论突发公共卫生事件应对法的法律衔接

王红建,刘 辉

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

党的十八大以来，我们党更加注重法治在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。“推进国家治理体系现代化，形成一整套系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型的国家制度体系，就要建设更加科学完善的法治体系。”[1]突发公共卫生事件应对作为国家机关一项重要的公共治理职责，也必须在法治轨道上有序推进公共卫生应急管理工作和重大疫情防控工作。应急管理机关高效推进公共卫生应急管理工作的前提是确立更加科学完善的突发公共卫生事件应对法律体系。

在此次新冠肺炎疫情防控过程中，我国的突发公共卫生事件应对法律体系实际上暴露出很多问题。为未来更为科学高效地预防和控制突发公共卫生事件所带来的危害，进一步完善当前的突发公共卫生事件应对法律体系已成为当务之急。应当注意的是，完善的突发公共卫生事件应对法律体系不仅要求各级立法主体依据各自的立法权限及时制定法律，还要求各类法律在实践中能够有效衔接适用。但是，我国目前的突发公共卫生事件应对法还并未达到这一要求。因此，本文试在我国现有的突发公共卫生事件应对法律框架下，对突发公共卫生事件应对法的法律衔接问题进行研究。

一、价值导向：提升突发公共卫生事件应对效率

(一)突发公共卫生事件应对法的功能定位

每一个法律都有其立法目的。立法目的的设定，对于这个法律的内容具有决定性的意义[2]。立法者在制定行政法时首先要考虑该法需实现何种目标、应具备何种功能，具体制度在颁布实施后最主要是通过其自身功能实现预设目标。突发公共卫生事件应对法律必然也有其自身的目标，如《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第一条规定，“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法”。简单来说，制定《突发事件应对法》是为了维护公共安全和社会秩序，确保突发事件在最短的时间内得以最完善的处理，即实现所谓效率目标。事实上，所有的行政法都追求效率，但其他行政法都没有突发事件应对法如此追求效率。其他行政管理职责未高效履行可能仅是损害行政相对人的某些时间上的权益或仅是财产上的损失，但未高效履行应急管理职责损失的就可能是无数人的生命健康安全，因而效率是突发事件应对法律追求的首要目标。

突发公共卫生事件应对法律的目标是提高突发事件应对效率，以保障公共安全和人民群众的生命健康、财产安全。那么其功能就不会像其他行政法那样注重对行政主体权力的规范与限制，以及对行政相对人的权利进行细致入微的保护，也不会注重向司法机关提供尽可能确定的裁判依据。相反，突发公共卫生事件应对法律会扩大行政机关在应急处置时的权力。突发公共卫生事件应对法律的重心在于规定一套完善的应急机制，以便突发事件发生时作出及时高效的应对。因此，突发公共卫生事件应对法律除具有对应急主体的授权和规制功能外，其主要功能在于为行政应急主体提供一套应对突发事件的方法，以便其能够在合法、可预期损害最小的情况下高效处理突发事件带来或可能带来的危害。

(二)“方法”功能定位对制度设计的要求

突发公共卫生事件应对法具有特殊的功能定位，对其具体制度的设计提出了更高的要求。

一方面，突发公共卫生事件应对法需要规定符合突发公共卫生事件应对规律的应急管理机制。《突发事件应对法》颁布之前，因相关技术水平的落后以及对突发公共卫生事件发生及发展规律认识的不足，我国长期以来实行的都是“事后型”应急管理机制[3]，即只注重突发公共卫生事件发生后的应急处置，而不注重事前的预防和监测。2007年颁布实施的《突发事件应对法》第五条首次规定了“预防为主、预防与应急相结合”的突发事件应对工作基本原则，并专章对“预防与应急准备”“监测与预警”“应急处置与救援”“事后恢复与重建”分别作出规定，“循环型”应急管理机制在我国正式确立。从实践中看，强调事前预防的“循环型”应急管理机制能够降低突发事件所带来的危害，因而各专项突发事件应对法也大都依照此机制对具体制度作出规定。可以说，我国当前的应急管理机制已基本符合突发事件应对规律。

