劳动力有序流动的法律规制与路径选择

李志强，赵 磊

（1.兰州大学 法学院，甘肃 兰州730000；2.中国社会科学院 法学研究所，北京100732）

2020年4月9日和5月18日，中共中央、国务院分别印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，两份文件均明确提出将积极“引导劳动力要素合理畅通有序流动”作为现在和未来我国社会主义市场经济体制建设的重要目标之一。这一顶层决策是国家以社会本位为原则，[1](p9)对“新自由主义时代”可能出现的离心力“市场失灵”[2](p70-80)预期进行的显性政府作为，也是充分利用其“有形之手”来保障社会和经济利益平衡协调的向心力内在要求，必将对我国劳动力要素的有序流动问题产生重大影响。

劳动力①劳动力本指存活于人体中，由人在劳动中所运用的体力和智力的总和。但本文中有关劳动力的概念使用与劳动人口、劳动者这类与劳动力密不可分的劳动力的载体概念通用。流动是指全部社会行为主体即全部社会人口中的实际从事社会劳动的劳动适龄人口[3](p2-3)在不同就业机会之间的转移，[4](p1)主要包括劳动力在不同类型的工作组织之间、不同行业或产业之间、不同地域之间以及不同就业状态之间的流动。[5](p48-49)在市场经济中，劳动力流动的作用非常重要。一个社会实际上是依靠劳动者在雇主之间的自由流动，以一种能够使劳动者和消费者同时达到最大满足的方式来进行劳动力配置的。[6](p304)劳动力流动性不足甚至流动泛滥导致的劳动力分配问题均对一国经济的运行与发展具有基础性的影响，各国政府也试图控制不同地域和行业间劳动力的分配、努力推动劳动力市场的有序流动并将之作为经济调控的重要指标之一。[6](p331-332)上述两大顶层决策中有关劳动力市场的有序流动内容的适时出台恰恰是政府依据对当下和未来劳动力市场运行态势与目标相机抉择的有力体现。当然，从政策的出台到落实还需要一系列对应制度体系的有效衔接，并在实践中得到反复验证的同时反哺原有理论体系的不断完善和日臻成熟。基于上述认知，下面将重点从劳动力有序流动法律规制的可能与反对、科学路径的注意与选择以及制度体系的合理建构等方面对上述问题进行针对性的分析和论证。

一、劳动力流动可有序法律规制的三大前提

劳动力流动是任何一个处在工业化进程中的国家必须面对和正视的市场和社会现象，对正处在工业化高速发展阶段的我国来说，更是如此。现代工业社会是自视为理性化的个体按照自己的独立性或习惯经过深思熟虑后，以有可能背离个体自由的集体行动的方式对善或恶的自由选择的结果，[7](p4-8)但这种看似自由的市场却无法自行解决“社会产品总供给和总需求失衡的问题及其政府运用政策来解决这一总量失衡”[8](p263)的问题。根据熵增定律，劳动力流动的无序化程度越高，生产力水平就越低，则越背离市场经济有序运行的内在要求；反之，劳动力流动的有序化程序越高，生产力水平就越高，则越符合市场经济有序运行的内在要求。因此，只有从外部借助于政府的积极行为或有效的法律制度体系，通过直接或间接干预的方式，对劳动力的自然无序流动状态进行必要的调控或规制，才能从外部和内部为保证劳动力的有序流动提供双重有效保障和规制。从经济学和经济法学为代表的与劳动力流动有关的学科经验角度看，要实现对劳动力的有序流动进行有效的政府宏观调控和组织微观治理目标，必须首先对以下三大基本逻辑前提进行全局与均衡的审视与判断。

（一）劳动力的供给与需求。

所有的经济行为都是供给与需求两方力量驱动的结果，劳动力市场也不例外，任何一种劳动力市场都受到劳动力供给与劳动力需求两种因素的影响，只不过程度有所不同而已。[6](p31)但劳动力的人身性和财产性的双重属性特征[9](p13)决定了其本质上完全区别于市场交易中的商品买卖行为，也决定了劳动力市场的复杂性，这必然要求在将经济学上的供给与需求等概念应用到劳动力市场时，必须进行大幅修正。[10](p2)

