制度理性视阈下中国新型政党制度的实践超越与价值呈现

邓建华 孙 镇

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义新型政党制度。2018年3月4日，习近平总书记看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员，并参加联组会时首次提出了新型政党制度，这是一种“中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。[1]现代政治一定意义上就是政党政治，中国政治的发展更是离不开政党领导。因此，一个国家能否实现有效地发展取决于是否拥有一个切合自身发展需要的政党制度。自新中国成立以来，新型政党制度就在国家发展中发挥了巨大作用，是因为其本身具有制度理性。

制度是在人与人的社会交往活动中形成的，随着交往活动的变化，制度也会发生变迁。制度理性是制度变迁所达成的一种状态，制度在实践中不断发展，从不完善到完善，从非理性走向理性。对于一项制度而言，可以从实践和价值两个维度来评判其是否具有理性，中国新型政党制度在实践维度完成了对西方旧式政党制度的扬弃，在此过程中体现出了内在价值。

一、实践超越

要想认识到新型政党制度完成了对西方旧式政党制度的超越，就必须从实践的维度去考察制度运行。政党制度作为现代政治运行的重要组成部分，应尝试借用“政府过程”视角对其进行考察分析。政府过程是政治学中一个重要概念，“政府过程”学说最早由本特利在1908年提出，政府过程学说将政府运作分为四个步骤：意见表达、意见综合、决策、施政。下面将从政治整合、政治决策、政治执行三个方面对中国新型政党制度与西方政党制度进行比较分析。

（一）政治整合

中国共产党要实现“代表最广大人民的根本利益”这一目标，就必须对社会、国家进行政治整合。现代政党在联结国家与社会之间发挥着重要作用，这意味在对国家与社会进行整合之前，中国共产党必须先和国内其他政党达成共识，也正基于中国共产党与其他民主党派达成共识，新型政党制度才得以形成。1948年，中共中央发布了“五一口号”，基于对“五一口号”的认同，民主党派和无党派人士愿意与中共中央召开政治协商会议，成立民主联合政府。新中国成立之后，民主党派作为参政党继续保留了下来，新型政党制度在运行之际，就形成了这样一个共识：中国共产党领导，民主党派参政。随着中国特色社会主义事业的开辟与发展，民主党派被明确为中国特色社会主义参政党。中国共产党领导地位与民主党派参政地位、中国共产党与民主党派合作关系，不仅在政治意义上得到了确认，更在法律维度得到了保障。相较于中国的共识政治，西方政党政治最典型的特征是竞争性，每个政党都只能代表一小撮人利益，每个政党为了各自群体利益在选举、执政、议会提案等情况下开展利益博弈。西方政党在轮流执政时并未达成有效共识，一个政党上台执政会推翻前一个政党制定的政策，政党的轮流执政和政策的不可持续性使得西方国家治理陷入到泥潭之中，社会发展停滞不前。由于政党之间缺乏共识，西方政党在政治运作时难以发挥合力，使得政党之间的关系都是为了反对而反对，这种“否决政治”客观上严重影响了公共利益的实现。

中国共产党对国家与社会的整合，是通过“嵌入”来实现的。在各级国家机关、人民团体、企事业单位和自治组织均设立党小组或支部，并通过出台法律法规将党组织在同级组织中的领导地位合法化。同时，通过设立党小组或支部和确立党的同级领导地位，中国共产党实现了领导范围的全覆盖。坚持党对一切工作的领导，是对国家与社会进行有效整合的前提条件。各级党组织在各自部门中，基于自身强大的领导能力，实现对各自部门的整合，党组织再发挥自身的组织能力，党作为最高的政治领导力量就完成了对国家与社会的整合。在西方学者视野中，国家机关公务员作为事务官必须保持中立，不能参与政党活动，只有政务官才能具备党派属性。政党在国家机关内部都无法实现有效整合，或者说西方政党并没有整合之意愿。在西方政党体制下，政党是少数人利益表达的工具，政治是精英们的游戏，普通民众没有能力也没有机会参与到其中，缺乏表达自己意见的渠道，国家与社会便无法实现更大意义上的整合。

（二）政治决策

在政治决策过程，新型政党制度发挥的核心功能就是政治协商。换言之，政治决策的过程就是政治协商的过程。从政党层面开展的政治协商，主要有两种形式：一是中国共产党与各民主党派单独进行的政治协商；二是中国共产党与各民主党派在人民政协会议中的政治协商。第一种类型的协商主要是以民主协商会、小范围谈心会、党外人士座谈会等形式开展。第二种类型的协商主要是以政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式开展。

