论新时代政党协商与政协协商衔接融合的制度机制

庄 汉 龚鹏锦

(1.2.武汉大学,湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

党的十九届四中全会指出,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,构建程序合理、环节完整的协商民主体系。在七种协商形式中,政党协商和政协协商对社会主义协商民主体系的制度建构和统筹推进发挥着引领和标杆作用。

目前,关于政党协商与政协协商相互关系的学术研究主要聚焦于三个方面:一是政党协商与政协协商的联系与区别。郭峻认为二者具有发展协同、主体重合、内容交叉、法源同一、功能互补、性质相近和目标一致等共性,但在协商主体、方式、广度、频度、制度设计等方面存在明显差异。[1]王江燕提出二者在协商主体、协商内容等方面有相同、相似或者交叉的部分。二者的区别表现在协商渠道、参与主体、协商形式等方面。[2]并提出应在推进制度化建设中健全政党协商。二是政党协商与政协协商的边界。广东省社会主义学院课题组指出政党协商权威性高,政协协商制度化、程序化程度高,两者各有优长,二者的边界具有相对性和动态调整性。[3]三是政党协商与政协协商的良性互动。李金河、王江燕认为二者的互动是一个政党能力互相促进的过程。[4]魏晓文、郭一宁主张通过提升民主党派建设水平、完善运行的制度平台、创新发展协同联动机制等对策进一步优化二者的互动关系。[5]

现有研究成果很大程度上把握了政党协商与政协协商各自的优势和特点,厘清了二者的边界,对二者的良性互动和衔接协调机制进行了一定的研究。不足之处在于:关于二者衔接融合的组织平台、人才共享、程序保障和协商能力建设等制度机制的研究尚不深入。本文拟进一步研究二者衔接融合的体制机制。

二、政党协商与政协协商的异同

政党协商是指中国共产党同各民主党派的协商,政协协商是指在人民政协中中国共产党同各民主党派和各界代表人士的协商。政党协商在社会主义协商民主体系中居于首位,政协协商则是最早实现制度化的协商民主形式,二者既有共性又有差异性,互相补充,相得益彰,统一于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

有论者指出两者关系面临的现实困境:一是交叉协商,即政协协商和政党协商的主体交叉;二是重复协商,即同一个议题在政党协商和政协协商中重复提出;三是替代协商,主要表现为政党协商被政协协商替代,矮化了政党协商在我国协商民主体系中的首位度和高阶性。[6]因此,从应然层面看,二者关系的理想状态是既有各自的边界内涵,又共生互补。

(一)二者的共性

1、以人民为中心是二者共同的价值取向。以人民为中心的发展思想是政党协商与政协协商都必须始终坚持的基本遵循。推进协商民主广泛多层制度化发展,必须走群众路线。一方面,通过二者搭建协商民主平台,为公民参与国家政治体系创造条件。在党派协商和人民政协中,这种民主参与是双向的,既有公民对政治体系的参与,也有党和政府为创造实现国家治理现代化而形成的反向参与,即深入群众,与群众形成机制化、常态化的沟通对话体系。[7](P75-76)另一方面,二者在表达和整合社会公共利益方面堪称最佳协商形式。各民主党派和人民政协具有较广泛的代表性,其所代表的社会成员通过平等的参与、非对抗的表达,促进彼此间的理解和对协商议题的关心,有利于执政党和政府更全面地了解社会各阶层的利益诉求,选择最佳利益整合的政策方案,增进公众对公共政策及事务的关注和支持。

2、促进党和政府科学民主决策是二者共同的功能。在做出重大政治经济社会决策之前,执政党都要邀请民主党派、人民团体及社会各界人士进行广泛的协商,并诚恳聆听和吸纳他们的意见和建议。在此,政党协商和政协协商被塑造成一种决策模式,即经过讨论、对话和商谈形成的政治决策,给决策带来更广泛的共识,从而实现党和政府决策合法性、民主性和科学性的高度统一。

3、强化民主监督是二者共同的职能。民主党派的民主监督是通过提出意见、批评、建议等方式进行的政治监督,其方式涉及进行专题座谈会、议政会或提交调研报告、书面意见等正式的政党沟通以及当面提出批评和建议等非正式的政党交流。[8]人民政协的民主监督也是通过建议和批评进行的。这两种协商民主均与民主监督职能具有高度的契合性,可称为“协商式监督”,为民主监督提供了规范性的制度平台。

