黑龙江省煤炭资源型城市转型困境与发展路径研究

徐 旭，郑国胜，迟丰华

(中共黑龙江省委党校 决策咨询部，哈尔滨 150080)

资源型城市转型是一个世界性、时代性难题。改革开放以来，黑龙江省煤炭资源型城市取得了令人瞩目的发展成绩，但随着我国经济进入新常态，加之多重陷阱叠加效应，陷入了经济总量徘徊、内生动力不足、关键要素外流、民生保障和生态环境压力持续增大等一系列发展困境。面对这些新问题新情况，煤炭资源型城市如何探索出一条符合自身特点的现代化转型之路，已成为黑龙江省全面振兴、全方位振兴，建设现代化新龙江的关键，而“十四五”时期也必将成为其实现转型发展的关键窗口期。为此，黑龙江省必须加快解放思想、转变观念，以更大的决心勇气、责任担当和创业创新精神，全力推进煤炭资源型城市转型发展。

一、黑龙江省煤炭资源型城市转型困境分析

我国工业化和现代化进程的发展阶段及其增长模式客观上要求，我国的经济社会发展必然要经历一个长期的转型过程。而资源型城市的转型也同样要经历一个长期的过程，因此我们要对资源型城市转型的内涵、面临的困境、形成的机制及根源作出准确的判断和总结。

一般认为，资源型城市转型是指“将城市主导产业由现存的不可再生性自然资源的开采和加工的产业转向其他产业，使城市发展摆脱对原资源型产业的依赖，从而规避衰败以实现城市的可持续发展”[1]。面对我国进入开启全面建设社会主义现代化国家新征程，以及向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，如何将资源型城市转型发展与深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局有效衔接、有机结合，从而探索出一条符合自身现代化发展之路，成为资源型地区必须解决好的一项重大课题。

(一)资源型城市转型内涵的再认识

我国从1979年起，通过摆脱计划经济体制的束缚，以市场经济体制代替计划经济体制，开始进行体制转型；同时从传统农业社会向现代工业社会转变，开始了实现现代化强国的发展转型。“这两种转型的叠加在世界上没有先例。因此，30多年来中国经济的双重转型构成了独特的改革开放之路，也为发展经济学增添了新的内容。”[2]我国独特的转型发展路径客观上要求资源型城市转型必然包含企业转型、产业转型和政府体制机制转型三大层面，必然涉及经济、政治、社会、文化和生态“五位一体”的全方位转型。

1.国有企业转型

“为了保证稀缺资源能够被配置在要优先发展的产业和项目上，国家必须用行政的方式按照计划配置资金、外汇、原材料等，而形成了传统的计划配置体系。”[3]“一个企业所在的如果是政府所要优先发展的最终产品部门，其产品市场是垄断的，价格会很高，而且可以享受各种廉价的投入，必然有很高的盈利；反之，如果其所在的是生活必需品或重工业的投入品的部门，其产品价格被人为压低，很可能经营再好也有亏损。因此，一个企业盈利或亏损，很大的程度不取决于经营的好坏，而取决于这个企业在整个产业链当中处于什么地位。”[3]黑龙江省的国有煤炭企业集中体现了这一点，企业自生能力问题得不到解决，导致其长期无法摆脱“原字号”初级产品和粗加工的初始定位。因此，必须把企业是否具有自生能力作为发展和转型问题的理论分析及政策制定时的具体考虑变量。

2.资源型经济转型

资源型经济在国家、区域以及城市层面均普遍存在，主要是指以矿产资源开发为动力所形成的煤、石油、天然气等能源产业及铁、铜等矿产部门为主导的经济体系[4]。丰富的矿产资源被认为是工业化起步和经济发展的重要基础。依据比较优势理论，资源丰裕国家和地区应当选择资源开采和加工业作为主导产业。但是，事实上很多国家和地区都落入了“资源陷阱”。