另一方面，我国对此法律体系的设计还要求各法之间能够做到立法权限和立法事项上的有效衔接。从世界范围来看，很多国家的突发公共卫生事件应对制度全规定在一部法律之中，如美国的《公共卫生服务法》和法国的《公共卫生法规》，其根本不存在各个突发公共卫生事件应对法律之间如何进行衔接的问题。而在我国，全国人民代表大会制定的绝大多数法律都有制定配套立法文件的规定，这种“骨骼式立法”导致法律规定得过于原则，过分依赖下位法配套[4]，突发公共卫生事件应对法也不例外。《突发事件应对法》和《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)在某些制度上仅作出了原则性规定，应急管理机关在具体执行这些制度时需要依据行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章甚至是其他规范性文件的规定。但是，这些立法在当前不仅存在因立法权限不明而导致的重复立法、空白立法问题，还会出现法律冲突等其他一系列问题。有学者认为，“法法衔接”是对同一立法主体制定的不同法律之间的要求，针对不同立法主体来说要求可能高了一些，“因为每一个立法主体都或多或少地享有一定程度的立法自由裁量权，下位法的立法事项与上位法的立法事项之间的重复和交叉是不可避免的，只要立法精神保持一致就符合立法原则的要求”[5]。但笔者认为，在突发公共卫生事件应对法中，法律之间的不衔接可能会导致应急管理机关之间相互推诿，也可能会使应急管理机关找不到采取应急处置措施的法律依据，而这些问题无疑会严重影响突发公共卫生事件的应对效率。因此，在现有的突发公共卫生事件应对法律框架下，应尽可能提升法律之间的衔接程度，而这种衔接的要求不仅应适用于同一立法主体制定的不同法律，还应适用于各个不同层次的法律，以此进一步提升突发公共卫生事件应对效率，进一步发挥突发公共卫生事件应对法的“方法”功能，进一步符合突发公共卫生事件应对法的立法目的。

二、体系衔接：明确各类法律的立法定位及立法事项

有学者认为，我国应借鉴国外的经验将有关突发公共卫生事件应对的制度统一规定在一部法律之中，以此消除当前突发公共卫生事件应对法律体系中存在的诸多问题。但是，基于我国立法机关长期以来的立法理念以及突发公共卫生事件应对法的现状，这种主张可能不太容易被立法机关接受。笔者认为，在现有法律体系框架下，通过重新明确各类法律的立法事项，也可以在一定程度上解决我国突发公共卫生事件应对法中存在的问题，而且相较于将所有制度整合为一部法律的方法，其在当前更具有可操作性。

(一)我国突发公共卫生事件应对法律体系

在公权力领域，完善的规则体系应该尽可能为被调整对象设定连贯的行为指引，法律的有效衔接可以最大限度地限缩模糊地带和规则空白[6]。在突发公共卫生事件应对法中，明确立法定位及立法事项的方法，加强法律体系上的衔接，其本质目的就在于为应急管理机关设定连贯的行为指引。当前，我国虽存在数量庞大的各类突发公共卫生事件应对法律，但就法律规定而言,“我国宪法和法律规定的立法权限内容多有交叉、重合或者含糊不清，导致地方与中央、行政机关与权力机关在一些事项上都认为自己拥有立法职权”[7]。立法权限的混乱使得“设定连贯的行为指引”的目标无法实现，因此从体系上进一步提升法律之间的衔接程度当然具有必要性。

在现有突发公共卫生事件应对法律体系框架下建立法律衔接机制，就要先厘清当前的法律体系中存在哪些法律规范。为满足突发公共卫生事件应急管理需求，我国各类立法主体已根据自身的立法权限制定了一系列的法律、法规、规章等文件，仅从法律规范的形式和数量上看，我国已形成较为完备的突发公共卫生事件应对法律体系。一是，全国人民代表大会常务委员会于2007年颁布的《突发事件应对法》，规范自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等类型的突发事件应对活动，其不具有突发事件应对法典的性质，只是对应急管理工作作出的原则性规定；2013年修订的《传染病防治法》，作为专项应急管理法律，用于规范传染病等突发公共卫生事件应对活动。二是，国务院于2011年修订的《突发公共卫生事件应急条例》，具体规定应急管理机关的办事机构及具体职责，其依据《突发事件应对法》的授权而制定，性质为行政法规，属于《突发事件应对法》的配套立法。三是，卫生行政部门等有规章制定权的国务院部委依据自身的立法权限及应急管理职责或依据法律的授权制定的部门规章，如海关总署于2018年修订的《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》。四是，有权制定地方性法规的地方人大及其常委会根据地方情况、特点制定的地方性法规[8]，如广东省人大常委会于2003年颁布的《广东省突发公共卫生事件应急办法》。最后，有规章制定权的地方人民政府在必要时可以根据自身立法权限及法律、法规的授权制定政府规章，如广西壮族自治区人民政府于2016年修订的《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急办法》。

