安全与发展双重视域下生产事故责任追究转型

梁玉柱

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

一、责任追究模式与现代国家

责任是政治学中的重要主题，国家建设过程中形成“有权必有责，权责要统一”的重要命题。责任制实质上是连接国家权力与社会（市场）权利的中介，是一种规范权力关系的稳定的制度安排。打造责任政治是现代国家的基本要求，而责任追究的法治化、规范化、科学化是其具体体现。责任追究模式的变化过程，实质上是公共事务治理之道的变迁，背后可以看到国家权力结构，即立法权、行政权和司法权权力的成长以及权力关系的变化，也展现着国家与市场、国家与社会关系的变迁。

本文所关注的是中国安全生产责任追究。安全生产问题是农业文明转型工业文明之后才出现的公共问题。在一个抛弃了旧有的、传统的行事方式的社会，以及在一个完全面临充满不确定因素的未来社会，风险便成为有着重大意义的核心概念。[1](p104)在农业时代，威胁人类生命安全的因素是战争、瘟疫、洪涝等天灾人祸。而工业文明的发动机是蒸汽机、火车头和生产车间，其在驯化自然的同时，也成为新的安全风险制造者。国家作为现代社会的秩序维护者，如何监管安全生产，如何追究安全生产问题是一国现代国家建设的缩影。本文所要直面的问题是新中国成立以来，安全生产责任追究模式发生了什么样的变化，对研究中国国家转型有何思考。

二、以企业为中心：单位化的责任追究模式（1949—1977年）

责任追究制度是责任政府建设的基础，也是安全生产责任模式运转的必要条件。没有对责任人的惩罚机制就无法有效规范、约束权力使用者以及责任承担者的行为。面对责任事故，惩罚的对象、以何种形式惩罚、惩罚程度如何，都会深刻影响着责任模式的发展，同时也是中央政策制定者发展战略的反映。鉴于新中国成立初期安全生产责任事故的资料限制，本节对责任追究的论证更多以制度文本规定，辅以典型案例论证。

（一）以企业及其主管部门为核心的责任追究程序。

新中国成立之初，百废待兴，直至1956 年5 月形成安全生产责任追究的正式文本规定。在这一年国务院第29次全体会议上通过并颁布的《工人职员伤亡事故报告规程》，是指导整个计划经济时期生产事故调查、处理的重要文件。关于职工伤亡事故的处理部门和处理流程集中体现在第八、九、十七条之中。

第八条多人事故、重伤事故和死亡事故，应该由企业行政或者企业主管部门会同工会基层委员会组织调查小组（必要的时候组织调查委员会）尽速进行调查，当地劳动部门、工会组织和其他有关部门可以派员参加，调查后必须确定事故原因，拟定改进措施，提出对事故负责人的处分意见······

第九条在伤亡事故的情况查清以后，如果各有关方面对于事故的分析和事故负责人的处分不能取得最后一致的意见的时候，劳动部门应该提出结论性的意见交厂矿领导机关或者企业主管部门办理。如果仍有不同意见，可分别报告上级有关部门研究处理。

第十七条劳动部门对企业进行伤亡事故的调查、登记、统计、报告和处理，实行监督查检。企业行政或者企业主管部门对于多人事故、重伤事故和死亡事故的负责人的处分，要取得当地劳动部门或者上级劳动部门同意后执行。

从文本规定可以看到，事故调查主要由企业行政或者企业主管部门会同基层工会组成调查小组负责，劳动部门可派员参与事故调查过程。而对事故负责人的处分意见仍然是由调查小组来完成。当劳动部门对事故处理意见不一致时，可提出结论性意见交予厂矿领导机关或者企业主管部门办理。在劳动部门同意的情况下，对事故负责人的处分由企业行政或者企业主管部门执行，劳动部门有监督查检的权力。通过对企业生产伤亡事故处理流程的分解，从调查权、总结权、报告权、处理权、监督权等几个权力角度来看，企业行政或者企业主管部门是绝对的权力中心。劳动部门能够参与到整个处理流程之中，但更多是以监督权的身份参与。这种责任追究体制的运转特点，在1958年杭州半山钢铁厂车间倒塌事故的责任追究可以看出一些端倪。