正是资源型经济部门发展的自强机制强化了资源型地区对资源部门自我发展的依赖，从而使其陷入“资源陷阱”。“从长期看，资源部门的自我强化，对区域经济中的人力资本与创新具有明显挤出效应；反过来，人力资本与创新的缺乏制约了区域经济的长期增长，导致资源型经济现象。”[4]因此，资源部门或资源型经济，仅仅依靠自身能力或市场力量进行内部的效益提升或结构调整，是难以摆脱资源陷阱、实现向生产率较高部门的转化和递进的，这也是国内外大量资源型地区长期难以摆脱困境的重要原因之一，只有借助于强大的外部因素冲击或者体制机制变革，才有可能打破这种均衡状态。

3.政府体制机制转型

在资源型城市内部，长期存在着二元结构的体制机制障碍，至今仍严重制约着资源型城市的转型发展。这种二元结构既体现在产业部门，也体现在空间分布上，长期渗透在社会的方方面面。

第一，“矿政”分离体制影响深远，产城融合长期举步维艰。先建设矿区，后建设城区的历史使矿区最初好于城区，但也造成各类要素向矿区集聚的扭曲现象，客观上加剧了矿区与城区的不平衡。同时，也使矿区在心理上产生一种微妙的优越感。这种客观上的要素集聚和心理上的优越感使城区与矿区发展在不平衡的同时，也形成了城区对矿区难以摆脱的依赖性。自20世纪90年代开始，矿区的“资源危机+市场竞争”开始日益严峻，而城市建设则进入加速期，因此这又导致城区与矿区出现一种新的不平衡，即一边是矿区艰难的客观现实与心理的失落感，另一边则是城区基础设施和功能保障的不断提高。尽管两者依旧是较强的依赖关系，但事实上城区已将矿区视为城市发展的负担而非动力源泉，这样的心理和客观转换，进一步加剧了两者融合发展的障碍和困难。

第二，“等靠要”思想严重，市场化观念长期难以建立。经济基础决定上层建筑，社会存在决定社会意识。在长期接受政府向企业下达指令性指标的过程中，煤炭企业习惯了政府下生产命令，财政上统收统支，物资供应和产品销售实行计划调拨和计划收购。在改革开放之初，黑龙江省国家定价比重由1984年的73.5%下降到1988年的41%，但石油、煤炭、木材、食糖等产品，指令性调拨的比重仍高达70%以上。2004年，在组建龙煤集团后，四煤城(鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河)的国有企业自主能力在一定程度上被削弱，这也是煤炭资源型城市包括其国有企业缺乏“闯市场”精神客观存在的问题。

第三，资源型城市沉陷区、棚户区等历史问题突出。囿于历史原因，四大煤城一直采用持续增加煤炭开采数量为主的粗放型发展模式，并为了扩大再生产，围绕矿区建设了一大批临时性的基础设施。而由于长期的矿城分离，这些临时性设施就成为长期性的生活环境，不但矿工的生活质量得不到保障，反且随着时间推移日益成为严重的隐患，最后不得不付出更大的成本进行改造和生态恢复。

(二)煤炭资源型城市转型困境的再认识

找准煤炭资源型城市转型艰难的症结，是破解发展困局的关键。通过观察发现，在资源陷阱、收入陷阱、技术陷阱和制度陷阱的多重叠加效应下，黑龙江省煤炭资源型城市陷入转型发展困境。

1.资源陷阱

资源陷阱源自“资源诅咒”假说。张复明等(2008)认为，由于煤炭矿产资源开发的五个特殊性，即矿产资源的稀缺性与可耗竭性、负外部性、高风险性、价格高波动性和低产业关联性与强资产专用性，极易形成煤炭(资源)部门发展的自我强化，使得大量的生产要素和社会资源吸附在煤炭部门中成为沉淀成本。“煤炭城市制造业的急剧下降，就是资源部门自我强化机制的结果。这一机制包括资源部门对经济要素特殊的吸纳效应、资源产业家族形成的粘滞效应，由沉淀成本与路径依赖形成的锁定效应。”[4]