所谓劳动力需求是指在一定条件下即雇主在一定工资率下愿意并能够雇佣到的劳动力数量。这一需求取决于市场对雇主所提供的产品和服务的需求，也就是说，劳动力需求不同于劳动力需要，是雇主根据市场对其提供的产品和服务的需求，在某种边际生产率的利润计算限度内，对市场的可能需要和自身可承受能力做出的实际需求表达。所谓劳动力供给是指在一定条件下即劳动人口规模与经济环境现状相对确定的条件下，劳动力的供给主体在个体决策和主体意愿方面所能提供的劳动能力的总和。

显然，劳动力的供给与需求如果能在市场的作用下达到二者的均衡状态，就可以保证劳动力供需双方的利益最大化。但在现实生活中，劳动力市场由于受制于工资率、劳动力供给主体的主观因素以及制度或政策等的影响，往往表现为比较典型的非均衡状态。这一非均衡状态的常态存在，恰恰是“市场缺陷”或“市场失灵”[11](p7-8)即内部自我不能解决的重要表现之一，政府对劳动力市场的适时介入与有序流动调节与规制自然就成了内在必要。

（二）劳动力及其可流动性。

中世纪近两百年的“十字军东征”军事行动虽然让所到之处生灵涂炭，且最终以失败告终，但却无意中打破了东西方之间原有的孤立状态，搭建起了一架多种文明相互交流的桥梁。地理大发现、香料革命、文艺复兴、大航海时代、启蒙运动，以及改变人类生产生活方式和社会经济结构的工业革命时代等一系列历史大事件，脉络清晰地呈现了人类文明的阶段性发展演化过程。因应工业化的需要，劳动力要素走出了一条从偶然到必然的发展轨迹，并随着工业化进程的铺开和向纵深发展而对劳动力的流动发挥着循环支配的作用。从工业化社会伊始劳动力的产生、转变与流动的逻辑起点角度分析，主要有如下三个主要方面的运行规律。

1.劳动力资源的产生与持续。

劳动力资源主要包括潜在劳动力资源和现实劳动力资源两大部分。15世纪末、16世纪初，随着新大陆的发现和大航海时代的到来，以英国为代表的国家，出于对羊毛业和毛织业的发展需要，通过疯狂的“圈地运动”，将农民和手工业者从原有的土地上赶走，将耕地变为牧场，导致农民和手工业者与旧有的以土地为代表的生产资料相分离，最终沦落为只能靠出卖自己的劳动力才能维持生存。这却恰恰成就了资本主义生产方式的劳动力资源，成为现代意义上劳动力要素产生和持续增加的逻辑起点。

2.从劳动力资源到社会劳动力的转化。

从劳动力资源转化为社会劳动力并非自然形成的，其中很重要的一个推动力就是劳动力个体意识的觉醒和改变。文艺复兴、启蒙运动和宗教革命使劳动力个体完成了“从身份到契约”[12](p96-97)的转变，他们在摆脱“政治身份”（隶属于统治阶级和宗教阶层）、赢得身份解放的同时，获得了独立的市场主体地位，从“出世观”转为“入世观”，将“赚钱”“工作”视为一种目的、美德和天职。[13](p23-40)显然，对于劳动力个体而言，身份的解放与思想的改变是劳动力资源从潜在变为现实并最终转化为社会劳动力的可能性的个体决策原生动力。

