基于数据包络模型的农村环境综合整治效率评估

周旭东, 赵志刚

(1.泸州职业技术学院,四川 泸州 646600;2.新疆生态环境厅,新疆 乌鲁木齐 843000)

随着城乡一体化战略的提出,加快农村基础设施建设,缩小和城市之间的差距成了我国的一项战略任务。从2008年开始,国家提出并实施“以奖促治”政策,中央财政投入专项资金用于农村环境综合治理,截至2018年,共投入1 200多亿元资金,带动地方政府和其他资金近800亿元,完成16万个建制村环境整治[1],并出台了《中华人民共和国环境保护部 农村生活污染防治技术政策》《农村环境连片整治技术指南》《中央农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》[2-4]等一系列配套的农村环境保护和污染治理的政策、规范和管理办法。同时,农村人居环境综合整治也是实施乡村振兴战略的重要任务[5],是一项涵盖农村自然、社会、经济的系统性工作,涉及农村生活垃圾处置、生活污水处理、饮用水安全、畜禽养殖污染治理等各项工程[6]。我国非常重视这项工作,自项目实施以来取得了一定的成效,极大提高了乡村环保基础设施的配备率,推动了农村生态环境面貌的好转。但在项目实施过程中存在的资金使用率不高、针对性不足等问题[6-7],导致项目实施效果不尽如人意。为了更好地了解中央农村环境综合整治项目实施效果,本研究拟采用非期望产出SBM数据包络模型分析法,以新疆2008—2013年农村环境综合整治数据为实证研究对象,对农村环境整治效率进行了定量分析评估,以便找到问题和规律,并探讨相应对策,以期为管理部门提供参考。

1 研究对象和方法

1.1 研究对象概况

自2008年以来,在中央农村环境整治专项资金支持下,新疆开始稳步推进农村环境综合整治。2011年,新疆被财政部和环境保护部列为全国第二批农村环境连片整治示范省区。 “十二五”期间国家加大了对新疆的投入和支持力度,由图1、图2和图3可见,2008—2013年,项目数量呈逐年增加趋势,从2008年的23个到2013年的153个,增加了6倍,资金投入量由2008年的2 189万元到2013年的38 234万元,增加了16.5倍。覆盖乡镇数、村庄数、受益人口数也都逐年成倍增加,尤其是受益人口由2008年的3.81万增加到2013年的93.31万,增加了23.5倍。说明通过连续6年开展农村环境综合整治项目,中央对新疆的支持力度逐年加大,新疆地方政府的配套也逐年增加,农村覆盖面和受益人口均大幅度提高。6年间,新疆共有1 544个村庄实施了环境综合整治,占全区村庄总数的17.6%,受益农牧民达到251万人,占全区农村人口总数的20.1%。一些影响农牧民群众生产、生活的水污染、垃圾污染、畜禽粪便污染等突出问题得到了集中整治,全区农村环保基础设施建设得到加强,项目区人居环境状况得到改善,农牧民环保意识进一步提高。

图1 实施项目、乡镇村数量逐年变化趋势

图2 受益人口逐年变化趋势

图3 项目总投资逐年变化趋势

1.2 数据来源和评价方法

1.2.1 数据来源

本研究数据主要来自新疆自治区2008—2013年农村环境综合整治项目成效评估调查报告。自2016年“十三五”开始,国家脱贫攻坚任务较重,后面的项目均采取特殊政策向贫困地区倾斜,没有按比例实施,所以无法反映出整治效率的实际情况。另外克拉玛依因城市化程度很高,只有700多户农村人口,且环境基础设施很好,所以一直未纳入新疆农村环境综合整治扶持项目。因此,本次研究对象主要为新疆自治区2008—2013年期间13个地州市(克拉玛依除外)实施的农村环境综合整治项目和实施整治的村庄。

1.2.2 调查方法

1.2.2.1 调查表法

根据《农村环境综合整治“以奖促治”项目环境成效评估办法(试行)》[8]中的评估指标,设计调查表,向全区各地州市发放,要求各地对照各自项目实施情况进行自查。

1.2.2.2 现场抽查法

对各地上报的全区530个环境综合整治项目实施情况进行汇总统计,根据结果设计抽查方案,对全区13个地州市(克拉玛依除外)的项目实施现场核查,逐项打分。

1.2.3 评价方法

本研究采用数据包络分析法对农村环境综合整治效率进行评估。数据包络分析(Data Envelopment Analysis,简称DEA)是由Charnes等[9]于1978年提出,以相对效率概念为基础,针对相同类型决策单元,运用多指标投入和多指标产出,进行效益评级的一种系统性分析方法[10]。DEA是一种广为使用的非参数模型分析法,克服了人为确定权重引起的误差,在评价多投入多产出的复杂系统上具有一定优势。本研究运用Deasolver5.0软件,以项目中央投资量和地方配套资金量为投入指标,项目实施后受益村庄数和受益人口数为产出指标,采取非径向、非角度的DEASBM模型对2008—2013年13个地州市(评价单元)的农村环境综合整治项目整治效率进行测度分析。

