环境侵权惩罚性赔偿适用诉讼类型探析

龚乾厅

(华东政法大学 经济法学院,上海 201600)

1 问题的提出

《民法典》第一千二百三十二条将惩罚性赔偿制度的适用范围扩展到环境侵权领域。该规定对环境侵权救济方式作出了有益补充,符合司法实践需要,但基于我国环境侵权诉讼体系并不完善,环境侵权中可适用惩罚性赔偿的具体诉讼类型具备不确定性。具体而言,司法实践中存在三种不同的环境侵权诉讼:针对环境公益损害所提起的环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼;针对人身损害和财产损害所提起的环境私益诉讼。三类诉讼的功能各有侧重,而何种诉讼类型可适用惩罚性赔偿,实质在于是否与惩罚性赔偿制度在我国环境侵权领域的功能定位具有可适配性。因此本研究以惩罚性赔偿在我国环境侵权中的功能定位为基点,着重分析各类诉讼的功能,通过匹配其功能契合度,从而探析惩罚性赔偿应当适用于环境侵权中的何种诉讼。

2 惩罚性赔偿制度在我国环境侵权领域的功能定位

惩罚性赔偿制度在我国环境侵权领域的功能定位,需结合惩罚性赔偿制度的制度实践功效进行探析。惩罚性赔偿制度在我国的发端可追溯到1993年的《消费者权益保护法》,至2020年《民法典》于环境侵权领域的引入,存在尚且不足三十年的光景,却得以快速发展形成调整范围相对广泛的规范群。该制度的兴起乃是出于社会结构转型中“社会失范”问题的需要[1],加之社会转型时期,我国法律制度安排中“问题导向式”的立法思维方式非源于对民法理论的演绎。理论演绎的缺失导致惩罚性赔偿制度作为“公私二分体制下以私法执行、由公法担当的惩罚与威慑功能的特殊性惩罚制度”[2],在我国公私二元划分截然对立的前提下面临着合理性的质疑。但不可否认,我国于特定领域所规定的惩罚性赔偿制度具备其特有的契合性:惩罚性赔偿本身所具备的功能结构在一定程度上可以扮演对“社会失范”进行重建的角色,具备制度实践功效。

环境侵权领域引入惩罚性赔偿制度,可有效解决社会转型过程中所出现的司法实践困局。环境侵权救济尚以补偿性赔偿制度为基础之时,在实际案件处理上并不理想,一方面体现在起诉率不高,另一方面体现在诉讼标的额相较于其他案由的民事案件更低。如温州法院在2012—2014年各类案件共4 509件,但是其中环境侵权案件仅占5.17%,且从判决标的额看,环境民事案件的标的额相较于同期民商事案件平均标的额更低。[3]造成标的额偏低的重要原因也即环境侵权所具有的环境污染致害过程的不确定性、环境污染造成损害的潜伏性以及侵权致害的间接性等,被侵权人大多数情况下难以证明因环境侵权行为所造成的内在生理机能伤害等损失。赔偿数额也即标的额的提升有助于增大私人主体提起诉讼的概率。而惩罚性赔偿以补偿性赔偿为前提,也即补偿性赔偿无法对被侵权人提供充分救济时适用惩罚性赔偿[4],该种补偿功能的发挥对难以证明的损失起到了必要的填补作用,同时还可提高环境侵权诉讼的标的额。

环境侵权案件中的被告多为具有经济理性的企业,惩罚性赔偿制度可以遏制其实施环境侵权行为。对于惩罚性赔偿制度进行经济分析,“如果惩罚性赔偿恰好抵销加害人的非法利益,那么其成本函数就像普通的加害人在零责任时的状态,此时若故意过错的非法收益较高,惩罚性赔偿的数额也将会很高。因此惩罚性赔偿就是一个好的措施来预防因非法收益所导致的故意的过错。”[5]同时《民法典》第一千二百三十二条规定适用惩罚性赔偿制度,侵权行为人的主观方面需为故意,即在侵权行为人具备主观故意,造成严重的污染环境、破坏生态后果,将适用惩罚性赔偿,通过使侵权行为人承担超过被侵权人实际损失的赔偿,对侵权行为人的恶意加以惩戒。