3.生产力的发展加速了劳动力的流动。

人类历史上的第一次工业革命，不仅仅是一次技术革命，更是一场社会关系的革命。“劳动力流动的直接原因是市场工资率差别，而市场工资率差别的成因和存在的持久性是由技术进步决定的。”[5](p132)生产工具的创造和革新大大推动了生产力的发展，进而推动了人们从传统生产方式向现代生产方式的转变。传统社会在新的生产方式的不断推动下，以新的社会共同体的形成与演进为主要表现形式，演绎着新的社会转型和变迁——“前资本主义发展仍然将房屋和院落看作是经济单元，这是手工劳作和农业劳动中经济团体的最小单位。……资本主义将房子、院落和家庭这些生产共同体爆破了。更强一些的社会学构造，即新的经济共同体企业将原本是家庭成员的个别肢体从家庭中拽出来，使他们当中的每一个都成为另外一些经济单位的成员，……家庭在此已经不再是一个具有自己生产任务的社会学构成。……而围绕着家庭的是正在形成的新的共同体，即企业共同体、职业共同体、政治思想共同体。”[14](p63-64)在这一转型和变迁过程中，技术的革新和生产方式的变化为经济的开放[15](p80)和劳动力的流动提供了现实可能性，而伴随劳动力流动带来的其中一个结果就是新的包括企业共同体在内的新的社会共同体的形成与演化。

综上，劳动力及其流动遵循了劳动力最初形成与发展的一般规律，即需要具备可能或充分的劳动力资源、劳动力个体的主观意愿以及在技术创新和革命基础上的包括生产工具在内的生产力的发展与助推。人类社会从工业化初期发展至今，在以四次工业革命为代表的生产力飞速发展的带动下，劳动力的流动除了比以往更快外，其内在规律并未发生根本的改变。

（三）政府、法治与劳动力有序流动之间的关系。

1.市场经济是市场社会的重要组成，市场秩序须服从社会秩序。

市场经济是一个由包括劳动力市场、资本市场和产品市场为核心的诸多市场组成的自发调节的系统，[16](p37)是一种仅仅只受市场控制、调节和指导的经济体制，物品生产和分配的秩序都被委托给了这个自发调节的机制。这就意味着，对市场的形成造成阻碍的任何事物都必须被严格禁止……只有这样一些政策和措施才是适宜的：通过创造有助于市场成为经济领域唯一的组织力量的各种条件，保证市场的自发调节。然而，经济秩序是社会秩序的一种功能，市场经济必须存在于市场社会中。在尊重市场的前提下，政府为了追求某种社会秩序的需要，市场经济必然不能独立于该社会秩序而孤立存在。尤其是对于不具有严格意义上商品性质的且须依附于劳动者身体而存在的劳动力而言，“如果允许市场机制成为人的命运，人的自然环境，乃至他的购买力的数量和用途的唯一主宰。那么它就会导致社会的毁灭，因为‘劳动力（labor power）’这种所谓的商品不能被推来搡去，不能被不加区别地加以使用，甚至不能被弃置不用，否则就会影响到作为这种特殊商品的载体的人类个体活动。市场体系在处置一个人的劳动力时，也同时在处置附在这个标识上的生理层面、心理层面和道德层面的实体的‘人’。”[16](p59-63)如果放任劳动力要素由市场机制自我调节和发展，对于整个社会而言有可能是灾难性的。因此，政府以正面积极的姿态有序规制劳动力的流动不仅是市场经济的内在客观需要，也有利于保护全体劳动者群体的利益及整个社会秩序的有序与和谐。

2.政府与市场间的“双向运动”客观上要求法治的科学补位。

政府、法治与市场之间的关系是数百年来社会科学领域研究的基本问题和重要前提。对劳动力要素市场有关劳动力的有序流动问题的研究自然也无法回避其与政府、法治之间的关系。然而，虽然政府配置和市场配置均为社会配置系统中两大重要子系统的“二元配置”建构，但二者之间却一直在各自遵循“市场经济原则”和“社会保护原则”的基础上，以一种“市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动”的双向运动[16](p112-114)逻辑悖论关系形式推动社会的螺旋式向前发展。从二者的发展脉络轨迹来看，维持现代社会以螺旋式形态向前发展的根本在于法治路径的选择。正是政府以法治的方式协调自身与市场之间的关系，让二者在各自失灵互补过程中形成合理的容错和纠错机制，从而在科学尊重市场自由的基础上，兼顾社会各方主体利益和社会整体利益的保护。