1958 年11 月13 日，正在建设中的杭州半山钢铁厂合金钢车间发生倒塌，事故造成18人死亡，19人受伤。事故发生后，党委政府工作围绕抢救、慰问、善后、说服教育、查找原因等问题层面展开。在原因分析上，调查报告提出造成事故的根本原因，主要是“对大型工程建设缺乏知识和经验，设计、施工工作尚未完成由民用建筑到工业建设的转变，因此难免会产生一些错误”“从上至下都着重地抓建设进度，对质量和安全注意很少”“在设计和建筑材料生产单位则存在着较为严重的忽视质量，片面追求进度的现象”“设计人员很少深入现场，依靠群众修改设计”等等。[2](p101)从当时的原因分析来看，这次事故无疑属于一场生产责任事故，建设施工单位、监工单位、设计单位及人员都负有安全责任。然而，在事故责任追究阶段，仅仅是钢铁厂党委做了检查报告，“原来互相推责任的人员，主动从主观上检查了这次事故中应负的责任。安装公司的起重工小组和接卸施工程队，还主动在一起召开了团结会，开展了批评与自我批评，加强了团结。”[2](p102)整个事故处理阶段，未看到对企业生产责任人的处分，也未看到对企业主管部门、劳动部门的处理意见。在既有的企业生产事故处理流程下，这次重大安全生产事故的追究延续了政治思想教育的做法，通过团结会、批评与自我批评等生活会、民主会的形式开展。责任追究缺乏刚性，程序性不足，责任划分不清楚等问题突出。

在“文革”时期，事故责任追究完全陷入混乱之中。邓小平在1975年主持国民经济恢复工作时，针对铁路工作要求建立必要的规章制度，增强组织纪律性。“现在铁路事故惊人，去年一年发生行车重大事故和大事故七百五十五件，比事故最少的一九六四年的八十八件增加好多倍。这中间有许多是责任事故，包括机车车辆维修方面的责任事故。这说明没有章程了，也没有纪律了”，甚至存在“随便下车吃饭”，不严格执行“值班不准喝酒”这些规矩。规章制度和组织纪律性的问题“不光是铁道部门存在，其他地方和部门也同样存在”。[3](p5-6)可见，在“文革”时期，制度文本废弛，规章纪律沦为空谈，安全生产责任追究陷入“无政府状态”。

（二）行政权力弱与企业自主权高的责任追究特点。

通过对1949—1976 年安全生产责任事故追究的文本和案例分析，可以看到这一时期责任追究的几大特点。第一，法治水平落后，安全生产事故处理成为企业内部以及企业主管部门内的行政事务。在计划经济时期，对安全生产事故的认识一直强调是官僚主义的问题，而非责任事故。如周恩来总理在1954年国务院政府工作报告中指出，对于职工福利甚至职工安全漠不关心，不注意或者不愿意解决那些必须而又可能解决的问题，这是一种官僚主义的表现。这也代表了当时的普遍认识。在新中国成立至1979年《刑法》正式立法之前这段时间，中国一直没有专门的刑法典，当时制定的一些单行刑法，也并无生产安全犯罪的规定，司法机关对于个别严重后果的安全责任事故的刑事追究主要依据党和政府出台的政策。[4](p187)在安全事故处理上，并未形成权威性的法律规定，一直以国务院出台的《工人职员伤亡事故报告规程》作为处理依据。公安、法院、检察院等司法机关虽然组织建设日益完备，但并未正式介入生产伤亡事故的处理、判决上。司法是公正性的体现，司法机关在安全生产责任追究上的缺失是当时安全治理公正性弱化的一种体现。第二，劳动部门作为安全生产的综合管理部门，在处理生产伤亡事故的权力较弱。企业行政部门或者企业主管部门处理企业内部的伤亡事故，其属于典型的“既当裁判员，又当运动员”。劳动部门的自主性如此之低，表现出国家对企业生产安全监管的弱化。第三，责任追究的程序、惩罚程度等缺乏固定的、可操作化的规定，导致企业及企业主管部门的自主权、自由裁量空间很大。责任追究比较随意，惩罚力度小，难以发挥惩戒的预防作用。由于企业掌握着自由裁量权，而当时企业作为一个生产单位，其核心工作在于促进生产生活。而企业职工生活在一个封闭的关系网络之中，单位更多是一个支持型组织。正如科尔奈所分析的，在社会主义体制之下，企业的领导层——党委书记、厂长，再加上工会主席——同时履行着生产管理、本单位政治权力和意识形态的代表、国家行政组织的本单位代表、收入分配机关的本单位代表、为职工提供“父爱主义”关怀、指导家庭生活等职责。[5](p210-211)这种集政治单位、生产单位、生活单位为一体的组织，在进行事故责任的处理时，事故责任确定缺乏客观性，事故处理也缺乏刚性。

责任追究本身是一个政治权威，尤其是行政部门和司法部门权威履责的过程。但是，从这一阶段责任追究的程序和特点来看，企业自身有着极高的责任追究自主权。这种责任追究格局导致公正性、透明度以及法治水平偏低，显示了现代国家建设的滞后性。