政治决策在治国理政中有着重要地位，它对国家的运行与治理有着极大影响。尤其是在治理现代超大型国家时，政治主体能否作出科学决策、规避决策风险是一项极具挑战性的任务，因而政治决策需要科学化和民主化。只有从社会中吸收大量意见和建议，将其进行有效政治整合，再进行政治协商，才能形成合理的政治决策。各民主党派在组成人员上具有行业性特色，各民主党派汇聚了社会各领域的精英人士，具有显著的专业优势和丰富的信息资源，通过各种制度形式，能直接向党和国家输入重要的决策信息和方案。基于这种友好合作关系，中国共产党与民主党派进行协商时，民主党派不仅能为政治决策提供有效帮助、避免决策失误，还增加了决策付诸实施的可能性，中国共产党与民主党派的关系正是在一次次的合作中不断变好、形成亲密无间的友党关系。可见，合理地推进政治决策在很大程度上又会强化这种政治整合。从这个意义上而言，中国共产党与各个民主党派之间从“共识政治”演变为“共生政治”，这种从“共识政治”到“共生政治”的演变，也为后来的政治执行提供了有效保障。

在“政党极化”的背景下，不同的政党代表了不同的利益集团，立法机关中许多政党都利用自己占有的席位，对那些不符合自身利益的法案提出反对。福山也曾认为：“美国的政体也日益沦为否决型政体”，这种“否决政治”使得西方政党政治决策总是步履蹒跚、举步维艰。由于缺乏对国家与社会的政治整合，西方政党就无法在政治决策中进行有效政治协商，从而得到基于共识的决定。新型政党制度完成了政治整合，就能克服不同党派之间的利益争斗，在国家与社会范围内形成有效共识。正是基于这个共识，各党派团体都会为了共同的目标建言献策、齐心协力，共同提升政治决策的质量，从而实现各民主党派与中国共产党的“共生政治”。

（三）政治执行

党的十九届四中全会提出，要“把我国制度优势转化为治理效能”。政治执行是对党和政府执行具体政策的抽象描述，也是政策从制定到结果呈现的必由之路。对于一项具体政策而言，政治决策的过程是在理论意义上对其进行分析研判，政治执行的过程则是从实践维度去落实这项政策。其实，执行政策的过程也是行政“发包”的过程，各级党和政府将政策执行作为一个项目“发包”给下一级党政机关，赋予下级机关一定的权力和财力来完成，并将完成的结果作为官员升迁的标准之一，这也就在一定意义上形成了官员晋升的“锦标赛”。在政治执行的过程中，作为参政党的民主党派是利用人民政协来发挥自身作用。人民政协具有三大职能：政治协商、民主监督、参政议政。在政治整合和政治决策的过程中，人民政协能发挥政治协商和参政议政的职能，在政治执行的过程中人民政协则是发挥了民主监督的职能。各民主党派在民主监督的过程中也能够发挥自身作用，从参政党的视角出发，发现问题并及时纠正政治执行过程中的失误，进一步修正和完善决策，在政治执行这个环节中保障政治决策有效地落实落地。

除了民主党派的民主监督职能，新型政党制度在政治执行时还能充分发挥政党的桥梁作用，将整体性的国家与社会中的个体有效地联结在一起，从而充分调动人民群众积极性，让人民群众有序地参与到政治执行之中。在政治执行中，人民群众不仅能积极配合政策落实落地，还能发挥群众自身监督的优势，进一步规范执行方式。

反观西方政党制度，在政治执行时，在野党会对执政党的政策进行分析并发现问题，但是并不会去帮助执政党解决问题。在野党反而会抓住一切机会去撼动执政党的执政地位，挫伤民众对现有政府的信心，以此寻求在往后选举中的胜利。这种恶性竞争的政党关系带来的是政府资源的浪费与效率低下，其最终结果还必须由民众来承担。

从政治整合、政治决策、政治执行三个维度来看，对比西方的旧式政党制度，新型政党制度彰显了独特优势，在中国大地上焕发出了勃勃生机，在实践意义上完成了对西方政党制度的超越。

二、价值呈现

新型政党制度的价值呈现是以实践超越作为基础的，而中国新型政党制度正是在实践维度上完成了对西方旧式制度的超越，呈现出其自身特有的内在价值。

（一）体现了以人民为中心的发展思想

习近平总书记强调：“人民就是江山，江山就是人民。”共产党人是为大多数人谋幸福的，广大人民的支持和拥护是党执政的最大底气。中国新型政党制度的最根本特征和最大优势是中国共产党的领导。

在新型政党制度的框架下，中国共产党处于执政地位，各民主党派属于参政党。一方面，共产党利用自身组织优势，将大大小小的党组织嵌入到国家与社会中，让各级党组织发挥自身优势，有效地串联起各个阶层、界别、民族等，并从各个渠道获取意见和建议，统筹兼顾各方面群众利益，最终实现有效的政治整合。另一方面，各个民主党派作为共产党的好参谋和好助手，积极参与到政治决策之中，有利于更好地发挥人民政协机关的政治协商、民主监督和参政议政职能，从而为中国特色社会主义事业贡献新的力量。中国共产党与各民主党派的合作关系，是基于“为了人民”这个共识而展开的。实践表明，中国新型政党制度更能优化党群关系，充分反映民意，确保最广大人民利益得到实现，从而真正体现了以人民为中心的发展思想。

