网格化管理何以实现精细化的应急防控——基于政策执行的视角

吴结兵，崔曼菲，李 勇

（1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.上海海事大学 马克思主义学院，上海 201306）

一、引言

自2005年以来，网格化管理在行政管理的研究中受到广泛关注，从公共服务流程再造、社区治理、应急管理出发的相关研究为网格化管理的发展提供了行政学解释，深化了对网格化管理的理解。

2019 年12 月以来，新冠肺炎疫情一度蔓延至今仍未完全平息，根据国家整体防控方案，在抗击新冠肺炎疫情的过程中，以网格为社区基本单元，摸排疑似患者，以网格为自组织、自服务单元，由网格员为疑似患者家庭提供生活所需。网格是社区治理的基本单元，是抗击新冠肺炎疫情、保障居民生产生活的主场地。习近平总书记指出，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。在此过程中，网格构建起社区疫情防控的坚强堡垒。十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。网格化管理是我国社区治理的创新，也是社会治理向基层的延伸，网格化治理体系的建立对优化基层公共服务和管理、深化平安建设和法治建设、推进基层治理现代化发挥积极作用。

对此，本文借鉴政策执行的理论，通过对杭州市疫情防控期间政策执行的单案例研究，剖析网格化管理在社区治理中的实际运作，考察网格化管理实现精细化应急防控的做法，从而阐述其在抗击疫情中发挥作用的机制与过程，并为进一步完善社区网格化管理提出政策建议。

二、理论背景

从政策执行角度对网格化管理如何实现精细化的应急防控进行深入分析，有三个问题不可回避。其一，网格化管理的演变过程；其二，政策执行的内容是什么；其三，网格化管理在政策执行中的作用。为此，我们将从三个视角对文献进行梳理，从而为本研究建立必要的理论基础。

（一）网格化管理及其阶段性研究。

作为一种治理技术，网格化管理来自北京市东城区2004 年创建的“万米单元网格管理新模式”。[1](p351-352)所谓网格化管理指的是借用计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分为若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，透明地共享组织的资源，以最终达到整合组织资源，提高管理效率的现代化管理思想。[2](p1-7)陈云等认为网格化管理指的是将各种资源有效配置，为资源需求者提供透明的整体服务以提高管理效率的手段。[3](p40-41)网格化管理是我国社区治理的重要经验，其在政策执行中的作用需要进一步地总结、提炼和推广。2005 年以来，网格化管理被迅速应用到综治、维稳、安监、消防、计生等领域，以现代信息技术为基础，重新构造和完善基层政府业务流程，下沉基层管理力量和资源，整合和吸纳村居、楼道、社会组织等力量，力图实现对基层社会全局把控和社会矛盾的源头处置、预防预警。[4](p137-145)

（二）政策执行的内容。

公共政策系统的运行表现为由一系列功能活动所组成的一个过程。关于政策运行构成的环节，不同的政策科学研究者持有不同的看法。德洛尔在《公共政策制定检讨》一书中将政策过程或政策系统的运行分为4个阶段：元政策制定阶段、政策制定阶段、后政策制定阶段、反馈阶段；拉斯韦尔在《决策过程》论著中将政策分为7个功能活动环节，即情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止；安德森在《公共决策》一书中将政策过程的功能活动划分为5个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价；查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》一书中将政策系统的运行看作是由12个功能活动环节或阶段构成的过程，即感知定义、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整、终结。[5](p28-32)本研究的着重点不是研究整个政策过程，而是将落脚点放在政策执行层面，从政策执行视角分析网格化管理在疫情防控中的角色，包括政策执行工具、影响政策执行成败的因素。

政策执行是政策过程十分重要的环节，是政策目标实现的保证。对政策执行的界定，学界长期以来形成了行动理论学派和组织理论学派两种派系。行动理论学派更关注政策作为行动指南的指导性作用，而组织理论学派强调组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织执行，政策目标转化为政策现实，需要一定的组织机构为依托，组织原则作为保证。

无论是政策方案本身还是执行环节导致的政策成败，都可以通过组织得到集中反映。组织理论学派的主要代表人物J·佛瑞斯特认为：“传统的政策执行规范理论强调政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，强调依法行政，而基本上不考虑政策执行机关及其人员的审视检定、自省及前瞻分析的能力和需求。但政策规划者、政策执行机构和人员的分析能力，即在危机事件或事态发生之前预感并采取相应适当步骤和程序加以有效对付的能力，实际上是对政策执行成功与否最关键的因素。”[6](p153-173)