4、为协商民主提供中国样本是二者共同的追求。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》鲜明指出:“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现,是深化政治体制改革的重要内容。”[9]政党协商与政协协商都以坚持中国共产党的领导作为协商民主制度实践顺利展开的政治保障,以全国人民代表大会和中国人民政治协商会议为民主协商平台,以完整的协商程序机制为规制和引导,以选举民主和协商民主的互动为协同促进机制。[10](P118-127)中国共产党领导的多党合作与政治协商制度为人类民主探索提供了充满中国智慧的方案。

(二)二者的差异性

1、协商主体不同。政党协商的参与主体主要包括执政党、民主党派以及无党派人士,主体相对单一,成员相对较少。政协协商参与主体较为广泛,政协委员遍布各行各业。这两种协商的参与主体不乏具有双重身份者。

2、协商内容不同。从协商议题上看,政党协商的议题由中共中央提出,就党和国家重大方针政策和重要事务直接进行政治协商,协商议题一般具有较强的战略性、前沿性、方向性。政党协商的主要议题包括中共政治报告等重要政策文件;宪法和基本法律的制定、修改建议;党和国家领导人的建议人选等。政协协商的议题则比较广泛,一般由党和政府有关部门协商讨论后提出或由各组成界别提出等。政协协商的主要内容是国家和地方政治、经济、文化和社会生活中的重大公共事务;政协内部的重要事务以及有关统一战线的重要问题等。

3、协商形式不同。政党协商的主要形式包括会议协商、书面协商和约谈协商。会议协商包括专题协商座谈会、调研协商座谈会、人事协商座谈会等。约谈协商是双向的,既包括中共约谈各民主党派,也包括民主党派约谈中共。政协协商的主要形式包括政协全体会议协商、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商和界别协商、提案办理协商、专项民主监督、委员视察等。在协商形式上,政党协商有直接向中共党委书面资政建言的“直通车”优势,政协协商则由于政协协商的参与主体更为广泛多元,协商形式也更为灵活。

三、政党协商与政协协商各自制度优势的发挥

有论者认为,政党协商的诉求传导过程是自上而下的意见扩散过程,政协协商则是通过自下而上的意见收集过程。[5]这两种不同的意见和信息传递路径具有高度的互补性,执政党和民主党派通过平等协商形成决策,赋予决策正当性、民主性、科学性;政协协商则通过集思广益将社情民意信息输送到国家权力运行程序中,帮助参与者了解群众的意见想法,并经过意见交换将其转化为符合公共精神的公共议题。因此,只有同时发挥这两种协商民主的制度优势,才能共同形成意见与信息传递沟通的闭环。

(一)合作共治:政党协商制度优势的展现

作为多党合作的基本方式,政党协商具有政党性、高层性、权威性、集体性、直接性的特点。[11]我国政党协商最显著的特点在于强调政党合作,这种新型政党制度与西方对抗性竞争型政党关系形成鲜明对比,它既凸显了中国共产党的核心领导地位,又包容和整合了各民主党派所联系的社会阶层以及群体的利益诉求,它减少了不必要的政党内耗和阶层撕裂,在维护国家政治安全、促进社会和谐、发展公民文化以及改善和加强执政党领导等方面发挥着重要功能。[12](P107)首先,政党合作意味着共享。中国共产党选择以合作为价值取向的权力分享模式而不是独享模式,这种权力结构更适合中国国情,更能带来国家的长治久安。其次,政党合作意味着共治。各民主党派代表的社会阶层大多属于中国社会的精英群体,广泛分布在经济、教育、科技、文卫等各领域,是国家治理不可或缺的社会力量。通过新型政党制度的政治吸纳,民主党派成员可以通过政治协商、参政议政等途径参与现代国家治理,实现多元共治。最后,政党合作意味着共识。在政治协商过程中,各方参与主体在合作和参与的基础上,通过充分协商达成共识,而共识是民主决策合法性的重要基础。

(二)双向参与:政协协商制度优势的发挥

政协协商最显著的特点在于双向政治参与。参政议政的本质就是相关主体积极主动地参与协商,通过包容性和民主对话,鼓励多元参与、积极聆听和理性对话、相互尊重,实现有效的参与。有效的参与能够提升决策的质量,形成更好的解决方案而带来帕累托最优,就任何一项决议带来更广泛的共识,提升决策的合法性和可接收性。[13](P24)

以人民政协为载体的政治参与是双向的。一方面,人民政协开展活动坚持走群众路线,广泛收集舆情、反映民意、报送信息,让决策者与民众共同讨论及交换意见,使政策更符合民众需求,提高民众对政策的认同,进而强化政策的可行性。另一方面,人民政协广泛吸纳不同社会阶层、不同利益群体的人士,不断拓展协商民主的利益代表覆盖面,最终实现公民有序的政治参与。在此过程中,由于各党派、各界别、各阶层的代表能够感受到自己的观点和利益获得表达的机会,感受到其他成员和决策者对自己所持观点的尊重态度,即便最后的决策并不符合自己的立场,他们也会比较愿意接受和遵守最后的政策决议,这对维护多元社会的稳定大有裨益。