“将劳动与生活中的其他活动相分离，使之受市场规律支配，这就意味着毁灭生存的一切有机形式，并代之以一种不同类型的组织，即原子主义的和个体主义的组织。”[16](p140)由于劳动力并非一种抽象的商品，具有存在的人身性、形成的长期性、存续的时间性和使用的条件性等明显区别于普通商品的特点。这就必然存在着因个体成长过程和自身的特殊性而表现出的劳动力差异性，如果听任市场经济按照其自由逻辑的规律发展，其必然因损害相对弱势劳动力群体的利益而最终损害所有劳动力群体的利益，并进而损害社会整体利益。[9](p11)在市场经济条件下，劳动力的流动同样需要法治化与规范化，只有规范的市场行为准则才能保证市场机制运行的规范与有序。[17]（p19-20）因此，政府以法治的方式有效规制劳动力的有序流动，不仅有利于引导劳动力要素市场的正确发展方向，而且妥善兼顾了差异性劳动力群体的整体利益，有利于培育劳动力市场的长远和可持续发展。

二、劳动力有序流动法律规制的一般路径选择

由前述分析可知，对劳动力的有序流动进行法律规制，即是在遵循劳动力的需求与供给、劳动力流动的一般规律基础上，用法治的方式来处理政府与市场在“双向运动”过程中的逻辑关系。反过来说，劳动力的供给量、劳动力的需求度和劳动力的流动性是政府对劳动力有序流动予以规制的基本逻辑前提，且只有在客观上尊重这三大前提的内生逻辑并有效推动外在逻辑的基础上，才能从政府对市场的“反向运动”视角对劳动力的有序流动进行合理的法律规制。在对劳动力有序流动法律规制的一般路径选择上，主要包括如下方面。

（一）合理规制劳动力的存量、流量与增量。

一个国家的劳动力人口规模取决于该国人口规模以及参与劳动力市场的人口比例。劳动力人口是规制劳动力有序流动首要考虑的问题，也是政府对劳动力流量合理控制的前提和基础。“中国已是老龄化社会，而且将成为高龄化社会”，[18]（p169-174）这一人口比例失衡现状促使政府在2016 年及时放开了“二孩”政策，但人口结构的改善预期需要综合国内外环境与文化除外的国家、社会、家庭和个人等多种因素，是一个逐渐变化的过程，“二孩”政策放开后的生育意愿与现状也佐证了这一点。[19]因此，政府对人口政策的积极态度实际上就是在直接或间接地为劳动力的有序流动规制提供基本前提。在这一积极介入的过程中，政府须借助统计学等科学方法密切观测和合理规制不同经济周期过程中劳动力人口的增减情况：通过观察劳动力人口存量、流量和增量的变化，可以使得如生育政策、延迟退休政策等景气政策更加符合现实需要。[3](p84)

（二）积极优化劳动力流动市场的外部软环境。

对于奉行自由主义的市场本身而言，“市场需要将劳动力视为商品”，但“一切社会保护的自然目标都是要摧毁这样一个制度（institution），并使之不可能存在”。[16](p151)因为“劳动非商品，原不应以市场观念衡量之”，劳动市场具有普通商品市场“单纯以物交换”所没有的劳动者人身保护和职业安定（Employment security）问题，其自身不可能自动达到效率、公正、成长和社会正义的目标，这也是政府对自由市场进行反向运动进行必要干预的根本出发点。但必须指出的是，除特殊需要外，政府对劳动力有序流动积极规制的目标是更好地促进劳动力在市场中的自由流动。从劳动力完全市场化的结果看，主要面临着诸如在初次就业和再就业过程中的各类就业歧视，如户籍问题、档案问题、身份问题以及就业歧视问题等；劳动力在严密整编的生产结构和生产秩序中自由流动的障碍，如企业、社会组织人员进入党政机关、国有企事业单位的渠道障碍等问题；就业技能提升以及就业率与失业率的合理比例对待，如职业技能培训以及技能提升等问题。[20](p391-394)