2018年，鹤岗市涉煤行业增加值占规上工业的89.3%，其中原煤开采和洗选业占73.6%。非煤行业比重依然偏小，仅占规上工业的10.7%。同年，鸡西市煤炭开采和洗选业占规上工业比重仍达57.5%。双鸭山市煤炭开采和洗选业占规上工业增加值的比重则是53.6%。如果我们将黑龙江省煤炭生产量与煤炭城市经济增长做一个叠加会发现，两者具有高度相关性。

需要注意的是，黑龙江省煤炭城市产业结构单一、一煤独大问题具有较强的客观性和周期性，这可以看作是地方政府和企业针对市场激励所产生的较强市场选择的结果。

2.收入陷阱

收入陷阱源自“中等收入陷阱”假设。中等收入陷阱的概念源于世界银行2007年发表的两份报告：“历史表明，许多经济体常常都能迅速地达到中等收入的发展阶段，但只有很少的国家能够跨越这个阶段，因为实现这一跨越所必需的那些政策和制度变化，在技术、政治和社会方面更复杂、更具挑战性”，“许多拉美和中东经济体数十年都停留在中等收入水平[5]。该报告还指出，一个国家或地区能够打破最初的贫困陷阱实现起飞，但最终却落入中等收入陷阱的根本原因在于“一国从中等收入向高收入迈进的发展机制，与实现起飞的机制有着根本的区别”，也就是说，“一个国家可以遵循最初的发展战略和增长机制从低收入经济体成长为中等高收入经济体，但却难以再依靠这套战略和机制继续从中等收入跨向高收入”[5]。

研究发现，黑龙江省四煤城表现出较为明显的中等收入困境。2001年四煤城进入经济起飞阶段，人均GDP在1000美元左右。2012年前后进入中等偏上收入水平，人均GDP在5000美元左右。至此，四煤城的人均GDP开始停滞不前，有些年份还出现回落现象。四煤城的城镇常住居民人均可支配收入与全省2.9万元相比还存在较大差距，而农村居民人均可支配收入则较高，成为制约其三农生产要素难以形成集聚效应、无法提高农业劳动生产率的重要原因，这也能部分解释其中三个煤城农业占比居高不下的扭曲现象。事实上，农业比重过高在经济发展过程中的负面效应是显而易见的，一方面反映了该地区农业劳动生产率相对较低，2018年鸡西市农业劳动生产率为1.64万元/人，全省2018年农业劳动生产率为2.05万元/人，全国2017年农业劳动生产率为3.13万元/人；另一方面也反映了该地区制造能力较差，产业结构失衡问题突出，经济增长动力不足。其主要原因是对土地和矿产资源、资本等要素的过度依赖，导致经济增长中制造能力持续下降，因此也难以向提高全要素生产率的创新驱动转变。

3.技术陷阱

经济增长理论认为，为了保持长期增长，必须有以新产品、新市场或新工艺为形式的技术知识方面的持续进步[6]。如果不存在技术进步，边际收益递减将最终使得经济增长停滞。因为生产要素结构升级所形成的相关产业和技术结构升级的变化，在黑龙江省的资源型城市经济转型的过程中并未大规模出现，原因主要有三大障碍[7]。

第一，在市场竞争的压力下，煤炭资源型城市的企业大多不愿意推动技术升级，实现产业结构的调整，原因在于在煤炭资源型城市中，国有企业所占比重大，这些国有企业普遍存在预算“软约束”，无法建立一种与企业盈利相一致的激励机制。而对于企业管理者来说，不断提升资源类国有企业的效益和市场竞争力，并不总是与自己的利益追求相一致。于是，资源类国有企业经营和竞争力的好坏无人关心，从中谋取自身利益反倒成为一种有效激励。