四、新时代政党协商与政协协商衔接融合的制度实现

为有效避免二者因协商内容、协商过程交叉和重复,而造成政治资源浪费和政治效率低下,确保各民主党派及无党派人士有效民主参与,需要创设促使二者衔接协调的制度机制。

(一)完善平台机制

人民政协是党领导的专门协商机构,是政党协商和政协协商衔接协调的制度化平台。各民主党派既是政党协商的主体,又以界别身份参与到政协协商中,同时许多党派成员在政协中任职,这种双重身份起到了衔接两种协商的桥梁作用。为此,应充分发挥民主党派在人民政协中的作用。第一,应重点向各民主党派征集协商议题。人民政协以专门委员会会议、座谈会、发函等形式向民主党派征集议题,各民主党派的政协委员要充分发挥自己的专业特长,积极提出紧扣新时代脉搏的议题,做好对接工作,以便协同联动,确保协商议题的针对性、前沿性和时效性。第二,完善各种会议协商制度,充分发挥民主党派委员的功能。在政协全体会议、双周协商座谈会等协商会议中,应确保参会委员中的民主党派成员和无党派人士达到和保持较高比例。第三,健全提案办理协商制度。鼓励各民主党派积极提交提案,提高民主党派委员集体提案的比重,建立健全全程追踪督查和调研报告反馈机制,并协助做好成果转化工作。

(二)建立人才共享机制

民主党派是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事,无党派人士是政治协商的重要组成部分并参加政党协商。民主党派中的政协委员大多是中高级知识分子,他们拥有精深的专业知识,这使得其意见表达往往具有专业咨询的特点。

民主党派政协委员的双重身份和双重任职,为两种协商的衔接互动提供了共享人才基础。一要通过民主党派的界别建设来激活、改进政协协商,并以政协协商的溢出效应推动政党协商发展。即要通过提名、培训、提案、界别活动、界别召集人等一系列制度强化政协委员与民主党派界别的联系,培养政协委员的界别意识和界别归属感。[14]二要扩容后备人才。新时代,由民营经济人士和自由择业知识分子组成的新的社会阶层,已成为中国经济和社会发展的重要力量。因此,要充分尊重和积极引导新的社会阶层成员,将其中的代表人士纳入民主党派和人民政协的人才储备库。

(三)健全程序机制

将政党协商与政协协商衔接融合的制度机制,纳入法治轨道,重点在于构建二者衔接融合的程序机制,即从协商议题的提出、议题的形成、议题的协商到结果的呈现整个协商民主的全生命周期,均经由科学合理的程序设计实现两种协商常态化、互嵌式融合。具体而言,在议题征集、议题确定、参与人选、协商准备、上会协商、达成共识、会后公示、成果执行、落实反馈、效果评估等方面,分别制定操作性强的程序,在知情、沟通和反馈等环节实现两种协商的有效对接。程序机制是协商民主实效性的重要保障,只有严格遵循公正合理的程序规则,二者的衔接融合才会促成民主权力的科学使用和有序运行,才会减少决策制定和执行中的偏差,才能进一步彰显社会主义协商民主的制度优势。

(四)加强协商能力建设机制

政党协商和政协协商的衔接融合必须提高各自的协商能力。新时代协商能力建设主要体现在两个方面:一是强化民主监督能力。即监督主体的主体地位和政治能力的提升;政治监督的体制、机制与程序的健全与完善。[15]执政党和政府政策决策过程及其本身相关信息的公开透明,是协商主体有效参与政策协商和民主监督的前提要件,更是执政党和政府确立其正当性与获取民众信任的重要方式。因此,民主监督能力的强化应以监督透明度的提高为重要抓手。民主党派无论是通过政党协商的民主监督,还是通过政协协商的民主监督,都应该代表各党派所联系群众的利益。

二是提高协商主体运用大数据决策的能力。新时代大数据分析对决策的科学性起着至关重要的作用,这就需要协商参与者对大数据保持高度的政治敏感性和深刻的洞察力。近年来,随着对信息技术应用于协商民主发展的探讨与日俱增,各种运用大数据、人工智能、云计算、新媒体等信息化技术打造的网络参政议政平台,如微信公众号、手机APP、电子期刊等如雨后春笋般涌现,这些平台促进了协商参与主体间零距离、无时差的沟通交流,提供了可靠的协商互动场域,增加了民主党派和社会各阶层对公共政策广泛且具代表性的参与,有效监督了执政党和政府施政的效率。