制度是干预劳务与报酬交换的集体选择机制的结果。劳动力市场制度是通过在劳动者的保留工资与工作价值之间，即劳动供给与需求之间引入一个楔子来运作的。[21](p12)各国政府也针对上述问题出台了有关法律法规，如美国出台了《就业法》《全国就业与培训法》《就业训练合作法》，德国出台了《促进就业法》《就业服务法》，日本出台了《职业介绍法》《职业安定法》《雇佣对策法》《职业能力开发促进法》《高龄者雇佣安定法》《就业保险法》以及《特定不景气地区离职者措施法》等一系列有利于劳动力有序流动的法律法规。我国虽也针对性地出台了《职业指导办法》《就业训练规定》《职业介绍规定》《劳动力市场管理规定》以及《就业促进法》等规范性法律文件，但相比域外，存在着法律效力位阶较低、体系化较弱、可操作性不强且不能及时适应劳动力市场变化需要等问题。基于此，政府须在尊重市场一般规律，坚持劳动市场公正性原则、劳动市场规范民主化原则和充分就业原则基础上，[20](p392)进一步提升相应的法律效力位阶，创造一个有利于外部劳动力市场①劳动力市场包括内部劳动力市场和外部劳动力市场：内部劳动力市场是指劳动力在用人单位内部的流动与配置；外部劳动力市场是指劳动力在用人单位外部的流动与配置。流动的软环境。[22]（p11-16）

（三）积极优化劳动力流动市场的内部配套法律制度。

工业革命不仅促进了技术的革新，而且改变了社会关系。对于因应工业劳动社会化而产生的劳动法律法规，政府应立足于社会利益本位，在以公权力身份介入劳资关系的过程中，通过制定包括工时制度、最低工资制度、公共安全卫生制度在内的基准法律制度，最大化协调劳资政三方之间的关系，以实现社会劳动关系的协调目标。基于此，政府需要围绕劳动力要素的流动，积极建构和优化与之相关的法律关系主体之间的内部配套法律制度体系。

从理论与实务两个层面的经验与共识角度看，与劳动力流动有关的内部配套法律制度主要包括个别劳动关系法、②主要是指以《劳动法》《劳动合同法》以及单位的规章制度为代表的法律法规。集体劳动关系法、③主要是指以《工会法》《集体合同规定》《工资集体协商施行办法》以及民主参与法为代表的法律法规。劳动基准法、④主要是指围绕工资、工时、职业安全卫生以及女工、未成年工群体有关的劳动条件和劳动待遇而以法律法规的形式制定的最低标准法律制度。劳动行政法和劳动争议处理法等。对照我国现行有关劳动力流动的内部法律制度体系，还存在着结构不健全和不完善的问题，如工资法、集体合同法、集体行动法等单行法缺位，一些法律规范还停留在国务院的行政法规或部门规章层面上等一系列问题。只有积极优化劳动力流动市场的内部配套法律制度，才能在倾斜性保护劳动者合法权益、为劳动力合理流动铺路架桥的同时，减小劳动力内部市场的制度性摩擦。

三、劳动力有序流动法律规制的特殊制度必要

《周礼·地官司徒》书中记载：“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”[23](p225)这是我国最早记载国家承载社会救助和社会优抚工作的文字，也几乎涵盖了现代社会保障制度体系的全部理念和主要领域，其对包括规制劳动力的有序流动在内的社会各项工作协调都具有重要启发和指导意义。如同现代化消解了传统封建社会结构而产生工业社会一样，另一种现代化正在消解工业社会结构，带领人类走向另一种现代性社会。伴随着现代化的不断发展与进化，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。[24](p15)区别于传统自然社会时期的风险，现代化“风险的存在跨越了理论和实践的区别，跨越了专业和学科的边界，跨越了专业的能力和制度化的责任，跨越了价值和事实的区别（并因此跨越了伦理和科学的区别），并且跨越了似乎是由制度区分开的政治、公共空间、科学和经济的领域。在此方面，亚系统和功能领域的去分化，专家的重新网络化和降低风险的工作统一化，成为系统理论和组织的首要问题”。[24](p84)也就是说，现代社会的风险不是可有可无或是否愿意选择的问题，而是实际上已经成为社会制度的重要组成部分。