三、以行政为中心：行政化的责任追究模式（1978—2002年）

计划经济下长期存在的政企一家、政社不分现象，使得企业行政部门或者企业主管部门成为安全生产事故责任追究的核心。伴随着这种责任追究模式的是生产事故高发且频率多次波动。1978 年开启改革开放后，政企关系开始转变，责任追究模式也发生着改革。

（一）责任追究模式转型：从“企业事务”到“公共事务”。

1978年10月，中共中央发出《关于认真做好劳动保护工作的通知》，对安全生产责任追究提出新的要求，“迅速把各级的安全生产责任制度建立、健全起来。要做到职责明确，赏罚严明。一个企业单位发生了重大伤亡责任事故，首先要追查厂长、党委书记的责任，根据事故情节轻重，严肃处理，不能姑息迁就。一个部门、一个地区事故多，伤亡严重，要追查部门和地区领导人的责任”。这一重要文件直指之前存在的责任追究的痛点。然而，责任追究模式的转换并不是一蹴而就，相反，计划经济时期形成的追究模式具有路径依赖的特点。1980 年2月15日，国家经济委员会、国家劳动总局、中华全国总工会在《关于工业交通企业加强法制教育严格依法处理职工伤亡事故的报告》（以下简称《报告》）中对安全生产中“不知法、不守法，有法不依、违法不究”的现象进行了深入批判。《报告》指出，一些地方和单位事故发生后，不是依法严肃处理，而是“谎报事实，掩盖事故真相，或拖延不报，企图大事化小、小事化了，以种种借口阻挠对有关干部追究刑事责任，马虎草率处理”，“绝大部分事故特别是一些涉及刑事责任的恶性事故，都没有按国家规定及时上报、严肃处理，政治影响很坏”。一些地方和单位事故发生后，往往是“企业领导检讨几句，不了了之，或凭主管单位领导干部的一句话，以言代法，马虎处理”。1980年4月，国务院批转了上述报告，并提出“对于那些玩忽职守，不负责任，不遵守安全制度，违章作业以及强迫命令、瞎指挥所造成的重大伤亡事故，要严肃处理。对于负有刑事责任者，必须按照刑法的规定，依法惩处”。

上述报告反映出的责任追究的问题，其核心还在于此时的责任追究仍然是一种“企业事务”的模式。尽管经过改革之后，劳动局等政府部门的权力扩大，并且权力行使更加规范化，但当时将安全生产事故看作责任事故的意识还不强烈。加之法治水平落后，事故追责并没有走上法治化道路，导致企业或其主管部门的领导在事故处理中发挥着关键角色。随着对责任事故认识的转变，责任追究模式发生了根本性改变。责任事故不再是“企业事务”，而是“公共事务”。政府部门，尤其是劳动、公安、检察院、监察等部门成为事故查处的关键部门。1989 年3 月，国务院颁布《特别重大事故调查程序暂行规定》要求，特大事故调查组应当根据所发生事故的具体情况，由事故发生单位的归口管理部门、公安部门、监察部门、计划综合部门、劳动部门等单位派员组成，并应当邀请人民检察机关和工会派员参加。新的责任追究模式转变的关键一步是1991年2月国务院发布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（以下简称《规定》）。至此，1991 年的《规定》取代了1956年国务院发布的《工人职员伤亡事故报告规程》。上述《规定》适应政企分开和履行政府市场监管职能的需要，赋予政府安全生产（劳动）主管部门和公安、监察等部门对死亡事故、重大伤亡事故的查处权，从而结束了新中国成立以来企业自己调查自己、自行追究自身事故责任的情况。[6](p329)

与1956 年的《工人职员伤亡事故报告规程》相比，变化在如下几个方面：第一，对事故报告做了详细规定，包括事故报告的部门和所处的政府层级。公安、检察院等成为事故报告的对象，重大死亡事故需要报至国务院有关部门，强化了多部门管理和高层级政府监管。第二，事故调查除了企业主管部门外，同级劳动部门、公安部门以及工会必须参加。如果是重大死亡事故，需要省级或者国务院主管部门会同劳动、公安、监察等部门调查。同时要求，人民检察院派员参加。第三，在劳动事故责任认定上，强化了劳动部门的重要位置，是对其履行国家监察职能地位的肯定。第四，事故处理更加全面、完备。既包括对企业及事故责任人员的行政处罚，也包括对行政部门责任人员的行政处分，还涉及司法机关对刑事责任的审理和判决，构建起多维的事故处罚体系。