综上,惩罚性赔偿制度在我国环境侵权领域的功能应定位于:其一,补偿被侵权人因环境侵权行为所遭受的损失;其二,遏制环境侵权行为的发生;其三,对具备主观故意并造成严重的污染环境、破坏生态后果的侵权行为人予以制裁。

3 惩罚性赔偿请求权可能适用诉讼类型分析

3.1 惩罚性赔偿不适用于环境民事公益诉讼

一方面,环境民事公益诉讼责任方式应以修复责任为中心,目的在于对受到损害的环境进行修复,以达到公众基本的“环境无害”的利益诉求;另一方面,环境民事公益诉讼裁判赔偿金额已具备遏制与惩戒功能,且金额高昂,惩罚性赔偿的引入可能造成侵权人无力承担,对环境损害的救济并无益处,且由国家规定的机关或者组织取得该部分赔偿金不具有正当性。[6]

3.1.1 环境民事公益诉讼责任方式以修复责任为中心

针对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为,检察院和环保社会组织可以提起环境民事公益诉讼。可能具有损害社会公共利益重大风险的情形,因未发生实际的损害,尚且不符合补偿性赔偿填平原则的要求,进而亦不能适用惩罚性赔偿。下文的论述皆围绕环境侵权行为已经损害社会公共利益所展开。

法学语境之下,其逻辑顺序应当为某一法学领域—某种可得保护的权益—该种权益的维护—权利的分配。其中,对于某种权益之维护一般而言围绕该种可得保护的利益特征,形成以一种维护手段为中心,他种维护方式与之相协调的多层次的维护机制。具体到环境民事公益诉讼领域而言,其权益维护方式根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)第十八条规定,存在四种:第一,预防性责任,即停止侵害、排除妨碍、消除危险;第二,修复性责任,即修复生态环境;第三,赔偿性责任,即赔偿损失;第四,人格恢复性责任,即赔礼道歉。[7]该制度以保护环境公共利益为目的,该目的与公众的生态利益诉求密不可分。该种利益诉求具备两种层次:其一,公众对环境的认识以负面感受为切入点,早期的利益诉求在于减轻乃至消除环境之“害”,以解决生存的基本需要;其二,随着社会的发展进步,环境生态价值在精神层面审美的满足,在“无害”的基础上形成独立的利益诉求。[8]因此,环境民事公益诉讼责任的承担方式至少应当以减轻乃至消除环境之“害”为基本取向。

预防性责任、修复性责任与赔偿性责任皆可在一定程度上满足该种基本取向,但应当以修复性责任为中心构建利益维护机制。当侵权行为已发生,环境民事公益诉讼应当满足公众最低层次的在“无害”基础上的环境利益诉求。“无害”的实现应当是一个逐渐递进的概念:首先应当阻碍环境侵权行为的继续,在此基础上对已经造成的损害进行修复,最终达到“无害”的要求。显然,“无害”在环境公益诉讼中实现的关键一步为对已经遭受损害的环境进行修复,因此环境公益诉讼责任承担应着眼于对已遭受损害的环境进行修复。就预防性责任而言,一般针对侵权行为人现在的行为或者状态,如“停止侵害”针对正在进行和继续进行的侵害行为,减小损失继续扩大的可能性。赔偿性责任要求侵权行为人赔偿损失,需要对损失的内容进行厘清。依据现有规定进行梳理,损失主要包括:第一,因实施环境侵权行为造成的损失;第二,生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失;第三,原告采取预防性措施造成的经济损失;第四,其他合理费用,如鉴定费用等。司法实践中,侵权行为人赔偿因其环境侵权行为造成的损失即生态修复费用最为常见,一般专项用于修复遭受损害的环境,从目的论的角度具备修复性责任的内涵。修复性责任则是直接针对已经受到损害的生态功能进行修复,更符合“无害”的最终目标。