基于此，本文偏向采用组织理论学派的观点，把政策执行定义为依托政策执行组织通过采取各种活动，将拟定的政策最终落实的过程。具体而言，本研究将政策执行分为两个层面，一是政策执行工具，二是政策执行机制。在政策执行工具层面，网格化管理运用行政手段、法律手段、说服引导手段、技术手段，提高政策执行覆盖的广度、执行速度与精度。在政策执行机制层面，网格化管理凭借合理的组织结构和具备一定政治素质的网格员，在政策执行中发挥了举足轻重的作用。

（三）网格化管理在政策执行中的作用。

网格化管理有利于克服政府政策执行中的碎片化问题。网格化管理可以通过一系列的机制创新，对传统科层治理进行全方位的基础改造，构建一套制度性的协同治理机制，较为有效地克服了政府碎片化问题。[7](p64-71)网格化管理本身具有共享性、前瞻性、综合性、立体性、开放性等特点，有助于解决在突发事件应急管理中存在的部门分立、协同指挥不足、应急资源调配不及时、整体联动性差等问题。[8](26-28)

网格化管理有助于提高政策执行广度与精度。一方面，网格化管理通过下沉职能部门人力、物力、财力，动员基层力量参与排查消防隐患、治安巡逻、矛盾化解，基本实现对基层社会治理工作“全覆盖”，[9](p7-14)拓宽了政策执行的广度。另一方面，网格化管理不仅在管理单元的明细化、职责权限的条理化、管理要素的信息化、信息形式的可视化、信息利用的精准化、管理工具的标准化等方面使城市治理变得更为清晰明确，[10](p100-107)而且通过将城市空间和城市管理范围划分为网格，对复杂的社会治理事务和社会事实进行信息化处理，提高了城市基层社会的清晰度，使精细化治理成为可能。[11](p44-54)

网格化管理有助于提升应对突发事件中政策执行的速度。新冠肺炎疫情是席卷全球的危机，而危机管理需要高效动员机制的支撑，相当长时期内政治动员成为我国危机管理的主要动员模式，[12](p17-25)网格化管理依托大数据、5G 技术的发展，反应敏捷、执行迅速，在动员社区（村）群众参与群防群治的疫情防控中发挥了重要作用。不仅如此，网格化管理还可以为应急预警和预防提供可靠的信息依据，可以提供及时、有效的应急响应，为应急响应提供充分、高效的社会动员。[13](p120-124)政策执行在政策落实中具有核心作用，政策执行的广度、精度与速度直接影响到政策执行的效果，网格化管理以体制机制创新、广泛动员和信息技术的应用，为政府在社区采取相关治理行为提供了有力保障，[14](p124-130)提高了政策执行的广度、精度与速度，保证了政策执行的效果。

虽然学者们对网格化管理的概念、作用进行了探索，但是从政策执行视角分析网格化管理在疫情防控中的角色研究较少。因此，本文以政策执行为分析视角，研究在社区网格中，政策执行者是如何将各项政策落到实处的。网格化管理凭借合理的组织结构和强有力的执行者，运用行政手段、法律手段、说服引导手段、技术手段，多管齐下，综合施治，在疫情防控的政策落实上发挥重大作用。

三、研究方法

本研究选取单案例研究方法，对于回答“如何（how）”的研究问题，案例研究是首选的研究策略，[15](p5)选择杭州市网格化管理这一典例作为本研究的样本，主要是因为数据获得的便利性，研究团队于2018 年5 月、2020 年10 月两次深入访谈杭州市社区及相关政府部门，收集了政府政策文件与资料。论文的数据来源主要有以下三个方面：一是对杭州市湖滨街道6个社区访谈；二是对杭州市咨询委、拱墅区、江干区、下城区政府相关工作人员访谈；三是二手数据，包括政府内部资料及新闻报道等。访谈主要包括以下三方面的问题：社区网格化管理的基本情况；疫情防控中网格员政策执行情况；常态化网格化管理存在的问题。

