全面依法治国实践中的多党合作探析

鲍跃华

(江苏省社会主义学院,江苏 南京 210007)

纵观我国多党合作与法治建设的历史进程,可以发现,多党合作制度的发展完善和社会主义法治建设的不断深化呈现出紧密的关联互动性。多党合作制度的有效运转,法治意识和法治思维得到重视以及党和国家工作的法治化进程构成了多党合作和国家法治良性发展的基本脉络。

一、多党合作与法治建设的同步

多党合作与法治建设的最初结缘肇始于协商建国。1949年,中国人民政治协商会议的成功召开,既是新中国建立的奠基工程,也是多党合作制度确立的典型标志。出席政治协商会议的人员构成以及随后组建的第一届中央人民政府的人员构成充分体现了多党合作的性质。这次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)是“新中国的第一部大宪章,起着临时宪法的作用”。[1](P22)《共同纲领》随即成为政府的施政方针,被视为新中国的建设蓝图,对新生的国家政权起着规范和指导作用。《共同纲领》的通过和施行,既反映了多党合作的共识成果,也为新中国法治建设奠定了基础。

反右派斗争以及随之出现的严重扩大化中断了多党合作的进程。由于党在整风运动中,对阶级斗争的形势作了过于严重的判断,使本来只在一定范围内主要通过解决思想问题的方式演变成全党、全国范围的大规模的“思想战争和政治战争”,[2](P491-492)这就不可避免地导致了反右派斗争严重扩大化的错误。反右派斗争严重扩大化的错误客观上使初现生机的多党合作局面遭受挫折,损害了中国共产党与民主党派的团结关系,削弱了本该为社会主义建设作贡献的力量,给整个党和国家的事业造成巨大损失。

“文革”期间,各民主党派机关被查封,各级民主党派组织被“勒令”自行解散,全国政协机关也被迫停止办公。多党合作关系受到恣意践踏,多党合作制度名存实亡。与此同时,社会主义法制建设遭到严重破坏,在“打倒一切”“全面夺权”的口号下,党纪国法被弃之不顾,纪律约束和规章制度更是形同虚设,整个社会生活陷入持续不断的动荡之中,“国家本来就比较薄弱的民主法制建设遭到空前破坏”。[3](P980)

深刻总结“文革”教训,党对多党合作的重要性有了更加自觉的认识。“文革”一结束,1977年2月18日,全国政协在北京饭店举办春节联欢会,各民主党派中央负责人应邀与叶剑英、李先念、邓颖超、乌兰夫、廖承志等中共中央领导同志欢聚一堂,展望光明前景,共庆粉碎“四人帮”后的第一个春节。同时,由于“文革”期间民主党派组织受到严重破坏,民主党派在中共帮助下开始着手恢复组织活动。1977年8月,党的十一大强调,要调动一切积极力量,为建设社会主义服务,“发展工人阶级领导的工农联盟为基础的包括爱国民主党派、爱国人士和台湾同胞、港澳同胞、海外侨胞的统一战线”。并且提议,在即将召开第五届全国人民代表大会的同时,召开第五届全国政协会议。此后,作为多党合作组织形式的人民政协也步入发展的快车道。1979年6月,全国政协五届二次会议的举行在多党合作史上是一次具有重要历史意义的会议。邓小平根据党的十一届三中全会精神,重新阐述了社会主义时期民主党派的性质和地位。他说:“我国各民主党派在民主革命中有过光荣的历史,在社会主义改造中也作了重要贡献”,“现在他们都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟,都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。”同时,邓小平从国家政治制度的高度,对中国共产党与民主党派的合作关系作了新的论述:“在中国共产党的领导下,实行多党派合作,这是我国政治制度中的一个特点和优点。”[4](P186-187)这些论述,为新的历史条件下多党合作的发展指明了方向。