非期望产出SBM模型[11]公式如下:

式中:Xn0——决策单元的投入变量;Ym0——决策单元的期望产出变量;Ui0——决策单元期望产出变量;ρ——生态效率值,ρ取值范围为0 ~1,ρ=1 表示决策单元达到有效前沿。

2 结果与分析

2.1 不同地区农村综合整治效率评估分析

图4 不同地州市农村环境整治效率

由图4可见,新疆13个地州市农村环境整治效率区间为0.25~1.00,最高和最低之间相差4倍,非常不平衡,均值为0.43,整治效率总体较低。只有和田地区整治效率达到1,投入产出达到最优水平。其余12个地州市整治效率均未达到最优水平,其中克州、巴州、伊犁州、吐鲁番地区整治效率大于平均值,处于较好水平;其余如塔城地区、喀什地区、阿克苏地区、博州、乌鲁木齐市等8个地州市整治效率较低,均低于平均水平;哈密市整治效率值最低;其次是阿勒泰地区,均低于0.3。

从单个村庄投入资金量分析,和田地区资金利用率最大,整治每个村庄投入的资金量为32万元,哈密市资金投入量最高,为每村92万元,从每万元受益人口分析,全区每万元受益人口均值为22.4人,和田每万元受益人口最多,为57.5人,这也是和田地区整治效率高于其他地州市的原因。综上所述,新疆农村环境综合整治项目整治效率总体水平较低,且地区间存在不平衡性。和田地区整治效率高是因为花小钱、办大事,资金利用率高,项目执行率好,见效明显。而哈密、阿勒泰、乌鲁木齐等地,项目投资大,受益人口少,因此,整治效率普遍偏低。

2.2 不同年度变化分析

2.2.1 不同年度农村环境整治效率变化趋势分析

图5 不同年度农村环境整治效率变化趋势

由图5可见,自2008—2013年,农村环境整治效率呈“N”变化趋势,经历两个阶段:2008—2010年先持续上升,从0.68,0.77至1.0,整治效率一直持续上升到2010年达到最优水平。但2011年又降至0.70,然后2011—2013年又经历了持续上升,直到2013年达到最优水平。这是因为2008—2010年是一个执行周期,2011—2013年是另一个新的执行周期,项目启动年执行一个新政策、新项目,都有适应期,导致项目启动当年整治效率低于平均水平,但第一年的经验给后面的项目执行奠定基础,经过调整和完善,后两年的整治效率明显提高,所以两个项目周期都呈现先低后高继而持续上升的趋势,最终整治效率达到有效生产前沿面、达最优水平。

2.3 不同类型子项目整治效率比较

2.3.1 不同类型子项目实施比例差异

中央农村环境综合整治项目主要包括四种类型:生活污水处理、生活垃圾治理、水源地保护、畜禽养殖污染防治项目。由图6可见,生活垃圾处理项目最多,占了总项目数的94%,其次是生活污水处理、水源地保护项目,分别占总项目数的48%,29.6%,畜禽养殖污染防治项目占比最小,为25.6%。

图6 子项目数量分配比例

2.3.2 不同类型子项目整治效率比较分析

图7 不同类型子项目整治效率

由图7可见,生活污水处理、生活垃圾治理、水源地保护、畜禽养殖污染防治四种子项目整治效率存在差异,最高是水源地保护项目,整治效率为1.00,达到有效生产前沿面,是最优配置。其余三种项目类型整治效率均未达有效生产前沿面,水平较低。生活污水项目整治效率最低,仅为0.18。

从单个子项目投入资金量比较不难发现(见图8),生活污水处理项目资金投入最大,为187.8万元/个,但受益人口最少,仅为3 658人/个;其次是垃圾处理项目:单个项目投资为99.9万元/个;畜禽养殖粪便处理项目:单个项目投资为67.4万元/个;水源地保护项目:单个项目投资为37.5万元/个,其中水源地保护项目单个项目投资最少,受益人口最多,为4 873人/个。