2020 年1 月28 日，中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出要广泛组织基层党组织和党员落实联防联控措施，建立健全区县、街镇、城乡社区等防护网络，做好疫情监测、排查、预警、防控等工作。2020 年1 月30 日，民政部、国家卫生健康委印发《关于进一步动员城乡社区组织做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》，进一步指出社区应切实做好疫情监测、信息报送、宣传教育、环境整治、困难帮扶等工作，全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线。4 月16 日，民政部、国家卫生健康委关于印发《新冠肺炎疫情社区防控与服务工作精准化精细化指导方案》的通知，指出科学精准制定实施社区疫情防控措施，做好新冠肺炎治愈患者和解除医学观察人员回归融入社区相关工作，助力全面推进复工复产。

结合理论与实践背景，本研究将政策执行分为两个层面，一是政策执行工具，二是政策执行机制（如图1所示）。在政策执行工具层面，网格化管理运用行政手段、法律手段、说服引导手段、技术手段，提高政策执行覆盖的广度、执行速度与精度。在政策执行机制层面，网格化管理凭借合理的组织结构和具有一定政治素质的网格员，在政策执行中发挥了重要的作用，多地充分发挥社区网格化阵地优势，做到早发现、早报告、早隔离。“横向到边、纵向到底”的网格化管理，可以确保在对社区（村）人员排查的过程中，一户不漏、一户不少。浙江省全省网格员平均每天走访排查175 万余户、478 万余人，服务居家观察对象9.3万余户、23万余人。[16]网格员还通过广播、电子屏、横幅等途径开展疫情防控知识宣传，科学指导居民提高防范能力，实现疫情防控工作精细化、全覆盖。

（一）政策执行工具。

1.行政手段。网格化管理持续推进也是行政力量不断下沉的过程，各项政策的出台，是网格员在网格内开展摸排工作的政策基础，有利于确保各项措施全面落实。具体而言，行政手段是指政策执行者依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示和规章制度等方式来推进公共政策执行的方法，是公共政策执行中最常用的方式。为做好疫情防控工作，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的意见》，浙江省司法厅研究制定了《新冠肺炎疫情防控期间行政执法工作指引》（以下简称《指引》），《指引》明确县（市、区）人民政府成立疫情防控领导机构负责整合调配相关行政执法部门、乡镇（街道）、社区、志愿团体等人员力量，必要时可以跨领域、跨部门、跨层级统筹使用。中央政法委印发《关于进一步发挥基层综治中心和网格员作用筑牢疫情防控第一道防线的通知》，明确推动防控力量向基层下沉，向网格延伸，在法治轨道推进疫情防控工作。行政手段具有权威性、强制性、具体性的特点，从而保证政策能够在全国范围内得到统一执行，行政手段所具备的特点，可以使政策执行过程中做到协调一致，令行禁止。

2.法律手段。网格员利用法律手段，规范疫情防控问题。法律手段是指通过法律、法令、司法和仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式对政策执行活动中各种关系进行调整的方法，法律手段是政策执行活动进行的根本保障，在防控期间出现了一些粗暴执法、越权执法等问题，面对大量没有先例可循的防疫局势，我国现行法律捉襟见肘，[17](p43-51)面对严峻的形势，2020 年1 月21 日，国家卫生健康委员会发布公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》，各级人民政府、卫生健康行政部门、其他政府部门、医疗卫生机构可以依法采取病人隔离治疗、密切接触者隔离医学观察等系列防控措施，共同预防、控制新型冠状病毒感染的肺炎疫情的传播。

3.其他手段。除了行政手段和法律手段外，还包括说服引导手段、技术手段等。说服引导手段是网格员政策执行的有效手段之一，它具有较强的针对性，更容易被政策对象接受，通过说服引导的手段引导人们把政策内化为自身的信念，主动地贯彻公共政策。疫情防控信息公开非常重要，网格员在本次疫情防控中，积极做好宣传工作，及时告知居民疫情发展态势及防控工作要求，说服部分不理解的人民群众配合居委会、村委会工作安排。正如武汉金地花园防控组邹义均所描述的：“鳏寡孤独、重病的老人是现在的关注重点。考虑到安全因素，一般我们还是劝阻他们出门，每天会打电话逐一问候，看看他们有没有什么具体的困难，比如采买或者看病的需求。另外，我们也很关注居民们心理和信息需求。基本上每天我们都会把新的信息和权威政策打印出来贴在重要出入口，以免居民因不实信息产生焦虑。”[18]