与此同时,“党的十一届三中全会以来,我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式,始终把法治放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进,依法治国取得重大成就”。[5](P8)1982年宪法序言明确写入:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。”这段话以国家根本大法的形式规定执政党也需要在宪法和法律范围内活动。1997年党的十五大报告正式提出“健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家”的概念,并正式将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年九届全国人大二次会议将“依法治国”写入宪法,使依法治国上升为国家意志。2007年党的十七大报告将“依法治国基本方略深入落实”作为全面建设小康社会的奋斗目标,提出依法治国是社会主义民主政治的基本要求,全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。2012年党的十八大报告进一步提出“全面推进依法治国”,“加快建设社会主义法治国家”,要求“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成”“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。在上述精神的基础上,党的十八届三中、四中全会对全面推进依法治国进行了顶层设计和战略部署,为依法治国的全面推进提供了可靠保障,法治中国建设进程迈出坚实步伐。

值得注意的是,我国依法治国进程的不断推进,与多党合作的制度化、规范化和程序化水平不断提高及多党合作作用不断增强的进程是基本同步的。1989年12月,中共中央颁发了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。这是多党合作的纲领性文件和共同行动的准则。《意见》明确指出:“中国共产党是社会主义事业的领导核心,是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义爱国者的政治联盟,是接受中国共产党领导的,同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党。”同时明确,民主党派参政的基本点是:参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。它的公布和实施标志着中国共产党领导的多党合作进入了规范化、制度化阶段。1993年,全国人大八届一次会议把多党合作制度正式载入宪法。2005年2月,中共中央面对新世纪新阶段又发布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。在总结多党合作和政治协商的历史经验和成功做法的基础上,进一步明确了多党合作和政治协商的原则、内容、方式、程序等,为新世纪新阶段多党合作事业发展提供了基本遵循。多党合作在实践中不断发展,多党合作的制度化、规范化、程序化进一步加强。

2015年初,中共中央颁发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,4月30日,中央政治局会议审议通过了《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,2020年12月21日,中共中央发布新修订的《中国共产党统一战线工作条例》,这些制度性文件的出台,明确了多党合作的方向原则,为中国特色社会主义参政党履行职能、发挥作用提供了新机遇和更广阔的舞台。特别是将政党协商作为社会主义协商民主的重要方面,确定为民主党派的基本职能,健全协商制度,拓宽政党协商的平台和渠道,有利于发展社会主义民主,广泛凝聚社会各方面的智慧和力量,促进国家治理决策的科学化、民主化。政党协商制度化的推进,充分反映了多党合作制度化水平的提高。

二、多党合作与依法治国的契合

毛泽东说:“国事是国家的公事,不是一党一派的私事。”[6](P809)全面推进依法治国作为国家发展的重大全局问题,本身就是一个艰巨的系统工程,需要通过多党合作自觉协同、共同完成,而多党合作和依法治国的内在关联和契合则为实现双方的对接和协同提供了可靠的接口和实践的路径。

(一)多党合作遵循依法治国的根本要求——党的领导

在我国,人民是依法治国的主体和力量源泉。人民在中国共产党领导下依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,是我国社会主义法治建设的基本原则,也是我国社会主义法治建设的基本经验。习近平总书记指出,党和法治的关系是法治建设的核心问题。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导是推进全面依法治国的根本保证,全面依法治国需要加强和改善党的领导,推进党的领导制度化、法治化,通过法治保障党的路线方针政策有效实施。“文革”的惨痛教训告诉我们:离开了中国共产党的领导,全面推进依法治国就失去了法治之魂,就没有了最根本保证。改革开放以来,中国共产党从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,主动提出并自觉实践依法治国的基本方略,不断把法治中国建设推向前进。历史和现实都告诉我们,“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是全面推进依法治国题中应有之义。”[7]

依法治国与多党合作的根本要求是完全一致的。中国共产党领导的多党合作制度是在中国革命、建设和改革的长期实践中确立和发展的,在中国的政治和社会生活中显示出独特的政治优势和强大的生命力。“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政”是其基本特征。中国共产党的领导是多党合作的基本前提和政治基础,也是我国多党合作制度巩固和发展必须遵循的根本要求。党的领导作为中国特色社会主义的本质特征,已超出了普通政党自身执政地位安危的狭隘层次,而是关涉到中国特色社会主义事业兴衰成败,乃至国家民族长治久安的重大问题。人民对党的极度信任既是中国共产党执政合法性的深厚基础,也是中国共产党政治担当的生动诠释。坚持中国共产党的领导是各民主党派在实践比较中的自觉选择和自愿接受,也是各民主党派自身不断走向进步的根本原因。只有坚持中国共产党的领导地位,才能充分保证各民主党派的参政党地位,发挥各民主党派的优势,体现各民主党派的价值;也只有坚持中国共产党的领导,才能维护和实现最广大人民的根本利益,最大限度地团结和调动一切积极因素,体现我国合作性政党制度的优势和作用,为全面推进依法治国提供最广泛的力量支持和制度保障。