3.1.2 环境民事公益诉讼裁判赔偿金额已具备遏制与惩戒功能

一方面,根据《民法典》第一千二百三十四条、《环境民事公益诉讼司法解释》第二十条第一款,环境遭到损害无法完全修复的,可以采用替代性修复责任,法院可以在判决侵权行为人修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务应当承担的生态环境修复费用,或者直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用的计算方法是针对环境损害恢复成本远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情形下通常采用的虚拟治理成本法。生态环境修复费用通常为虚拟治理成本的1.5～10倍,根据这一方法计算而得出的修复费用通常较为高昂。如前所述,惩罚性赔偿制度基于其成本高于收益从而达到遏制功能,生态环境修复费用因其金额高昂即可达到这一功能,如果继续适用惩罚性赔偿将造成重床叠屋的问题。从执行角度而言,根据虚拟治理成本法计算而得出的生态环境修复费用,因其金额较高本身就难以执行,若惩罚性赔偿与虚拟治理成本法在环境民事公益诉讼中同时应用,将造成最终侵权人无力支出该笔费用,对于生态环境的修复起到事倍功半的效果。

另一方面,最高法所发布的环境公益诉讼典型案件之一——江苏省徐州市人民检察院诉徐州市洪顺造纸有限公司水污染民事公益诉讼一案,其典型意义提到:“该案合理确定了带有一定惩罚性质的生态环境修复费用,加大污染企业违法成本,有助于从源头上遏制企业违法排污”[9],对生态环境修复费用具备一定惩戒功能作出认可。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定,当生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额因所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合被告的过错程度等因素合理确定。即生态环境修复费用将侵权行为人的过错程度纳入法官的裁量范围,侵权行为人的主观过错将会影响其所应承担的生态环境修复费用数额,具有一定的惩罚性。

3.2 生态环境损害赔偿诉讼与惩罚性赔偿具有不适应性

惩罚性赔偿不适用于生态环境损害赔偿诉讼:其一,生态环境损害赔偿诉讼的功能导向为生态价值填补,贯彻填补性价值理念,补偿性赔偿即可到达救济的目的;其二,生态环境损害赔偿的功能定位并不以惩罚为目的,因此种损害的经济救济方式可同时适用民事责任、行政责任以及刑事责任,惩罚性赔偿与行政责任、刑事责任并用将会导致对于侵权行为人的多重惩罚。

3.2.1 生态环境损害赔偿诉讼的功能导向:生态价值填补

生态环境损害具有一定的潜伏性,其功能价值的损失在实践中往往无法通过行政处罚或者刑事罚金获得全部救济,而现有的环境民事公益诉讼囿于实际功效,亦难以填补,故生态环境损害赔偿诉讼被寄予厚望——弥补现有制度无法充分填补生态功能价值的不足,破解企业发展中的环境负外部性悖论。2013年党的十八届三中全会明确提出“对造成生态环境损害的责任者实行严格赔偿制度”,基于这一政策背景,生态环境损害赔偿制度更为凸显“损害担责”原则中“修复”或者“赔偿”的填补性价值理念,换言之,该制度仍居于补偿性责任制度功能效用辐射范围之内。

对该制度的现行规定进行审视,一方面,《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)中明确,生态环境损害发生之后,赔偿权利人主动与赔偿义务人磋商,经诉前磋商未达成一致的,赔偿权利人即可依法提起诉讼。另一方面,对《民法典》第一千二百三十五条以及《改革方案》的规定进行分析,造成生态环境损害的侵权行为人的赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损害、鉴定评估等合理费用。即该制度本质上是通过赋予省级、地市级人民政府索赔权以填补环境侵权行为所造成的生态经济价值与生态功能价值损失,其赔偿范围着眼于促使被侵权人对受损的生态环境进行修复。对于可直接修复的生态环境损害适用补偿性赔偿无需多言,针对难以直接修复或者无法修复的生态环境损害亦无惩罚性赔偿制度适用的必要。将该制度与环境私益诉讼进行比较:生态环境损害赔偿诉讼虽与环境私益诉讼所针对的损害同样具有不确定性,但是生态环境损害赔偿诉讼并未超出补偿性赔偿的限度。环境私益诉讼被侵权人因环境侵权造成的内在机理伤害等损失难以评估和认定,补偿性赔偿制度功能受到限制,进而需要适用惩罚性赔偿。与环境私益诉讼不同的是,前者的不确定性表现在环境因子具备流动性,通常生态环境损害在案发之后检测不出或者已经检测不到损害结果,但是针对此种情况,司法实践中进一步探索以替代修复承担生态环境损害赔偿责任,即以修复环境为最终目标,符合填平原则理念下的补偿性赔偿制度。惩罚性赔偿的适用则是以补偿性赔偿无法对被侵权人提供充分救济时才可考虑适用,当补偿性赔偿仍可发挥制度功能时,过早引入惩罚性赔偿会加重侵权行为人的负担。