据统计，我国劳动力拥有的医疗保险、养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险和住房公积金的比例并不高，社会保障现状不容乐观。[25](p37-42)但是，“在现代工业化社会，当贫困、失业、工伤以及人口老龄化的问题逐渐发展成为一种普遍性社会风险时，就需要国家和社会通过普遍性的社会保险、社会救助、社会福利等措施为全体社会成员进行充分的社会保障，为社会成员的生存与发展提供充分的外部条件，以充分保障人权的实现。”[26]（p64-71）因此，现代社会中的劳动力流动问题，自然也无法规避现代社会风险对其在生、老、病、死、伤残、失业等方面的冲击与威胁。“社会之所以成为社会，系因其由社会成员集合而成……部分人群之不幸，实则是社会之不幸。”[27](p38)现代社会的劳动力从来不是孤立的存在，而是整个社会系统中的重要子系统组成，且与上述提及的现代社会风险如影随形。无论哪个环节出了问题而没有及时获得制度保障，都会对其本身甚至整体社会系统造成不利后果。因此，对于政府或国家而言，为了更好地规制劳动力的有序流动，从社会保障层面关注与劳动力有关的特殊制度就成为必要。

（一）建立健全社会保险法律制度。

建立健全社会保险法律制度是保障劳动力有序流动的现代工业化社会风险防控体系的一般性或普遍性制度设计。在劳动力的流动过程中，职业流动在个体流动中属于必然事项，妻子必然会因为丈夫工作的流动而进行流动与否的慎重选择，否则很容易导致“家庭分裂”。[24](p152)随着工业化、城镇化和科学技术的不断进步，多数人都将因失去土地等生产资料而成为雇佣劳动者，以家庭、院落、宗族和乡土等血缘或家族关系为纽带的传统社会组织模式因其功能的渐趋式微而逐渐瓦解，[18]（p169-174）“把我们同社会维系起来的纽带，已经不再是主要依赖于共同的信仰和感情了，”[28](p108)核心家庭及其相关社会结构模式功能的不断削弱，导致社会分工驱动下的个体与组织之间的关系调整为以契约和法律法规为基本纽带，并在此纽带基础上演绎着新的社会共同体的形成。[28](p165-177)在该种社会转型或变迁的时代大背景下，传统的风险类型和防控风险的模式转为现代的风险类型和现代防控风险新模式，即从传统以客观的、自然界为主要来源的风险转向人类自身自反性和内生性带来的制度衍生性风险，如环境污染、核辐射、金融危机以及工伤、失业等一系列风险，这种现代工业化社会风险往往通过人们的生、老、病、死、伤残、失业等方式呈现出来。“失业的生命阶段已经成为大部分人标准生涯的组成部分……没有社会保障体系的发展，未来就会受到贫穷的威胁。”[24]（p183）针对这类风险的转变，以德国在俾斯麦时期先后颁布的《疾病保险法》《工伤保险法》和《养老和伤残保险法》“社会三法”为代表，世界各国针对疾病、工伤、失业、养老、生育和老年人长期照护等现代工业化社会风险的防控，相继确立了与之相对应的社会保险法律制度。