(二)多党合作体现依法治国的核心价值——人民民主

人民民主是社会主义的生命,也是依法治国的核心价值追求。发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主是我国社会主义现代化的本质特征和根本目标。邓小平说:“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。”[4](P168)然而,无论是世界民主发展的普遍经验,还是中国社会主义民主政治建设的丰富实践,都告诉我们:简单追求所谓的“纯粹民主”,从来就没有成功的先例,甚至会走向灾难。在我国人民民主原则已成广泛共识的情况下,通过宪法和法律来确认和保障人民当家作主,就成为民主政治建设的关键所在,也是人民民主的有效实现形式。因为“民主是处理无论什么社会要求、无论什么来自‘民意’或赞成民意的‘要求’的一种程序”。[8](P90-91)正如习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出的:“发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[9]现代民主政治理论的发展表明,法治是民主的保障和关键,不存在没有法治的民主。对于我国这样一个历史上封建专制影响深远,人治思维和特权现象相对较严重的国度,发展人民民主更加需要法治的保驾护航。只有依靠法治来体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉,人民当家作主才可能真正实现。

中国共产党领导的多党合作制度是我国人民民主的基本制度安排,是中国社会主义民主政治的重要组成部分。发展社会主义民主政治是我国多党合作制度的重要价值。现代民主发展的重要体现就是政党政治的出现,“政党起了民主政府缔造者的主要作用。政党创造了民主,倘若没有政党,现代民主是不可想象的”。[10](P1)政党对于民主发展而言,它是“上传民意的传送带”,不仅把“混乱的公共意志组织起来”,而且是把“大众的偏好转变为公共政策的基本公共机构”。[11](P58)我国政党制度是在中国共产党和各民主党派争取民主的过程中逐步形成和确立的。“实现和发展人民民主是中国共产党和各民主党派始终不渝的奋斗目标。中国多党合作制度以其独特的结构功能和运行机制,体现了社会主义民主的本质要求,保障人民民主权利的充分行使,是实现社会主义民主的重要形式。”[12]这一制度适应中国国情,顺应文化传统,与人民代表大会制度相呼应,是实现人民当家作主的有效实现形式。社会主义协商民主同选举民主相结合,有利于健全民主制度、丰富民主形式,扩大社会主义民主,为实现最广泛的人民民主确立正确方向。中国共产党和各民主党派就国家发展的重大问题进行政治协商,充分听取和吸收各方面的意见和智慧,有利于反映和表达各方面的声音,提供社会各界人士有序参与的制度渠道,找到全社会意愿和要求的最大公约数,实现符合最广大人民根本利益的科学决策和民主决策。多党合作和依法治国核心价值的共通性,为多党合作与依法治国的对接奠定了坚实的基础。

(三)多党合作彰显依法治国的本质属性——权力规范

依法治国的本质属性是制约权力而保护权利。是否规范和制约权力是区分法治还是人治的分水岭。人类社会追求良善生活和安定有序的要求注定了权力存在的合理性,而权力腐蚀性带来的滥用风险及其社会破坏性,又使规范权力成为人类社会必须解决好的课题。一部人类政治文明史,某种程度上说就是一部规范和约束公共权力,维护和保护个人权利的历史。世界各国的政治运作实践表明,“绝对权力导致绝对腐败”。只有权力受到有效制约和规范,官员才会清正,政府才会清廉,政治才会清明,人民权利才会得到可靠的保障。中国历史上,“靠‘内圣外王’或‘贤人政治’,或者靠‘斗私批修’和‘灵魂深处闹革命’”,[13]并没有能够解决好权力变异和“历史周期律”的风险问题,并没有彻底铲除腐败滋生蔓延的土壤。正因为如此,“把权力关进制度的笼子里”“密织法律之网、强化法治之力”,通过制度设计和法律法规来加强对权力运行的制约和监督,就成为全面推进依法治国的首要前提。正如习近平总书记所说:“我们说要把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。如果法治的堤坝被冲破了,权力的滥用就会像洪水一样成灾。”[5](P128)从根本上说,依法治国的衡量标准在于能否有效规范和制约权力,防止和避免权力僭越法律和制度,确保任何组织和个人都必须在宪法和法律范围内活动,都不得拥有超越宪法法律的特权。全面推进依法治国正是为从法治上解决党和国家事业发展的一系列重大问题提供制度化方案。