（二）强调监管属地责任：领导干部与党纪政纪处分。

安全生产领域在计划经济时期面临的一个很大问题就是“无人负责”。1978 年开启的“改革”就是一改这种混乱的局面，使得权责对等，以此推动各级政府及其官员行动起来，落实政府责任。改革已经将政府权力法制化，赋予政府推行各项政策的合法性。真正推动权力运转需要相对称的责任体制。邓小平高度强调责任制的重要性，他指出：“各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。”[3](p150-151)不仅如此，邓小平还强调责任到人的思想，以提高问责的刚性约束。对此他提出：“现在打屁股只能打计委、党委，这不解决问题，还必须打到具体人的身上才行。”[3](p151)在安全生产领域，推动政府、企业履行自身责任的一种重要方式是强化法律对各行为体的约束。

随着国家对企业生产责任事故认识的转化，对事故责任追究也就同时转向了履行公共管理职能的行政部门，而非仅仅是生产经营单位。在2002年5 月8 日国务院第五十八次常务扩大会议上，朱镕基针对发生的连续飞机坠毁事故强调，我们一直在强调责任制，出了事故就要找出事故责任人，出了事故不处分责任人是不行的。中央要严格执行《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，地方各级政府也要切实贯彻执行，严厉查处各种安全事故，严肃追究有关领导者和直接责任人的责任。各部门、各省区市对造成安全事故的领导人员和直接责任人绝不能讲情面。[7](p369)由此可见，强化监管的属地责任，尤其是强化对地方领导的责任追究是这一时期责任体制转型中的一个显著特点。

（三）推动追究刑事责任：司法机关介入安全生产监管。

责任追究的强度是监管效果的重要因素。根据管制金字塔理论，金字塔的塔尖越高，也就是处罚手段越强、越有效，就越能保证管制活动更多地在金字塔的底端进行，才能保证说服教育和预防措施的有效实施。刑事处罚比民事处罚具有更大的威慑力。[8](p115)在改革开放之后，工业化快速发展的阶段，为了遏制事故多发的问题，我国安全生产责任事故追究的惩罚强度也比以往强了很多。《刑法》的立法及其对安全生产中责任事故的明确规定为刑事处罚建立了合法性基础，但依法用刑还是经过了一个较为缓慢的过程。

1983年最高人民检察院的一份文件针对“一些死亡十人以上的特大事故发生后，有的检察机关没作反映”这一问题，提出要求“依法查处重大责任事故案件，是检察机关经常性的任务之一”。劳动人事部转发了最高人民检察院的文件并要求，各地今后企业发生重大职工伤亡事故，要主动与当地检察机关联系配合。1986年3月，最高人民检察院和劳动人事部联合印发了《关于查处重大责任事故的几项暂行规定》强调人民检察院既要追究职工犯有重大责任事故罪的责任人员的刑事责任，也要追究国家工作人员犯有玩忽职守罪的责任人员的刑事责任。1994 年2 月，劳动部、监察部、最高人民检察院、全国总工会发出《关于必须严肃查处煤矿重大恶性事故的通知》，其中提到，当前查处煤矿重大恶性事故，并非无法可依，而是有些单位和地区过分强调特殊性，我行我素，有法不依。在1993 年全国煤矿共发生的一次死亡10人以上的56起重大恶性事故中，已经批复结案的只有25 起，结案率仅为44.6%，尚有31起未结案。这一通知一方面显示出行政部门与司法部门的合作需求，也侧面反映出这一时期，安全生产监管存在政府不作为的情况。强化司法部门的参与能够对行政部门形成有效制约。行政机关和司法机关既要相互配合，又能够相互制约。司法机关介入安全生产领域能够防止地方势力、部门利益、权力俘获等问题，以提升安全生产管理法治化中的司法公正。