（二）推动了全过程民主的实现

从2019年习近平总书记在上海考察时第一次提出“全过程民主”到2021年全国人大及其常委会坚持将“全过程民主”写入法律，标志着这一概念在国家层面和社会范围都得到了广泛认可。这是习近平总书记在中国特色社会主义民主理论发展上的新论述，是对人民民主的高度肯定和科学概括，体现了中国式民主的实质和追求，其内涵丰富、意义深远。[2]

全过程民主表现为一种政策过程的全覆盖，是在“意见表达—意见综合—决策—施政—监督—反馈”这个过程当中呈现的，充分体现了以“人民为中心”的发展思想。以人民需求为本位，制定出符合人民利益的实现方案；在经过广泛征询、讨论进而在人民群众中达成意见一致基础上制定出具有实操性的制度实现机制与举措；通过人们广泛参与政策制定过程并对具体内容进行干预，进而推进政策制度能最大程度还原人民意志；在形成共识性制度后，通过强有力的执行推进制度的实现，而在此过程中人民群众可不断对照原初需求，持续不断地监督政策的执行情况。[3]新型政党制度实践的三个维度：政治整合、政治决策、政治执行，与这一过程高度耦合。可见，中国新型政党制度实践的每一过程都是与人民同在，从而使得人民民主不仅仅作为一种核心理念，还成为一种现实运行机制。在这个意义上，新型政党制度不断推动着中国特社会主义民主政治的发展。

（三）继承了中国古代的“和合”思想

党的十九届四中全会指出，“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。”[4]作为中国政治制度的重要组成部分，中国新型政党制度不仅是现代政党制度发展的历史必然，其本身还拥有丰富的历史底蕴。

中国古代的许多思想家都提出了“和合”相关的思想。譬如，荀子提出：“天地合而万物生，阴阳接而变化起，性伪合而天下治。”在荀子那里，“合”具有了政治意蕴，只有实现“化性起伪”才能实现社会和谐与稳定。《淮南子》也载：“阴阳合和而万物生”[5]。在“和合”思想中，“和”指的是和谐、和平，“合”指的是融合、联合、结合。这代表了两种事物能够和谐相处，保持自身独立的状态，同时又能在某些方面进行结合，形成合力。中国新型政党制度充分体现了这种“和而不同”“和合”的思想。中国共产党与民主党派不仅实现了和谐相处、和平相处，而且在政治上形成了有效地联合，完成了对全社会的整合，带来了社会的和谐与稳定。新型政党制度在继承中国古代优秀政治思想的基础上，结合具体的时代状况，充分发挥自身凝聚共识的优势，为国家和社会发展提供了强大的助推力。

（四）开创了政党制度的新形态

新型政党制度的建构与发展，意味着中国走出了一条具有自身特色的政党政治发展之路。中国新型政党制度不仅以马克思主义为指导，而且具有深厚的中华传统文化根基。根植于中国具体实践这一肥沃的土壤，中国新型政党制度实现了对马克思主义政党思想的继承和发展。

中国新型政党制度创新了政党制度的划分类型，还重构了旧式的党际关系，因而它在世界政党制度发展史上具有重要的类型学意义。在西方政党理论的视野下，中国政党制度很容易被归类为一党制。但事实上，中国政治中不仅只有共产党的身影，还有8个民主党派，各民主党派在法律框架下开展政治活动。但中国新型政党制度又有别于多党制，中国共产党具有执政地位，其他民主党派具有合法的参政地位。然而，西方现有的政党理论并不能对新型政党制度进行有效地归类。在西方政党政治视阈下，由于各政党代表了不同的利益集团，党际关系的主基调是竞争，但中国党际关系的主基调是合作。在这个意义上，西方政党理论与实践均不适用于分析中国的新型政党制度。基于类型学意义，中国新型政党制度能为许多发展中国家在政党制度选择上提供一种镜鉴。此外，发展中国家在面对现代化的任务时，需要一个强大的力量来引领国家发展，纯粹的一党制又不可避免地会带来一些问题，因而中国一党领导、多党合作的模式在理论和实践上对发展中国家都具有重要借鉴意义。

毋庸置疑，中国新型政党制度的实践超越与价值呈现，充分证明了其特有的制度理性。中国新型政党制度是马克思主义政党理论与中国实践相结合的伟大创造，是现代政党制度发展的历史必然，这种新型政党制度必将在中国大地上焕发出勃勃的生机与活力。