3.2.2 生态环境损害赔偿责任的功能定位:不以惩罚为目的

对生态环境损害赔偿责任进行功能定位,首先应当明确其性质。省级、地市级人民政府提起生态环境损害赔偿诉讼的前提为与侵权人或称赔偿义务人就赔偿事宜主动磋商后未达成一致。从磋商隐含的前提而言,双方主体应居于平等地位。同时,当双方磋商达成一致,形成生态环境损害赔偿协议,政府一方仍可向法院申请司法确认该协议的效力。且司法裁决中通常将该种协议定为调解协议,适用依据为《民事诉讼法》第一百九十五条,即将政府和侵权行为人作为民事主体,因此该种责任应属于民事责任的范畴。《改革方案》明确:“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的,不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任”,即生态环境损害赔偿责任并非行政责任,否则将会出现同义反复、逻辑语病之嫌。

《民法典》针对三种责任形式的并用亦作出规定,民事主体因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任,则不影响其承担民事责任,因同一行为同时承担民事责任、行政责任与刑事责任三种责任形式具备理论上的可能性。同时,由《民法典》第一千二百三十四条以及《改革方案》的规定来看,生态环境损害赔偿责任的承担是由于侵权行为人违反法律法规,造成生态环境损害,意味着对生态环境损害的救济,侵权行为人同时承担民事责任、行政责任和刑事责任具备现实可能性,或者说违反法律法规的情形下,至少行政责任与民事责任可同时承担。不同责任形式并用的情形下,刑事责任与行政责任本身便具备惩戒的功能,于民事责任中引入惩罚性赔偿,对侵权行为人进行“多重”惩罚,虽符合“最严格的生态环境保护制度”的定位,但却矫枉过正。

3.3 环境私益诉讼与惩罚性赔偿的制度功能更为契合

环境私益诉讼与惩罚性赔偿的制度功能更为契合,符合“最严格的生态环境保护制度”的定位:其一,环境私益诉讼的功能在于补偿原告因环境侵权所遭受的损失,补偿性赔偿无法完全填补原告的损失,而惩罚性赔偿的引入对该部分损失进行填补;其二,环境私益诉讼若仅适用补偿性赔偿,填平原则下该类诉讼的标的额偏低,环境私益诉讼被告可能故意侵权以谋取利益。而惩罚性赔偿制度的引入对行为人的主观故意进行惩戒,同时因侵权行为人侵权成本的增高进而遏制环境侵权行为。

3.3.1 惩罚性赔偿制度可填补环境私益诉讼原告的损失

生态环境损害可同时以民事责任、行政责任以及刑事责任或刑事罚金作为经济救济的方式,但特定民事主体因环境侵权行为遭受损害,其经济救济仅为侵权行为人的补偿性赔偿。如前所述,环境私益诉讼原告与被告之间往往存在经济实力、社会地位等方面的不平等,由于环境侵权行为本身的特点,原告大多数情况下难以证明因环境侵权行为所遭受的损失。且补偿性赔偿并不足以救济特定民事主体因侵权行为所遭受的全部损害,以人身损害为例,现有补偿性赔偿具体表现为赔付医药费、误工费、伤残赔偿金等,但被侵权人内在机理损失因难以举证并未被纳入赔偿的范围。这一背景下,惩罚性赔偿引入环境私益诉讼显得尤为必要。适用惩罚性赔偿,环境私益诉讼原告可以请求超过自己所能证明的损失的赔偿,高出的这一部分赔偿金,对于无法举证的损失起到了一定的填补作用。同时,可预见的诉讼标的额的升高,能激励因环境侵权受到损害的特定民事主体提起诉讼,对于环境侵权行为发挥一定的遏制作用。