技术手段是网格员在社区疫情防控中采用现代化的科学技术改进政策执行的方式，如网络技术、信息技术。通过技术手段，能够提高政策执行的效率。应用信息技术解决治理难题日益成为城市基层治理改革的重要趋势。[19](p54-63)社区网格员利用信息技术设备，在本次疫情防控中取得了突出的成效，比如利用无人机巡逻、社区App 收集信息等。以杭州市为例，杭州市人民政府于2020年2月4 日发布关于实施“防控疫情，人人有责”十项措施的通告，其中一项要求“全市所有村庄、小区、单位实行封闭式管理，人员进出一律测温，并出具有效证件”，为了让居民们顺利出行，很多社区开始连夜赶制纸质“出入证”，并由社工、网格员联合志愿者派发给居民，有居民感叹道，恍若回到了“粮票”时代。“健康码”的运行，极大地减轻了网格员的工作负担，提升了执行效率，社区在“一人一码、动态更新、亮码通行”的模式下，实现了对居民的精准化服务。[20](p22-24)

本质上而言，网格化管理是政府端对基层治理力量的改造，是各级党委政府为了解决基层办事效率不高、走访服务群众时间不足、社情民意掌握不及时等问题，通过加强对城乡社区工作人员的管理，如建立全科社工专职网格员，或通过购买服务建立一支行政力量能够直接管理的专职网格员队伍，以求更好地服务于城乡社区居民群众。作为基层治理的重大组织和制度创新，网格化管理的核心逻辑是通过对城乡社区治理单元的进一步细化、网格员队伍建设的再组织化、现代信息技术的应用，构建基层社会治理的新秩序。网格化管理在社会秩序构建中的作用契合了疫情防控、应急管理、安全稳定等工作要求，在疫情防控中，网格员能够充分发挥“人熟、地熟、情况熟”的优势，在人员信息排查、密切接触者管控、异常状况预警等方面发挥突出作用，代表了未来城乡社区治理科学化、精细化、智能化的发展方向。[20](p22-24)

（二）政策执行机制。

1.政策执行组织。政策执行组织的结构和组织职责都会直接影响政策执行的有效性。政策执行需要依托一个坚强有力的执行组织才能顺利执行，影响组织的因素主要有以下几点。

组织结构的合理性。政策执行组织的合理结构是实行政策目标的组织保证。叶岚认为网格化管理集中了自上而下、自下而上和横向交织关系网络的综合作用，自上而下的作用实际上是权力的精细化配置，自下而上的作用实现了社会动态信息的连续传递，横向交织的关系疏通了部门间的孤立与隔阂。[21](p27-38)上城区网格化管理所划分的网格是在村（社区）以下统一划分基层社会管理服务单元，按照“属地为主、街巷定界、规模适度、无缝覆盖、相对固定”的原则，围绕人、地、物、单位、组织等基本要素构建基层社会治理“一张网”体系，确保网格划分无盲点、无遗漏、无死角、无重叠。城乡之间存在差别，原则上城市社区一般以小区、楼幢为基本单元划分，每个网格300～500 户，常住人口1000 人左右；农村以村民小组或自然村落划分网格，每个网格150户左右。合理的网格划分不仅有利于上下级之间的沟通、协调和监督控制，也有利于对政策执行进行统一领导、统一指挥，得到政策支持，提升、保证政策执行的效率和效果。①研究团队于2018年5月在上城区湖滨街道6个社区调研，收集了政府政策文件与资料。数据来源：一是对杭州市湖滨街道6个社区书记的访谈；二是二手数据，包括档案资料及新闻报道等。

组织权责的一致性。组织权责的一致性理顺了上下级执行机构以及横向各职能部门之间的权力和责任关系。上城区网格化管理要求根据本地实际，明确网格员工作职责。网格长、网格员在网格管理服务中主要负责信息采集、隐患排查、矛盾调处、民生服务、政策宣传等工作。信息采集主要是及时有效地收集网格各类疫情信息、网络舆情、社情民意、帮扶救助等动态信息；隐患排查主要是及时排查网格内各类疫情安全隐患，实现第一时间发现病例，第一时间解决病例；矛盾调处主要是及时受理和处置居民群众诉求，调解和化解排查中发现的简单矛盾纠纷；民生服务主要是为网格内居民群众和成员单位提供服务帮助，排忧解难，了解由于社区封控带来的生活难题，维护居民基本生活；政策宣传主要是向网格成员单位和居民群众开展疫情宣传、政策法规宣传，引导人民有序渡过疫情防控期。