有效制约和规范权力是我国多党合作制度的价值取向和独特优势。从理论上说,政党政治取代封建专制“有效地实现了国家权力的相对分散和对权力的监督和制约”。[14]中国共产党领导的多党合作制度与其他社会主义国家的一党制,以及西方多数国家竞争性的两党制和多党制相比,对权力监督的优势和效果更加明显。因为我国的多党合作在强调中国共产党与民主党派团结合作的基础上实现政党之间的互相监督,将参政党的民主监督融于参政议政、政治协商和合作共事的基础和过程之中。这既能保证执政党始终“听到不同的声音”,获得广泛的民意和智慧参考,保持自身的谨慎和清醒,防止权力的蜕变和腐败,又能在平等对话和友好协商中共同克服困难,及时改正缺点,避免各派政治力量的相互倾轧和国家的政治波折,保持社会的政治稳定和持续发展。

(四)多党合作助力依法治国的目标实现

全面推进依法治国,是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦的长远战略谋划。“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题,也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。”当前,我国开启了全面建设社会主义现代化国家新征程,国内经济社会发展转型艰难,国际形势复杂多变,面对的改革发展稳定任务之重前所未有,需要解决的矛盾风险难题之多也前所未有,依法治国的地位更加突出,作用更加重大。习近平总书记在阐述全面推进依法治国重大意义时指出,“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,就必须在全面推进依法治国上作出总体部署、采取切实措施、迈出坚实步伐”。全面推进依法治国正是为解决党和国家发展面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安长远发展的战略选择。正如习近平总书记所说:“我们提出全面推进依法治国,坚定不移厉行法治,一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋。”[5](P12-13)

我国的多党合作正是凝聚中国力量、合力推动民族复兴的制度安排。中国共产党领导的多党合作制度是在中国共产党领导人民实现民族复兴的长期过程中逐渐形成和发展的。各民主党派自觉接受中国共产党领导并与中国共产党长期团结合作因应了中华民族救亡图存、民族复兴的历史使命和发展前景。中国共产党在长期的革命、建设和改革过程中领导人民取得了举世公认的伟大成就,展示出代表最广大人民利益的坚强领导能力,也因此确立了党在人民中的崇高威信和领导地位。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,中国共产党的领导是社会主义现代化的根本保障,已成为中国人民包括各民主党派的基本政治共识。各民主党派同中国共产党团结合作,心往一处想,劲往一处使,最大限度地凝聚起实现中华民族伟大复兴的智慧和力量,既是多党合作的基本功能优势,更是我国政党制度的应有责任要求。

三、全面依法治国实践中的多党合作前景

党的十八届四中全会开启了法治中国的新时代,制定了全面推进依法治国的总目标和路线图。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”是全面推进依法治国的总目标。这个目标不仅集成了依法治国、依法执政、依法行政共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的复合目标,而且系统设置了以宪法实施为核心的包括科学立法、严格执法、公正司法、全面守法等完备环节的推进方案。

不可否认,科学理性的顶层设计目标对于依法治国的实践推进是重要的。对于我国这样一个法治基础和条件并不充裕和法治进程异常曲折的国度,依靠社会自主自然演化、零敲碎打来逐步推进法治进程明显不合时宜,政党主导就成为加快建设法治国家的合理选择。因此,选择顶层设计的政党主导型实践模式就成为中国法治进程的必然要求,也体现出中国特色社会主义法治道路的独特优势。政党主导的顶层设计可以从我国基本国情出发,借鉴国外法治有益经验;可以总结中国法治建设的成就和问题,汲取中华法律文化的精华;可以根据改革开放不断深入的形势和要求,围绕当前法治建设的突出矛盾,自主选择,全面推进依法治国的实践进程。但如此宏大和庞杂的法治建设目标,不可能仅仅依靠执政党的自身力量来完成,必然需要寻求多元主体的合作互动,激发广大人民的参与热情,有效整合各种分散的法治资源,凝聚起集体行动的强大合力,共同形成推进法治中国建设的强大动力。因此,亟需发动多党合作的组织优势和沟通渠道,搭建多元主体之间的合作桥梁,并以协商对话的原则,理性沟通的态度,团结和动员最广泛的力量,有效承接全面依法治国的实践需求。