第二，新技术的采用并不一定带来更大的经济回报。一般来说，选择采用新技术不仅需要承担一定的风险，也会受到利益受损人群的反对。因为采用新技术并不必然带来经济收益，还要不断增加投入，因此对于从事资源开采的“原字号”企业来说，这并不比依靠劳动和资源获得的回报高。而这也使得很多国有企业和民营企业不愿意在技术进步和人力资本方面进行大规模投入，他们宁愿沉浸在“原字号”和粗加工领域，采用低水平的扩大产能的方式，追求短期收益和资源或原材料价格上涨的无风险收益。

第三，技术和知识进步在资源型城市经济转型的过程中无法产生良性循环。一项技术进步所带来的后续效应会遭到既得利益集团的强烈反对，因为新的技术会替代相应的劳动人群。因此，技术与知识进步需要互补，一般而言，具有相同技术水平和教育背景的人能够形成集聚。资源型城市在经济转型中拒绝新技术的结果是大量科技人员外流，这其实也是因为资源型城市中技术的互补性不足，因而导致拥有知识技术的人才被驱逐或选择自主离开，最终造成资源型城市的技术进步难以实现。

4.制度陷阱

黑龙江省进入计划经济较早，退出计划经济则较晚，市场化程度不高、体制机制不活是制约振兴发展的症结所在。四煤城长期受计划经济体制机制管理所形成的心理文化和行为方式已固化为一种路径依赖，形成了难以摆脱的制度困境。从根本上说，这是长期从事自然资源开采加工，长期采取粗放型生产方式所形成的生产力与生产关系的集中体现。因此，要想突破必须从解放生产力与生产关系入手，从根本上改变现有的生产方式和经济发展模式。上述提到，四煤城的国有工业占绝对比重，且国有企业改革长期迟缓滞后、不彻底不坚决是重要的制度性障碍。但事实上，地方政府部门职能转变的严重滞后则是形成各种交易成本的关键。

四大陷阱(困境)相互影响、相互制约、共同作用，是黑龙江省煤炭资源型城市难以实现转型发展的关键症结，因此应当以此为抓手和突破口。

(三)煤炭资源型城市转型目标的再认识

1.城市转型与企业转型协调互动

长期以来，有两个问题一直被人们所忽视。一是资源型城市自身的城市转型，二是产业和经济结构的提升必须由企业来完成。

黑龙江省四煤城的城市化率出现长期停滞现象表明：四煤城的城市功能长期不足，已经缺乏对周边生产要素等资源(特别是人口)的吸引力和集聚能力，这必然导致其因城市功能减退而无法进一步发展。

城市功能转型在当前各类生产要素加剧逃离的背景下，显得格外重要。打造一个“可持续发展的城市形态”，提高城市经济活力和空间公正，减少城市空间环境的恶化，成为许多城市研究者和规划者研究和实践的核心与焦点。其中，有学者提出“紧凑型”城市空间形态的概念，其特点是紧凑、功能混合和网络形街道，有良好的公共交通设施、高质量的环境控制和城市管理。从黑龙江省煤炭资源型城市的现实来看，不大可能出现更大规模的城市空间扩张，而是集中打造“小而美”的紧凑型精益城市，这也成为四煤城城市发展定位、发展目标的首要选择。例如，七台河市的城市发展目标就定义为建设“精美富强乐”的七台河。

在一个完全自由、开放、竞争的市场经济中，只有提高要素禀赋的结构水平，产业和技术结构的水平才能提高。因此，黑龙江省煤炭资源型城市的产业转型应以促进要素禀赋的结构升级为目标，而非以产业结构升级为目标。因此，拥有自生能力的国有企业和充分自由、开放、竞争的市场经济体制机制显得格外重要。一方面，煤炭资源型城市转型必须建立在实现龙煤集团脱困转型，具有自生能力的基础上。围绕“煤头电尾”“煤头化尾”深化改革，做强做优做大国有企业，让其发挥重要的产业支撑和经济带动作用。另一方面，四煤城政府必须坚持“有效市场”和“有为政府”并重，通过建立高水平的市场经济环境，降低内生交易费用，充分发挥市场挑选有效产业结构及演进模式的功能。