2.政策执行者。政策执行者作为政策执行组织主体，是影响公共政策有效执行的主要因素。政策执行者必须具有较高的思想政治素质与综合能力，才能在疫情暴发的危急时刻，主动承担责任，落实好疫情防控中的各项政策。网格化管理一般都推行“网格+党建”模式，按照“一个网格一个党组织”的要求，在社区网格中建立网格党支部或党小组，充分发挥基层党组织在网格化管理服务中的领导核心作用和党员干部先锋模范作用，强化党建引领，发挥党员先锋模范作用，以网格化为抓手做好疫情防控工作。

政策执行为观察网格化管理提供了一个新的切入视角，第一，网格化管理可以通过落实政策执行机制，组建政策执行组织与执行者，从而构建政府内部协同治理机制。第二，网格化管理运用行政手段、法律手段、说服引导手段、技术手段，显著提高了政策执行覆盖的广度、执行速度与精度。

四、结论与展望

本研究基于杭州市案例研究，探讨了网格化管理实现应急防控的路径。研究发现：政策执行在重大突发事件中具有重要作用，只有政策得到快速、有效执行，才能及时落实政策，及时防范风险，保证人民群众生命安全和社会平安稳定；以精细化、全覆盖为主要特征的网格化管理不仅为社会治理提供了新思路，而且在抗击新冠肺炎疫情中扮演了不可或缺的角色。

回顾以往文献，大量研究在精细化管理的内涵、[22](p14-17)[23]精细化实现路径、[24](p6-11)运行逻辑、[25](p156-161)精细化管理的困境与反思[26](p54-60)等方面做了有价值的探讨，在以往研究的基础上，本研究的贡献主要体现在以下方面：从政策过程视角出发，探索网格化管理实现精细化疫情防控的过程，网格化管理运用行政手段、法律手段、说服引导手段、技术手段，多管齐下，综合治理，打“组合拳”，保障各项政策在网格落实。此外，政策的成功执行离不开强有力的组织和执行者，网格化管理凭借合理的组织结构和具有一定政治素质的网格员，在网格做好宣传、摸排等工作，快速落实各项疫情防控政策。

研究结论具有一定的实践意义。网格化管理是党的十八大以来我国基层社会治理的重大实践创新，在疫情防控中展现出了良好的成效，代表了未来城乡社区治理科学化、精细化、智能化发展方向。党的十九届四中全会更是强调了“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”的重要性，这是坚持和完善网格化管理、提高国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。网格化管理的政策执行逻辑是通过对城乡社区治理单元的进一步细化、网格及网格员队伍建设的再组织化、政策执行工具的应用，构建基层社会治理的新秩序。

随着新冠肺炎疫情防控常态化，网格化管理在落实社区政策，特别是居民（村民）人口信息的动态收集与管理中，更是能充分发挥快速、灵活的优势，构建“横向到边，纵向到底”的风险防控网络。虽然网格化管理有利于克服政府政策执行中的碎片化问题，提高政策执行广度、精度与速度，但“内嵌”于社区的网格化管理受限于基层社区资源保障不足、动员能力不充分、网格员素质参差不齐的问题，潜力没有被充分激发，需要从以下三个方面完善。

一是落实社区网格资源，提高政策执行保障。在社会治理中心下移的过程中，没有同步做好力量保障，而社区承担着大量工作，造成了社区资源紧张、疲于应对的局面，从而限制了政策执行速度、广度与精度。为了进一步做好社区工作，需要坚持重心下移、资源下沉，尽可能将服务资源和管理力量向基层倾斜，提升网格化管理执行政策速度及应对风险的能力。二是完善在职党员进社区制度，提高政策执行期间的动员能力。在突发公共危机中，早期阶段有足够的参与者是有效危机管理的关键，[27](p309-325)常态下的社区及网格配备很难承担如此艰巨的任务，大量社区内志愿者、特别是政府部门在职党员自觉参与防控工作，发挥了突出的作用，在职党员志愿者参与社区治理是我国社区治理的重要优势，在疫情常态化防控中需要进一步地总结、提练和推广。三是加强网格员培训。在常态化管理中，社区有必要对网格员进行岗前培训，使之充分了解诸如平安检查、法律法规等知识以及社区的基本情况，提升服务水平。除专业知识外，对网格员的培训还可以包括智能设备操作、个人思想认识、形象仪表、沟通协调能力等方面的技能，多方面提高社区网格员素质。