对我国而言，现行社会保险法律制度仍呈现一种粗线条、大一统的特点，目前只有一部囊括了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险这五大社会保险险种的《社会保险法》。然而，与德国和日本相比较，我国也面临着老龄化和高龄化浪潮的时代挑战，亟待建立和健全长期照护保险法律制度，同时，劳动力群体婚育后面对的育婴及家庭照料等一系列棘手问题亦应从顶层设计角度进行法律制度建构，这些都是现行《社会保险法》尚未涉及的。如果政府不能帮助解决与劳动力有关的幼儿抚育、老年人照护等特殊群体的社会保障制度体系问题，势必会直接影响相关劳动力群体的正常流动。

（二）建立健全社会救助与优抚法律制度。

社会救助与社会优抚法律制度是对劳动力有序流动规制可能性的衍生底线正义支持。如果说社会保险制度只是针对劳动力自身而提供的现代工业化社会风险防控法律制度安排，那么社会救助与优抚制度就是对与劳动力有关但对劳动力流动具有某种决定意义的衍生底线正义法律制度支持。

所谓社会救助，是指国家对那些遭遇灾害、失去劳动能力以及低收入的公民提供物质帮助，以保障其生存权，满足基本的吃、穿、住、医等方面需求的一项必要社会保障制度。而社会优抚主要是针对包括军人、烈士等特殊对象给予的特别制度设计。自1601 年英国颁布《济贫法》以来很长的一段时间里，社会救助和社会优抚往往被当作一种慈善行为而不是社会成员的一项权利。直到19 世纪末20 世纪初，社会救助和社会优抚的本质才得以改变，被认为是国家的责任而固定下来，并被视为衡量一个现代国家文明程度的重要标志之一。

对于独立的劳动力而言，劳动力的家庭成员是否遭遇困境与劳动力自身遭遇到困境，二者间似乎不存在直接关系，但实际上却会影响劳动力的流动与否以及稳定与否的实际决定。因为劳动力个体并非绝对单独存在，而是取决于其与家庭成员关系的依附程度大小而存在的。如果一个劳动力的家庭成员遭遇灾害或贫困，或因鳏寡孤独而难以自理，必然会影响其流动性，否则，将会遭遇道德谴责甚至刑事制裁。因此，无论对劳动力自身而言，还是对于劳动力相关的家庭成员来说，任何一个主体遭遇困境的现状必然会对劳动力的流动与否产生直接或间接的影响。基于这一逻辑认知，社会救助与社会优抚制度的建立健全也会更好地推动劳动力的有序流动。

（三）建立健全社会福利法律制度。

一国社会福利法律制度水平的高低将直接或间接决定该国整体劳动力的品质高低，进而影响该国劳动力流动相关的价值评价。在西方国家，社会福利的外延范畴要大于社会保障，是工业社会发展推动下的一种制度安排，且是福利制度国家追求的终极目标，是最高层次的社会保障，或者说是社会保障制度发展的最高境界。从其内涵和外延角度看，西方国家的社会福利不仅包含了社会保障的内容，还包括了公共文化、公共教育、公共卫生以及家庭救助等。[9](p298)从西方国家社会经济发展的经验角度看，社会福利制度作为实现公民共享国家发展成果的基本途径，在先进国家扮演的是普遍提升国民生活质量、化解社会矛盾、维系经济社会协调持续发展的正能量角色，社会福利制度与国家竞争力呈现一种正相关关系。[29]（p2-10）

对于劳动力而言，如果包括其自身在内的所有近亲属能够生活在一种“从摇篮到坟墓”的福利制度体系中，老年人、儿童、妇女、残疾人等特定群体不仅能得到社会与立法层面上的人格尊重，而且社会保障待遇均能实现，这也就意味着完全消除了劳动力流动性的后顾之忧。否则，如果无视现代社会福利制度的发展理念与价值取向，一味将本该由顶层设计的现代社会福利制度承载的社会功能强加给已经脱胎于传统社会共同体的劳动力个体身上，不仅客观上不利于劳动力要素的自由流动，不符合现代自由市场经济的内在运行规律，也不符合推进国家现代治理体系和治理能力现代化发展目标的要求。