法治国家建设实践的推进通常会更加复杂,不可能像目标那样面面俱到、齐头并进。因此,在一个复杂、全面而系统的法治实践过程中就必然需要选择先后次序,抓住主要矛盾,实现重点突破。就我国当前来说,一些国家工作人员特别是领导干部法治意识淡薄,司法领域依然存在着司法不公和司法腐败问题,造成司法公信力的缺失等,是冲击人民群众法治信心,严重干扰法治进程的最严重问题。习近平总书记指出:“全面依法治国,必须抓住领导干部这个‘关键少数’”,“事实证明,领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用,也可能起到致命破坏作用。”[5](P120)而要抓住这个“关键少数”,最根本的是要把“权力关进制度的笼子里”,真正发挥制度约束和监督的作用。多党合作作为避免执政党犯更大错误的预设装置和制度安排,其本身也是我国的基本政治制度之一。经历了与执政党长期共存的各种考验,多党合作的制度规范日益增强,政党协商、民主监督等突出优势在法治建设全面推进的今天,被寄予了更高的期望。

更为关键的是,依法治国的真正落实取决于多大程度上法治权威的确立。这就要“把党和国家工作纳入法治化轨道,坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为”,[5](P11)用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活,真正确立宪法和法律的权威,让法律和制度成为国家和社会治理的基本途径。如果说,革命年代中国共产党主要是通过领袖的人格魅力和革命意识形态建立的政党权威体系动员和组织民众。那么,随着市场经济的深入发展和社会结构的多元,权力主导的权威体系面临挑战和弱化,重塑新的适合的权威体系就成为关系党和国家长治久安的重大战略问题。法治之所以具有权威性,是因为通过平等公正的严肃规则适用限制强权和强势群体,确保个人的合法权益不受侵犯。而法治权威的真正确立,要建立在公民基于对法治价值的信赖而自发的遵循,因为法治的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。法治权威作为非人格化权威,“只有在把对人格的信任转化为对系统的信任时,法治才能确立其权威,并有效运作起来”。[15](P363)这就需要培育人们内心对法治的确认与信仰,通过良法善治的积极效应建立民众的法治信心,通过司法公正使民众感受到公平正义,进而自觉维护和遵守法律,共同培育全社会的法治精神和法治理念,增强全社会的法治意识。由此,法治权威的塑造和确立,需要更长时间的艰巨努力。特别是要坚持抓住党员领导干部这个“关键少数”,使其成为带头尊崇法治、敬畏法律,做尊法学法守法用法的模范。与此同时,中国共产党与民主党派的多党合作对于确保全面依法治国各项任务真正落到实处,塑造法治权威方面有着广阔的空间。

无论是历史启迪,还是现实逻辑,多党合作助推全面依法治国实践都有足够的乐观前景。一方面,全面推进依法治国已成为中国共产党实践发展的现实需要,是坚持和发展中国特色社会主义的重要保障,事关中国共产党执政兴国的前途命运。因而,中国共产党没有理由动摇推进法治进程的决心,更不可能在积极投身全面推进依法治国的伟大实践中产生丝毫懈怠。另一方面,团结合作、荣辱与共的优良传统必然调动民主党派的参政热情和工作干劲。经历曲折的多党合作理应倍加珍惜展示自身价值的机遇,更加主动积极服务全面推进依法治国伟大进程。服务党和国家的中心任务是多党合作义不容辞的责任和要求,也是其一贯秉持的基本价值取向。但要将多党合作切实应用到全面依法治国实践,关键还要看多党合作制度效能的显现及其对法治实践进程的发展所起到的效果。