企业转型是资源型城市转型的关键支撑，城市功能转型是企业和产业转型的重要基础，资源型城市转型要在产业转型和城市功能转型的互动中，明确城市转型的思路。就黑龙江省煤炭资源型城市而言，率先展开城市转型，真正发挥城市功能，让各类企业具有自生能力，通过市场竞争来实现技术升级和产业升级，最终实现煤炭资源型城市的经济转型。

2.坚持主业与多元化发展良性支撑

煤炭资源型城市转型并不都是把非煤产业做得越大越好。就黑龙江省的煤炭资源型城市而言，“十四五”时期彻底放弃煤炭开采与加工，或者将煤炭开采与洗选业的占比降低到50%以下，从中短期看是不现实的。但在推动原有资源产业从低端迈向中高端的基础上，选择多元化的产业发展方向，进而降低对原有低端资源型产业的过度依赖是可行的。从这个意义上说，黑龙江省煤炭资源型城市的产业发展，在中短期内应当以煤炭主业优化升级与多元产业发展并重，甚至要更偏重做大做强做优煤炭主业，为替代产业的成长壮大提供发展的窗口期。

另外，在多元产业的选择上，要秉持一些重要原则和选择方向。一是从数量上尽量不要超过三个完全不同的产业方向；二是选择的产业必须是制造业，这也是资源型城市产业选择的基本原则；三是必须与国家重大战略布局和战略决策相结合，在充分发挥自身优势的同时，找到结合点和发展空间；四是一定是国内相关行业的龙头企业和领军企业，这也是资源型城市招商引资的重要原则。

3.保障改善民生与生态环境治理同步推进

一段时间以来，煤炭资源型城市沉陷区、棚户区等历史问题突出，原因在于四煤城一直采用持续增加煤炭开采数量为主的粗放型发展模式，并为了扩大再生产，围绕矿区建设了一大批临时性的基础设施。

李虹等在《中国资源型城市转型预警指数：基于转型能力、压力的各地级市转型预警评价(2017)》中对全国116个资源型城市的转型能力进行了排名，鸡西市的民生保障能力在全国排名第106位，其中居民收入保障能力问题尤为突出。鹤岗市的居民收入保障能力全国排名第112位，双鸭山市的居民收入保障能力全国排名第113位。在环境治理能力方面，鸡西市的劣势明显，全国排名第114位。双鸭山市、鹤岗市的全国排名分别为第110位和第103位。

实际上，有效保护矿山地质环境，大幅提高历史遗留矿山地质环境问题的恢复治理率，大幅减少主要污染物排放总量、大力实施退耕还林、小流域治理、水土保持等生态治理工程，加快环境治理与生态恢复建设，是与人居环境优美的民生目标相一致的。

二、加快黑龙江省煤炭资源型城市转型发展的对策建议

黑龙江省煤炭资源型城市在全面贯彻新发展理念、深度融入新发展格局中，必须坚定地从加快建立现代产业体系、提升城市功能、发展数字经济三个方面入手，以探索出一条符合本地特色的发展之路。

(一)勇于开拓创新，加快建立现代产业体系

1.围绕三次产业深度融合，打造全产业链龙头

第一，打破地域限制，吸引外部资本实现本地农业资源的重新整合。突出“品质”和“品牌”，组建一、两个具有较强差异化且又相互竞争的大型农企集团。但绝不能搞“拉郎配”，要坚持市场配置资源和政府更好地发挥作用相结合。

第二，以实现粮食就地“过腹增值”为方向，实现向“畜经济”的转变。加快以混合所有制形式引入国内外知名企业，以品质“绿”为先导、智能化养殖、科学化管理以及可追溯生产的养殖方式，实施全封闭、全产业链一体化运营模式，打造在全国乃至全球都具影响力的产业集群和龙头企业。重点围绕畜、禽等肉类，四煤城+佳木斯市+农垦组团进行重点招商，为当地的粮食作物提供稳定的转化渠道。