（四）建立健全社会保险基金投资法律制度。

社会保险基金是社会保险法律制度运行的物质基础，而社会保险基金投资则是保障社会保险法律制度长期健康运行的重要手段。社保基金在推动社会保障事业发展、优化收入分配体系、增进民生福祉等多个方面发挥着不可替代的重要作用。[30]（p4）从这一角度看，社保基金运营的好坏将直接决定上述有关劳动力有序流动法律规制的特殊制度能否真正发挥其应有的社会效果。

全国社会保障基金理事会发布的《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告》（2019 年度）显示，截至2019 年末，社保基金资产总额26285.66 亿元。针对日益庞大的社会保障资产以及越来越严峻的人口与财政的双重压力，如何确保其在充分安全的运行空间内保值增值一直是理论界热议的焦点。虽然我国在开放和改革社保基金投资的同时，也在通过立法以及配套制度规范和规制社保基金投资行为，但仍然呈现立法位阶较低、内容缺乏系统性和可操作性等特点，以至于社保资金一直在法制不完善的状态下进行不确定性运营，基金被侵占、挪用等案件屡见报端，[31]（p14-22）严重有悖社保基金的成立初衷，甚至威胁到了整个社保资产的管控安全。以基本养老保险基金投资立法为例，自1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》以来，先后经历了基本养老保险基金投资立法混沌运行走向统一基金管理的省级统筹阶段、①该阶段的规范性法律文件主要包括《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991）、《企业职工养老保险基金管理规定》（1993）、《国务院关于实行企业职工基本养老保险行业统筹移交地方管理和省级统筹和有关问题的通知》（1998）等。从严格管控走向投资新领域的探索阶段②该阶段的规范性法律文件主要包括《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（2001）、《中国人民银行关于商业银行办理养老保险个人账户基金人民币协议存款的通知》（2002）、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005）、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》（2006）等、《关于进一步做好扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点工作有关问题的通知》（2007）。以及从主干建立走向配套实施完善的发展阶段。①该阶段的规范性法律文件主要包括《中华人民共和国社会保险法》（2010）、《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（2014）、《基本养老保险基金投资管理办法》（2015）、《全国社会保障基金条例》（2016）、《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（2018）、《关于基本养老保险基金有关投资业务税收政策的通知》（2018）以及《关于确定城乡居民基本养老保险基金委托投资省（区、市）启动批次的通知》（2019）等。因此，应该在遵循适度、审慎与收益基本原则的前提下，加大对社保基金投资的立法位阶、强化立法内容的系统性和可操作性，以保障其健康运行的安全空间，消除劳动力有序流动的后顾之忧。

结语

中共中央、国务院在短短不到两个月的时间里，先后发布了关于加强和完善包括劳动力要素市场在内的两份重量级的文件——《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，实属罕见。上述文件不仅对未来如何引导和规制劳动力的流动提出了明确的目标和要求，也为如何建构符合这一目标和要求的法律制度改革吹响了新的号角。

“劳动法律的实施会因政治、经济环境转变而受到破坏。”[32]（p63-74）只有在遵循市场经济内在规律进行一般劳动立法的基础上，[33]（p47-53）建构起与劳动法律制度实施相配套的法律制度，才能更好地推动劳动力的有序流动。然而，时至今日，我国的户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、福利制度等仍然是劳动力生产要素在部门间、地域间和所有制间进行有序流动的阻碍，[34](p3-7)同时也阻碍着上述制度现代法治化进程的有效推进，与国家治理体系和治理能力现代化发展目标不相符。另一方面，经济全球化和“逆全球化”的外部环境也对我国劳动力流动的空间与格局产生着重要影响。[35](p41)因此，在加强推进与劳动力的有序流动有关的法律立、改、废工作的同时，[36](p33-35)不应仅仅停留在单维的劳动力市场领域，而应该在聚焦和围绕该问题的基础上，从劳动力、劳动力流动的内外部法治环境与劳动力流动的配套法律制度等多维度进行综合审视，系统建构起一套有利于劳动力有序流动的新时代社会主义市场经济法律制度体系。