除上述法律、法规、规章外，我国还存在大量由各级人民政府或相关部门制定的相关的其他规范性文件，这些行政规范性文件包括“规定、决定、命令，甚至通知和座谈会纪要，等等”[9]。笔者认为，这些数量庞大的其他规范性文件不宜被纳入到突发公共卫生事件应对法律体系，究其原因有二：第一，法律规范最本质的特征是受国家强制力保障实施，而司法强制是国家强制力保障法律实施的最主要或最终形式[10]。我国法院在进行司法审查时适用法律法规、参照规章，其他规范性文件并不受司法强制的保障，因而在外延上不应被纳入法律规范的范畴。第二，其他规范性文件往往是针对某一具体事项作出的规定，其虽然也是针对不特定人作出，但在稳定性等方面与法律、法规、规章还是具有较大的差别。另外，法律、法规、规章往往是其他规范性文件的制定依据，其他规范性文件本身的合法性还需接受司法机关的审查。因此，为提升突发公共卫生事件应对制度的稳定性和连贯性，法律、法规、规章的规定应尽可能地更加完善，以此减少其他规范性文件在突发公共卫生事件应对时的适用。

(二)现有法律体系下的制度重构

1.修改《突发事件应对法》

《突发事件应对法》不同于专项突发事件应急法律，其制定的目的不是为特定类别的突发事件提供具体的应对措施，而是为我国整体层面上的应急管理工作提供总括性、原则性的规定，因而有学者将《突发事件应对法》认定为突发事件应对法律中的基本法[11]。如果将《突发事件应对法》定性为突发事件应对法律中的基本法，其主要功能便不是为应对特定突发事件提供具体方法，而是为专项应急法和其他类型的应急法的制定确定立法原则、基本理念、应急管理机制等总体要求，同时为行政立法的制定提供立法依据。《突发事件应对法》在应急管理过程中发挥着极为重要的作用，但其自2007年颁布实施至今，很多制度已不符合实践的需要。2020年4月，全国人民代表大会常务委员会正式启动了《突发事件应对法》的修订工作，笔者认为，这次修订应当在提升整个突发事件应急法律体系衔接程度的理念下进行。具体来说，《突发事件应对法》应在以下几个方面作出修改。

第一，明确《突发事件应对法》作为突发事件应对法典的地位。“有的单行法本身并不具有法典的特性，却对某一个领域的法律关系作出了总体的要求”[5]，《突发事件应对法》当前正具有此特征。法典地位的缺失使得《突发事件应对法》与其他由全国人民代表大会常务委员会制定的专项应急法律在效力上处于平行地位，当具体制度出现冲突时，专项应急法律的规定不仅并非当然无效，其作为特别法可能还会优于《突发事件应对法》而适用。明确《突发事件应对法》的法典地位，不仅可以使整个突发事件应对法律体系在立法原则、基本理念等方面更加统一，还可以在法律适用时减少不必要的冲突。

第二，《突发事件应对法》应当对所有类型的应急管理制度的适用作出尽可能详细的规定。全国人民代表大会常务委员会制定的应急管理法律大多仅作出了较为原则的规定，使得应急管理机关在具体适用时不得已在其他立法中寻找法律依据。2014年，张德江委员长在作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》时强调：“针对一些法律规定比较原则、需要制定的配套法规和规章过多等问题，强调要科学严密设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。”[4]因此，为确保《突发事件应对法》在实践中不被束之高阁，其制度的设计就应更为具体。当然，具有法典地位后的《突发事件应对法》调整所有类型的突发事件，而每种类型的突发事件应对均有其特殊之处，因此适用于所有类型的应急管理制度的数量是有限的。

第三，对于不宜由《突发事件应对法》作出具体规定的制度，该法应当作出相应的授权立法规定。“随着政府职能的强化和社会事务的繁杂多变,欲求事事均有立法机关立法为根据,殊不可能。要有效地适应国家职能的巨变,还必须赋予行政机关以一定的立法权力来满足行政管理的需要。”[12]《突发事件应对法》应当对总体上的应急管理机制作出规定，但预防、监测、预警、风险评估等具体制度的设计一般由行政机关制定配套立法来完成。授权立法不仅赋予行政机关制定法律的权力，同时也是一项义务。立法缺位会导致应急管理机关没有相应的行为指引，为避免此类情况的发生，《突发事件应对法》还应规定行政机关被授权立法却未及时立法的责任制度。