2.增强微观主体活力动力，构建区域产业集群

第一，深入推进龙煤集团国有企业改革，引入战略投资者做优做强煤炭产业。四煤城所属龙煤集团的国企改革是决定煤炭产业能否做优做强的基础和关键。这需要黑龙江省委省政府站在全省煤炭产业发展的视角，做好顶层设计。建议充分放权四煤城的分公司，最大范围内行使独立运行权，使其与地方政府建立更为密切的合作机制，形成利益共同体。黑龙江省政府和地方政府、龙煤集团等可以探索“参股不控股、分红不经营”的形式敞开大门、放水养鱼。

第二，坚定围绕“煤头电尾”“煤头化尾”，科学谋划产业发展路径。将四煤城的采矿业从业人员占比控制在10%以下，并作为衡量黑龙江省煤炭资源型城市转型的重要标准。煤炭企业必须把数字化转型作为企业的核心战略，积极推进“两化融合”，深入探索机器人及智能应用“试验基地”建设，这不仅会为一批高校科研院所及哈工大的机器人等相关国内外企业提供广阔的应用场景，更将成为推动煤炭资源型城市数字化经济实践的切入点。

第三，依靠精准招商承接国内产业梯度转移，大力培育制造业及战略性新兴产业集群。例如，七台河市的江河产业园就有三点启示：一是扬长避短，选择能与四大煤城自身优势资源有效结合的产业，以龙头企业吸引集聚形成区域产业集群。二是扬长克短，选择附加值较高且对资源环境要求比较高的中高端制造业，避开那些对运距运费要求较高的低端制造业。三是扬长补短，在产业落地过程中要注意做好产业配套和形成产业簇群，尤其要补齐基础设施的短板与地方政府执政能力和执政水平的短板。

3.整合生态文化两张牌，培育龙江特色风情游

要把旅游业作为串联四煤城传统与现代服务业的重要纽带、作为激活四煤城各类沉睡资源的关键引擎、作为持续吸引外部要素集聚的内生动力，就必须整合好生态和文化两张牌。

第一，整体看待四煤城的旅游资源。要以打造整体综合旅游资源合作共享的发展理念，组建四煤城+伊春+黑河的城市旅游联盟，共同打造黑龙江省生态界江旅游精品线路。

第二，重新划分和确定煤城旅游的目标客户群，重点做好：一是强化当地和周边，增强省内吸引力；二是塑造统一品牌、精准营销。在建立城市旅游联盟网络平台的基础上，统一宣传标识、统一旅游主题线路、统一推介活动，打造黑龙江省特色风情旅游品牌。

第三，提升旅游品质的关键在于注入文化灵魂。要下大力气弘扬“北大荒精神”，凝练煤城的“城市精神”，把煤炭资源型城市的创业精神融入“北大荒精神”，成为其重要的组成部分。同时，运用市场手段整合旅游资源，面向全国宣传“北大荒精神”+“煤城”精神+生态游为主题的夏令营游学活动。

4.提升对外开放层次水平，重点打造两类“飞地经济”

第一，对接国家“一带一路”，打造“中蒙俄经济走廊”的重要枢纽节点。依托“三桥一岛”大通道，做好连接国内合作和俄罗斯等外部资源的桥头堡、中转站，成为进口俄罗斯重要矿产资源精深加工、吸引俄罗斯等国外高技术人才的产业基地。

第二，充分利用中国(黑龙江)自由贸易试验区，先行先试各种贸易投资便利化的落地。四煤城虽不在中国(黑龙江)自由贸易试验区的三个片区内，但自贸试验区先行先试的各种便利化政策适用范围却是全省的。四煤城要认真研究、精心谋划，充分利用好自由贸易试验区的“试验”平台，开展各种金融创新活动，如发行债券、吸引国外股权投资、跨境人民币和卢布结算及借贷业务等。