图8 单个子项目资金投入量比较

3 结论及建议

3.1 结论

自2008年以来,在国家“以奖促治”政策和“全国农村环境连片整治示范省项目”的带动下,新疆用于农村环境治理的投入资金量增长16.5倍,实施项目数增加6倍,覆盖乡镇数、村庄数、受益人口数也都逐年成倍增加,受益人口增加23.5倍,共实施了1 544个村庄环境综合整治,受益农牧民达到251万人。新增了一批污水处理设施、垃圾收集处理设施、畜禽污染物处理设施和水源地保护设施。一些影响农牧民群众生产、生活的水污染、垃圾污染、畜禽粪便污染等突出问题得到了集中整治,全区农村环保基础设施建设得到加强,项目区人居环境状况得到改善,但从整治效率分析,仍存在一些问题。

3.1.1 地区间项目实施效果存在差异,且总体整治效率偏低

新疆13个地州市农村环境整治效率在0.25~1.00之间,最高和最低之间相差4倍,不均衡,整治效率平均值为0.43,只有和田1个地区投入产出达到最优水平,各地区整治水平普遍偏低。

3.1.2 年度整治效率呈提升态势,能够及时调整,但缺乏连续性

2008—2013年,新疆农村环境整治效率呈“N”型变化趋势,经历两个阶段。2008—2010年先呈持续上升,环境整治效率从0.68,0.77至1.0,整治效率持续上升一直到2010年达到最优水平。但2011年经过短暂的下降调整,然后2011—2013年又持续上升,到2013年达到最优水平。两个项目执行周期整治效率均呈上升态势,说明从整体项目规划实施层面,能够做到及时调整,执行效率逐年提升。但新项目的实施初期,总是存在一个适应期,影响了项目的总体实施效率。

3.1.3 不同类型项目整治效率存在差异

生活污水处理、生活垃圾治理、水源地保护、畜禽养殖污染防治四种子项目整治效率存在差异,最高是水源地保护项目,整治效率为1.00,达到有效生产前沿面,完成最优配置。其余三种项目类型整治效率均未达有效生产前沿面,水平较低。生活污水项目整治效率最低,仅为0.18。

3.2 对策建议

通过以上比较分析发现,整治效率在不同地区、不同年份、不同子项目类型间均存在差异和变化规律,因此提出以下针对性对策建议,以期为管理部门在今后资金分配、项目管理和实施方面提供借鉴。

3.2.1 做好项目前期规划和设计工作是关键

资金分配是否合理可行、项目申报是否合理可行、实施方案是否合理可行、项目设置是否合理可行、资金和项目在全区各地州的分布是否合理可行,对后期项目实施阶段影响很大。一是前期规划、方案设计应该体现按比例分配原则。应根据各地州市农村人口、村庄数量进行合理分配,否则会造成有的地州农村人口、村庄数量多,反而项目、资金分配少,导致整治村庄比例少、受益人口少;而有的地州市人口少、村庄少,反而项目、资金分配多,整治村庄比例大、受益人口多。且比例差别较大,整治比例最高和最低之间相差5倍之多。二是前期规划、设计应本着精细化原则,对项目内容、资金预算的可行性进行细致论证。不能为了报项目而应付,结果导致建设期项目内容变更率达60%以上。三是本着节约、资金效益最大化原则。新疆农村还很穷,经济落后,和内地农村差距很大,应该本着“花一分钱、办一件事”的原则,确保资金投入发挥最大效益,能使更多农牧民受益。

3.2.2 加强领导,落实责任,整合资源,避免浪费

进一步强化全区农村环境连片整治领导小组的职能。自治区、地州、县市、项目所在乡镇四级政府层层签订目标责任书,建立自治区(省)、地州、县市、乡镇四级联动机制,明确农村环境综合整治工作目标、实施进度、资金保障、管理措施,确保整治项目顺利实施并取得良好效益。进一步强化县级人民政府项目实施的主体责任,负责项目的具体实施。建立环保、财政、住建等相关部门联动机制,整合资源,共享信息,形成合力。这样可以有效避免资金重复使用,增强资金的使用效率。

3.2.3 因地制宜,合理设计,稳步推进

要清楚认识到,目前新疆农村人居环境总体水平仍然较低,在环境卫生等方面与新农村建设的目标要求还有较大差距,农村人居环境改善是一个动态化的长期建设过程,要避免不顾客观实际盲目进行,避免城乡不分、盲目仿效城市做法和其他省区的做法,避免南北疆不分、牧区农区不分的做法[12]。应总结经验教训,选用符合本地农村特点的污水收集处理模式、垃圾收集处理模式、畜禽污染防治模式,扎扎实实地稳步推进。

3.2.4 加强管理,强化日常监督

加强项目规范性管理,从项目实施方案申报审批、组织实施、监督检查、验收考核和成效评估进行全过程监督管理,确保项目和资金落到实处,使用合理,资金发挥最大使用效率。