院均认定社会组织不具有提起海洋环境民事公益诉讼的主体地位,从而驳回社会组织的起诉。具体来看,在重庆两江志愿服务发展中心、广东省环保基金会等诉广东世纪青山镍业等公司案的一审裁定中,法院引用了《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《意见》)以及《海环法》第五十八条的相关规定,认为提起海洋环境民事公益诉讼的主体只能是海洋环境监督管理机关,但是该《意见》规定由海洋环境监管机关和符合条件的社会组织提起的公益诉讼都应当受理,不知法院为何依据该《意见》只得出唯一起诉主体的结论。另外,在该案的二审裁定中,法院认为污染事件不仅侵害到海洋生态,也涉及陆地部分,所以作出重庆两江志愿服务发展中心、广东省环境保护基金会具有起诉资格的裁定。那我们不禁反问,一条在入海口的鱼在河里游与在海里游难道会因为位置的不同,在救济主体上存在差别?未免荒诞可笑。而在大部制改革背景下,海陆统筹原则逐渐被重视,为了实现海陆的统一规定,上述现象不应当继续存在。

第三,检察机关作为海洋环境公益诉讼的原告进行起诉,逐渐得到了法院的认可。比如,江苏连云港市灌南县人民检察院诉荣成伟伯渔业等公司海洋环境损害赔偿案,以及广东省广州市人民检察院诉李伟来案和广东省广州市人民检察院诉王韦富案等由检察院提起的海洋环境公益诉讼案却得到了法院认可。这明显与第二个特点存在矛盾,既然已经允许提起海洋环境公益诉讼,为何给予检察机关起诉主体地位而不承认社会组织的地位?

通过上述内容可以看出,司法实践中,对于依据《海环法》第八十九条提起的诉讼存在两个问题:其一,逐渐承认检察机关的起诉资格却不承认环保组织的起诉地位;其二,实践中把该法条当成公益诉讼的法律依据,并且有些法院只承认海洋环境监管机关的原告地位,因此,从侧面反映出依据《海环法》第八十九条提起的诉讼,不应当属于公益诉讼而属于私益诉讼。若属于公益诉讼,为何对起诉主体作出明显的限制?这显然不符合法律的规定。另外,海洋环境民事公益诉讼的提起依据也不应当是《海环法》第八十九条,其依据应该是《民事诉讼法》和《环境保护法》以及相关的司法解释。简言之,海洋生态环境损害赔偿诉讼应当是私益诉讼,而海洋环境公益诉讼应当依据其他法条,按照规定由相应的主体提起。那么,接下来就需要协调两者的关系,以更好地适应司法实践。

4 协调完善

在明确了海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质之后,其与海洋环境民事公益诉讼的关系需要进一步明确。本研究认为,根据《海环法》第八十九条由海洋环境监管机关提起的诉讼,是基于自然资源国家所有理论为了救济国家的损失而提起的私益诉讼。在我国,私益诉讼与公益诉讼能够针对同一问题并列而行,因此,其与海洋环境民事公益诉讼并行不悖。首先,针对同一个海洋生态环境损害,海洋生态环境损害赔偿诉讼与海洋环境民事公益诉讼都可以提起。该情况下,并不存在重复救济的问题,因为海洋环境民事公益诉讼救济的是海洋环境公共利益,而海洋生态环境损害赔偿诉讼救济的是国家作为被侵权人所遭受的损失,这在我国的《民事诉讼法》中也有相关规定。另外,针对不同的损害,自然也不存在两者进行协调的问题。其次,在两者的提起顺位上,同样应当不存在先后顺序,因为两种诉讼救济的客体并不相同。最后,为了两种诉讼和谐平稳运行,还需要在以下方面作出完善:第一,法院不应当剥夺符合条件的环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的权利。因为这更符合《海环法》的立法目的,更有利于维护私法的权威与统一。同时,赋予环保组织提起海洋环境公益诉讼的主体地位,才能做到与作为私益诉讼的海洋生态损害赔偿诉讼相配合。另外,在国家机构改革的大背景下,实现海陆统筹才是环境保护的目标。因此海洋环境民事诉讼应当与陆上环境民事公益诉讼相协调,这也是公益诉讼制度发展完善的要求。第二,海洋环境公益诉讼的提起依据不应当是《海环法》第八十九条,而应该是《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条以及相关的司法解释。在具体的法律适用上需要明确,《海环法》第八十九条并不是关于公益诉讼的规定。因此,起诉者与裁判者在实践中应当正确援引。

5 结语

海洋生态环境损害赔偿诉讼在性质上应当属于私益诉讼,即普通的民事诉讼。尽管理论上存在争议,实践中也存在区别,但将其认定为私益诉讼有利于对国家遭受的损失进行救济,也有利于与海洋环境民事公益诉讼的协调。需要通过更多的实践完善海洋生态环境损害赔偿诉讼,也需要通过相关规定完善海洋环境民事公益诉讼。私益救济与公益救济相互配合,才能够更好地维护海洋权益与海洋生态环境,才能实现“海洋强国”的战略目标,建设海洋生态文明,实现人类与海洋的和谐相处。