第三，深度推进与广东的对口合作，重点打造“飞地经济”。“飞地经济”已经成为开发区建设和产业转移的新趋势，四大煤城目前发展的重点是正向飞地，可采取两地共投型模式。七台河市的江河产业园区建设具有典型意义，可深入研究并加以推广。

(二)提升城市功能，加快形成要素集聚效应

1.将煤炭资源型城市纳入国家《兴边富民行动规划》

将鹤岗市、双鸭山市和鸡西市所辖区域全部纳入《兴边富民行动规划》，使之充分享受黑龙江省的多项优惠政策支持，并力争获得国家规划中的一系列工程建设项目和政策措施。为此，需要相关部门把工作做细、做实，在精挑细选的同时还要进行顶层设计、从全局谋划，把所获国家支持的工程项目和政策优惠最大限度地覆盖四煤城，发挥最大效应。

2.把人口城市化作为煤炭资源型城市转型的重心

着力突破人口流动的市场化陷阱。第一，稳定现有人口和用好现有人才并举。改变过去片面强调人才(尤其偏爱外来人才)的重要作用，要突出强调人口对城市的重大贡献，大力弘扬“以人为本”城市发展理念。为此，四煤城可借鉴发达地区对户籍人口打分制度，使外来人口按照综合得分享受城市各种公共服务，即在提供公共服务面前做到人人平等。

第二，高度重视本地高校建设和人才培养。煤城人口流失的特点突出表现在：文化程度越高流出的比例越大，大学毕业生流失问题严重，专业技术、高技能人才成为重灾区。打造优秀城市的好方法是建立能够吸引与培养人才的学校，因为大学一方面向城市提供各类专业人才，另一方面这些人才又是改变单一产业向多元化产业发展的主体动力。因此，应将教育经费支出占GDP比重不低于5% (2018年鹤岗市教育经费占比5.07%，七台河市占比3.42%，双鸭山市和鸡西市均为2.99%)作为煤炭城市转型的约束性指标进行考核与评价。

第三，大力发展现代服务业吸引人口集聚。首先，煤炭资源型城市的重点在于降低交易费用，一方面通过国家机关事业单位改革和国有企业改革，打破垄断扩大市场准入等降低内生交易费用；另一方面大力发展交通、通信和基础设施建设等降低外生交易费用。其次，积极推动各种生产和生活性服务业发展。切入点在于政府部门和国有企业中的大量公共服务性和生产服务性领域的市场化程度。最后，持续提高居民收入，保障并不断改善民生。在“提低扩中”的同时，把对企业用工成本的影响降到最小，还要最大可能地降低企业的人工成本。建议在四煤城推行以提高家庭收入为目标的增收工程，补贴各类中小微企业的创新创业，不断增强生活在四煤城家庭对城市的归属感。

3.深度优化城市层级结构，科学做好城市发展规划

从维护国家“五大安全”和打造东北亚高度互联载体的视角，黑龙江省煤炭资源型城市的层级结构应当服务于全省的城镇化体系与城镇化发展格局，这可借鉴德国的经验，采取立法先行。通过制定地方法规确立追求区域平衡发展和共同富裕发展的理念。在城市规划和区域发展上形成两个宗旨：一是在全省内形成平等的生活环境，减少地区差异；二是追求可持续发展，使后代有生存和发展的机会。

第一，打造两个城镇组群，形成一个城镇(轴)带。认真研究落实黑龙江省城镇体系空间布局提出的围绕两个区域综合性中心城市(牡丹江市和佳木斯市)构建两个城镇组群，即“牡丹江市+鸡西市+七台河市”城镇组群和“佳木斯市+双鸭山市+鹤岗市”城镇组群，形成黑龙江省东南部的城镇组群(轴)带。