2.制定《突发公共卫生事件应对法》

《传染病防治法》由全国人民代表大会常务委员会于2013年修订实施，是一部调整传染病防控的专项应急法律。《突发事件应对法》是为我国整体层面上的应急管理工作提供总括性、原则性的规定，与其定位不同，《传染病防治法》作为应急管理机关在传染病防控中最重要的法律依据，在制度设计上也应规定得更为具体。为提升突发公共卫生事件应对法律体系的衔接程度，全国人民代表大会常务委员会应当在《传染病防治法》的基础上制定一部用于规范所有类型的突发公共卫生事件应对的专项应急法律。当前，全国人民代表大会常务委员会已将制定《突发公共卫生事件应对法》列入其2021年度立法工作计划，该法的制定应当注意如下几点。

第一，应当在《传染病防治法》的基础之上吸收《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《应急条例》)和《中华人民共和国传染病防治法实施办法》(以下简称《实施办法》)的规定，以使《突发公共卫生事件应对法》更为具体、更加切实管用。当前，国家立法机关尚未制定一部专项法律，用于规范所有类型的突发公共卫生事件的应对活动。《突发事件应对法》第九条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定”，因而《应急条例》本质上是《突发事件应对法》授权国务院制定的配套立法。《应急条例》规范传染病疫情在内的所有类型突发公共卫生事件的应对工作，调整范围大于《传染病防治法》。但是，从二者的现行规定来看，传染病防控机制也大都适用于其他类型的突发公共卫生事件应对，且《应急条例》与《传染病防治法》的规定也多有重复之处。因此，可以在《传染病防治法》的基础之上制定《突发公共卫生事件应对法》，作为应急管理机关开展突发公共卫生事件应对工作的法律依据。另外，《实施办法》是国务院为进一步细化《传染病防治法》的规定而制定的行政法规，其制定符合立法惯例。但与其他法律不同的是，突发公共卫生事件应对法的主要功能在于为应急管理机关设定连贯的行为指引规则，以提升突发事件应对效率，将规则统一规定在一部法律之中显然更有利于此功能的实现。因此，笔者认为，《突发公共卫生事件应对法》在制定时也应将《实施办法》的规定进行吸收、整合，且在制定后国务院也无须再制定《突发公共卫生事件应对法》的实施办法。

第二，《突发公共卫生事件应对法》在基本原则、立法理念、总体的应急管理机制等方面应与《突发事件应对法》保持一致，防止出现因法律冲突而导致的应急管理机关相互推诿应急职责等情况。

第三，《突发事件应对法》或《突发公共卫生事件应对法》应当对必要的法律保留事项作出规定。法律保留事项是指《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第八条规定的只能由全国人民代表大会制定的法律规定的事项。在突发公共卫生事件应急处置过程中，也可能会涉及“限制人身自由的强制措施和处罚”“对非国有财产的征收、征用”等事项，为保证应急管理机关在必要情况下采取应急征用等措施时具有法律依据，《突发事件应对法》或《突发公共卫生事件应对法》应当有所规定。

第四，《突发公共卫生事件应对法》在规定应急措施时，应当尽量明确应急措施的实施主体及法律责任。应急措施实施主体的不明确既可能导致被授权立法主体和应急管理机关不作为，也可能导致无权实施应急措施的主体越权作为。比如，在新冠肺炎疫情防控过程中，因应急征用制度规定的不完善，大理市卫生健康局征用了重庆市政府委托企业订购的口罩，该应急征用措施除严重不合理外，征用主体也并不适格，属于无效行政行为。明确应急措施的实施主体及法律责任有利于发挥法律的规范功能，有利于督促应急管理机关及时履行其法定职责。另外，社会应急力量在突发事件应对中发挥着越来越重要的作用，但当前法律并未明确社会应急力量的具体应急权力，导致采取应急处置措施时可能会面临合法性问题[13]。因此，《突发公共卫生事件应对法》应根据社会应急力量在突发公共卫生事件应对中发挥的作用赋予其相应的应急权力。