3.3.2 环境私益诉讼所具备的遏制、惩罚功能过于薄弱

环境私益诉讼标的额偏低,被告甚至可能将补偿损失转化为生产成本,甚至将补偿损失作为实施侵权行为的成本构成,在一定程度助长了环境侵权行为的发生,对侵权行为人无法起到威慑作用。环境私益诉讼中的被告多为具有经济理性的企业,对违法成本和违法收益的权衡将会影响企业是否继续实施环境侵权行为。惩罚性赔偿制度可通过对企业施加经济上的负担,增加企业的环境侵权成本,促使其采取措施防止损害的发生或者降低损害发生的危险程度。同时,根据《民法典》第一千二百三十二条,只有侵权行为人具备主观故意造成严重污染环境、破坏生态结果,才可适用惩罚性赔偿:一方面对于侵权行为人的主观恶意进行惩罚,另一方面也可避免惩罚性赔偿制度的滥用。

3.3.3 环境私益诉讼适用惩罚性赔偿制度构建

实际上我国立法针对惩罚性赔偿在环境侵权领域中的适用仅作了初步规定,本研究尝试以惩罚性赔偿制度在我国其他领域的实践经验为基础,并结合《民法典》的相关规定,对该制度在我国环境私益诉讼中的适用从以下两方面进行构建:其一,环境侵权行为人主观要素的判定。主观要素实际上具有客观化的表现形式,围绕侵权行为的违法性展开,实行“主客观相一致”的原则,即主观上具有故意,客观上具有适用惩罚性赔偿的必要。客观表现之于主观要素更为具象化,因此,判断加害人的主观要素时应首先以客观表现作为切入点,环境侵权行为多发生在企业排污过程中,但不得不承认其排污行为具有一定的正当性。排污行为的合法与否一定程度上影响最终归责原则的适用,因此可根据加害人是否违反环境法律法规来确定其是否存在过错的可能。但也应当注意到,客观表现具备违法性并不等同于环境侵权行为人主观上具有故意,因此,还需对侵权行为发生当时行为人的主观状态进行分析,即有无认识到其行为有损害环境的可能性。其二,惩罚性赔偿金额的确定标准。统一惩罚性赔偿数额确定标准是理论研究的一个误区。受制于环境侵权的特殊性、不同案件的行为人主观过错及赔偿能力的不一致,确定一个弹性的赔偿区间才具备现实化的可能,且我国现阶段亦不适宜设置过高的惩罚性赔偿金额标准。可借鉴美国判例中惩罚性赔偿金额的设置方式,与补偿性赔偿金额之间设置一定的比例,同时设定最高限额以避免法官自由裁量权滥用进而影响惩罚性赔偿制度功能实效。同时,借助刑法“犯罪中止”的理论,实施犯罪行为后主动实施消除危害的行为,意味着其社会危害性及人身危险性的降低,相应量刑也应当减轻。故环境侵权行为人在侵权行为发生后积极采取主动消除危险、对环境进行修复等措施,可成为其在区间范围内降低惩罚性赔偿金额的依据。

4 结语

结合惩罚性赔偿制度在我国环境侵权领域中的功能定位与三种环境诉讼的内在机理,惩罚性赔偿制度并非对三种环境诉讼类型均可适用。环境民事公益诉讼因其责任方式以修复责任为中心,且环境民事公益诉讼裁判赔偿金额已具备惩戒和遏制功能,不可适用惩罚性赔偿。而生态环境损害赔偿诉讼因其功能导向为生态价值填补,功能定位亦非以惩罚为目的,也不可适用惩罚性赔偿。环境私益诉讼因其一般而言采取补偿性赔偿难以弥补原告的损失,同时对被告所具有的威慑作用薄弱,惩罚性赔偿的引入可弥补这两方面的不足,因此应对《民法典》第一千二百三十二条规定的适用范围限定在环境私益诉讼这一类型。