第二，加快基础设施建设，形成立体交通网络。多中心城镇群需要方便快捷、便宜安全的立体交通网络，以实现人与物的畅通流动。修建四煤城与其他城市的城际轨道交通网，以实现多地人口的快速流动。

第三，完善节点城镇的公共服务，保护好城镇间的生态空间。真正形成以县域经济+市辖区经济带动周边农村经济的发展格局，走一条维护生态安全、集约土地和资源的城镇化发展之路。无论城关镇还是市辖区所提供的生活配套服务的质量水平都不能差距过大，且要使城市生产生活基础设施服务逐步实现均等化。此外，特别要强调对城镇间生态空间的恢复和保护，使山水林田湿地矿与中心城镇之间协同融合发展。

(三)发展数字经济，培育可持续发展新动能

1.扎根消费互联网，拥抱产业互联网

从全球看，产业数字化是全球数字经济发展的主导力量。而黑龙江省的数字产业发展相对不足，因此应将数字产业的发展空间集中在产业数字化领域，尤其是农业领域的产业数字化。

第一，加快推进数字农业化。一是构建基础数据资源体系，启动“未来农场计划”。黑龙江省“四煤城+佳木斯市+北大荒集团”的三方联合，将推动东部地区智慧农业云平台与数字农业建设。二是以大力推动农村电商为抓手，汇聚形成“蜂群”效应。双鸭山市“风场”创业创新孵化中心，经历了从零开始、茁壮成长、破蛹而出三个过程，从最初的“育蜂借巢”到“聚蜂筑巢”，最终“群蜂出巢”三步走战略，已经初步形成“地上打造，线上冲浪，云上布局”三位一体的双鸭山市电子商务发展新格局。建议黑龙江省东部地区把双鸭山市集贤县永安乡的蜂巢发展模式加快进行复制推广，迅速形成“蜂巢”效应。

第二，数字化生产新蓝海。以数字化矿山引领煤炭企业转型升级，用自动化、信息化实施创新驱动，推动矿井迭代升级。通过市场化手段、政府引导，积极推进煤炭资源型城市制造业企业向智能生产、数字工厂加快转型。

第三，创造重量级新消费。运用新型数字技术，针对智慧旅游+休闲养老+智慧医疗的率先试点应用，开展远程教育和医疗服务、5G应用场景的开发与测试，并加快推进该地区的5G基础设施建设，率先开展相关技术服务。

2.政府数字化转型，打造智慧化城市

建设数字政府是数字经济时代背景下对政府变革的回应，是实现政府治理从低效到高效、从被动到主动、从粗放到精准、从程序化反馈到快速灵活反应的重要转变。

第一，政府数据惠及共享稳步提升，支撑更加可持续的决策。一方面，四煤城大数据平台的数据资源多元丰富，可逐步从政务信息资源扩展到城市运行感知数据、互联网数据、企业数据等，实现从封闭自用的政府信息资源到多方共建共享共用的城市大数据跨越。另一方面，四大煤城大数据平台的能力要不断增强，以提升多源异构数据的采集、处理、开发、分析、展现、治理等能力，实现城市数据从共享交换、开放开发转向对城市大数据全生命周期的综合治理。

第二，智慧服务从“能用”到“好用”，建立更高效的公共服务体系。四煤城要深入推进“互联网+政务服务”，从“一号、一窗、一网”向“一网、一门、一次”加速转变，到“一次不用跑”“不见面审批”“秒批秒办”等模式的应用和普及推广。

第三，政府治理手段和治理方式更加数字化、网络化、智能化，构建协同共治新模式。当前，“互联网+监管”逐渐成为加强和创新事中事后监管的有效手段。四煤城应当充分运用大数据等技术，结合智慧城市社会信用体系，加强对市场风险的跟踪预警，在工商、质监、食药监等领域探索远程监管、移动监管、预警防控，为提升智慧城市市场监管服务效能、打造健康有序的消费环境和营商环境提供有力支撑。