3.完善行政法规和部门规章

国务院制定行政法规和国务院各部委制定部门规章均属于行政立法范畴。在我国，行政立法是指行政机关根据法律的规定或最高国家立法机关的授权制定规范性文件的活动[14]。行政机关享有行政立法权,但并不意味着可不受限制地就任何事项进行立法，行政机关在立法事项上是受限制的[8]。在实践中，行政机关多依单行法律的授权而制定法规或规章，在性质上，属于此单行法律的配套立法。在突发公共卫生事件应对法中，为保证《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应对法》的具体性和可操作性，所有涉及突发公共卫生事件应对的基本制度均应在两者中有所规定。但是，法律不会对某些制度规定得过于细化，此时便需要行政法规和部门规章来完成具体化的工作。在当前的《突发事件应对法》和《传染病防治法》中，存在很多授权立法规定。比如，《突发事件应对法》第四十一条规定“国家建立健全突发事件监测制度”，第四十二条规定“预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定”；《传染病防治法》第十七条规定“国务院卫生行政部门制定国家传染病监测规划和方案”，第二十四条规定“各级人民政府应当加强艾滋病的防治工作，采取预防、控制措施，防止艾滋病的传播。具体办法由国务院制定”。因此，当《应急条例》和《实施办法》的相关规定被吸收进《突发公共卫生事件应对法》中之后，行政法规和部门规章应主要完成法律制度的具体化工作，使法律在完善的配套立法下能够更有效地发挥其行为指引作用。

4.重构地方性法规和地方政府规章

地方性法规是省级和设区的市级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的规范性文件，是地方立法机关行使立法权的体现。中央制定的法律适用于全国，具有“普适”的性质，但不可能完全顾及地方差异，且地方性事务对立法的需要是多层次、多样化、多方位的，不可能都从中央立法中寻找答案[15]，因此，地方立法机关在必要情况下可以行使其立法权。我国《立法法》规定的地方立法权其实是“有限制的立法权”，地方性法规不仅需要根据地方情况、特点制定，在立法权限方面也受到了法律严格的限制。笔者认为，突发公共卫生事件应对领域中，地方立法机关可以针对如下事项制定地方性法规：一是根据本行政区域的具体情况和实际需要制定更为具体、更具有操作性的《突发事件应对法》的实施办法、实施条例，如上海市人大于2018年修订的《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》；二是综合运用有关的几个法律、行政法规，有针对性地解决该地方特定问题的地方性法规[16]，如在此次新冠肺炎疫情防控过程中，四川省人大颁布的《四川省人民代表大会常务委员会关于依法做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》。

地方政府规章是指省级和设区的市级人民政府，根据法律、行政法规、地方性法规制定的规范性文件，其可以就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”和“属于本行政区域的具体行政管理事项”作出规定(1)参见《中华人民共和国立法法》(2015)第八十二条。。在突发公共卫生事件应对领域，省级和设区的市级人民政府可以依据其行政管理权限或法律、法规的授权，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方政府规章，其功能在于进一步细化法律规定的应急制度。比如，地方政府规章可以根据本行政区域的实际情况，对突发公共卫生事件的预防、监测、预警、风险评估、信息发布等制度作出具体规定，如上海市人民政府于2019年制定的《上海市突发事件预警信息发布管理办法》。另外，地方人大及其常委会和地方人民政府在其立法权限内不仅应及时制定地方性法规和地方政府规章，防止出现空白立法，还应在制定时避免法律冲突和重复立法，确保整个突发公共卫生事件应对法律体系能够有效衔接。下文将详细论述。

三、事项衔接：确保制度间的连贯性和制度有效性

(一)避免重复立法

所谓重复立法，不是指下位法复制所有的上位法内容，而仅是指其中不必要重复的内容。重复立法是地方立法中普遍存在的问题。它不仅徒增法律运行成本，而且损害了中央立法的权威，贬抑了地方立法权的应有功能[17]。从法律衔接的视角来看，法律的衔接要求法律体系的各个组成部分之间具有逻辑性，而重复立法显然是对这种逻辑性的破坏。有学者认为，必要的重复立法是指:1.作为下位法的立法依据而引用上位法的有关条款。2.作为下位法的适用依据或适用条款而引用上位法的有关规定。3.上位法规定必须由下位法援引规定的内容[7]。在突发公共卫生事件应对法中，也有必要的重复立法内容和不必要的重复立法内容。笔者认为，其中必要的重复立法内容包括：1.对《突发事件应对法》立法目的的重复。重复《突发事件应对法》立法目的的规定有利于保证法律之间制度的一致性。2.对上位法法律原则的重复。重复“预防为主、预防与应急相结合”等基本原则有利于防止下位法在制定时只注重应急处置，而忽视了对事前预防、监测等制度。3.《突发公共卫生事件应对法》以及必要情况下的地方性法规可以重复《突发事件应对法》的法律结构。《突发事件应对法》分章对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等制度作出规定，突发公共卫生事件的应对也需遵循“循环型”应急管理机制，因而对突发公共卫生事件的应对作出全面性规定的《突发公共卫生事件应对法》和某些地方性法规可以重复《突发事件应对法》的法律结构。4.对上位法法律规则中前提条件的重复，包括适用范围、主管机关、名词(术语)含义、但书条款与除外条款等[17]。其中不必要的重复立法主要体现在对上位法法律规则的重复上，特别是在某些地方性法规中，为求大求全，具体内容直接或基本重复上位法[18]。笔者认为，地方立法中的大量重复性规定不仅起不到实际的作用，反而会对整个突发公共卫生事件应对法律体系的逻辑性造成破坏，地方性法规和地方政府规章应当避免这种重复性、抄袭性的立法习惯，仅根据本行政区域的具体情况和实际需要制定相应的制度即可，这样才能真正地发挥地方立法在突发公共卫生事件应对中的作用。

(二)完善空白立法

空白立法既包括某项法律制度的缺失，又包括被授权的行政立法主体未及时制定相关配套立法，其不仅会影响法律的权威和效力，也会影响法律的执行和实施。在突发公共卫生事件应对法中，法律制度的缺失一般表现为应急措施和应急主体的缺失。比如，法律应建立社会应急力量的遴选机制，并授予遴选后的社会应急力量一定的突发事件应急处置的权力；又如，法律应赋予疾病预防控制机构在突发公共卫生事件应对中实施强制性应急处置措施的权力。实际上，法律制度的缺失大都是在制定法律时出现的漏洞，《突发事件应对法》和未来制定的《突发公共卫生事件应对法》可以不对某些制度规定得较为详细，但必须对制度本身作出规定，以防止应急管理机关在突发公共卫生事件应对中缺少行为指引和行为依据。空白配套立法主要是指被授权的行政机关未对某项制度制定部门规章和地方政府规章，这些规章大都是对某项制度作出的细化规定，相对于全国人民代表大会常务委员会制定的法律，它们能够更好地发挥行为指引作用。另外，享有立法权的地方人大及其常委会也应根据本行政区域内的具体情况及时制定地方性法规，特别是在重大突发公共卫生事件发生时，需要及时结合本地区的疫情状况作出相应的规定。

(三)防止法律冲突

由上文可知，全国人民代表大会常务委员会制定的专项突发公共卫生事件应急法律应当依据《突发事件应对法》对突发公共卫生事件的应对制度作出全面性规定，下位法在必要的情形下也会制定与上位法重复的规定。因此，即使明确了各类法律的立法定位及立法事项，立法事项之间的重复和交叉仍是不可避免的[5]，立法机关还要防止法律之间出现抵触情形。通说认为，所谓法与法之间的“抵触”，系指上位法与下位法针对同一事项作出规定，下位法与上位法的规定内容不一致，即下位法的规定违背了上位法的原则和条文[19]。在突发公共卫生事件应对法中，法律冲突既包括《突发公共卫生事件应对法》的规定与《突发事件应对法》的不一致，也包括下位法的规定与上位法的相抵触。当前，突发事件应对法中存在法律冲突的情况，比如，《突发事件应对法》第四十四条规定，县级以上地方各级人民政府应当“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果”“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告”，但《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定，“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息”，这就造成了突发事件信息发布主体规定之间的冲突。实际上，在新冠肺炎疫情防控过程中，信息发布主体规定的抵触就造成了信息发布方面的问题。相较于法律衔接，不出现法律冲突其实是对立法主体设定的较低要求，在提升突发公共卫生事件法的衔接程度时，更要确保制度之间不出现法律冲突。

四、结语

新冠肺炎疫情对我国造成了巨大的损害，但同时也为我国完善突发公共卫生事件应对法律体系提供了良好的契机。当前，全国人民代表大会常务委员会正式启动了《突发事件应对法》的修订计划，且制定了一个专项计划，对公共卫生领域相关立法修法工作作出了统筹安排。本文仅是对突发公共卫生事件应对领域的立法如何进行衔接作了初步的探讨，实际上，公共卫生领域的很多法律需要得到修改和完善。比如，全国人民代表大会常务委员会应当修改野生动物保护法，全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习；还应当尽快修改国境卫生检疫法、进出口动植物检疫法，以尽可能防止传染病等疾病的跨国传播等。总之，新冠肺炎疫情的爆发暴露出公共卫生领域相关立法的很多问题，立法者需要及时加以修改和完善，在完善的过程中，也要注意整个公共卫生领域法律体系的逻辑性，提升公共卫生领域法律之间的衔接程度。