这些规定突出了司法机关在安全生产管理中的地位和作用，强化法律在管理中的作用，达到以法治刚性约束企业人员、行政人员的行为责任。但是，这一时期司法机关参与安全生产管理的规定还主要是围绕重大责任事故，并且刑事司法也是逐步介入安全生产责任事故惩处之中。例如，1983 年1月，四川会东铅锌矿发生爆炸事故，数十人伤亡，直接损失30 多万元。1984 年9 月四川省人民政府才做出事故调查结果。事故调查发现，这次爆炸事故是一起严重的责任事故。而在事故处理时，一人受到行政撤职处分，两人受到行政降级处分，一人受到行政降职处分，另有一人受到行政记过处分。[9](p5)在这一起重大责任事故中，并无人员受到刑事责任的追究。这种情况随着法制体系的完善不断改善。1997 年3 月4 日，河南平顶山鲁山县发生了红土坡煤矿特大瓦斯煤尘爆炸事故，造成89人死亡，直接经济损失260万元。劳动部经商煤炭部、监察部和全国总工会对事故处理建议做出批复，对平顶山市分管工业生产副市长、地矿局局长、煤炭局局长和副局长给予行政记过或行政记大过的处分；对鲁山县县委书记、县长、分管副县长、矿山煤炭局局长和副局长行政记过或行政记大过以及党内警告等处分；对煤矿所在镇镇长、党委书记、副书记和副镇长等人行政降级或记大过处分以及党内严重警告处分。对负有直接责任的红土坡煤矿矿长、董事长、总煤师、煤矿师建议司法机关依法从重追究刑事责任。[10](p5)虽是一起案例，却折射出20世纪80 年代至90 年代事故调查、处理上的转型。从1997年红土坡煤矿事故的处理来看有以下特点：第一，属地管理不断强化，每一层地方政府都被纳入安全生产监管之中，显示出政府强的责任范围。行政处分和党纪处分的范围非常之广，以此建立起上下级之间的责任关系。第二，与20 世纪80 年代初期相比，刑事责任惩罚有了更为强制的执行。尤其是1997年版的《刑法》修订本，为安全生产刑事责任追究提供了更为权威、细致的规范。在此之后，安全生产刑事处罚使用更为频繁和规范。

整体来看，在中央政府的推动下，这一阶段司法机关不断加深其在安全生产监管中的作用。司法介入有效推动了各级政府及企业对安全生产的重视，使得责任追究更加法治化、透明化。然而，安全事故查处中的司法力量仍然有限。在经济快速发展时期，中央政府以及地方政府建立起围绕GDP的竞赛，而对企业生产事故的严厉惩罚势必导致资本“用脚投票”。因此，在各地招商引资竞争背景下，地方政府，甚至中央政府存在着减轻事故惩罚，尤其是刑事责任查处的力度，以此实现资本往复循环的再生产。在分权和市场化的背景下，GDP的政绩审核制度激发了地方政府的积极性。这种“改革的国家体制”导致的一个结果是“威权性地压低劳动成本，甚至省略基本安全措施，使用每日工作时间超出八小时一半到一倍的、不附带福利成本的、不允许组织工会的劳动力。”[11](p76)而司法机关的地方化使地方党委和政府便于干预司法过程。例如，1996年，山东省1至10月份发生火灾1172起，处理了234 起，仅占20%；1 至11 月份，全省工矿企业发生一次死亡3 人以上重大事故31 起，而结案仅11起，仅占35%。当时副省长指出：在当前事故处理中，有些同志使用的是“棉花棒子”“纸棒子”。[12](p31)之所以存在责任事故惩处“棉花棒子”的问题，有官员腐败等利益交换等原因，但更为重要的是快速推动经济发展的发展战略以及这种战略导向下的激励机制，使得各级政府更看重企业带来的经济收益，尤其是税收、财政贡献，而相对轻视了对安全生产的重要意义。

四、塑造多元责任：公共化的责任追究模式（2003年至今）。

进入21世纪之后的中国政府，突出强调责任政府和法治政府的建设，安全生产监管领域的责任追究也发生了显著的变化。安全生产责任追究的转型起于2003年国务院机构改革，明确国家安全生产监督管理局为国务院直属机构，负责全国安全生产综合监督管理工作。经过一系列机构改革和调整后，2005年国家安全生产监督管理局升为正部级的国家安全生产监督管理总局，监管的独立性和专业性显著上升，为安全生产责任追究转型打下组织基础。通过一系列立法建制，安全生产责任追究中对党政干部领导责任、政府部门监管责任和生产企业主体责任进行了更为细致的规定，责任追究的法治水平、程序性和科学性实现显著提升。责任追究形式上延续了上一阶段建立起的行政处罚、党纪政纪处分、刑事责任三种不同的方式，但在内容上有了更多的调整。

（一）多维度但仍有限的行政处罚：基于纵向和横向的比较。

行政处罚是行政执法部门对违反安全生产法律法规的生产经营单位所做的惩处，这一阶段行政处罚强度明显加深。尤其对于重大事故，不仅对涉事企业和事故责任人罚以经济处罚和企业职务的处罚，还要吊销企业的许可证以及相应人员的资格证书。通过加大对企业以及责任人的行政处罚，使企业真正重视安全生产工作。以2008 年8 月广西宜州发生的“8·26”广维爆炸事故为例，事故造成21名操作人员死亡，直接经济损失达7500 万元，是一起典型的重大安全生产责任事故。在事故的行政处罚上，对负有主要领导责任的责任人由安监部门依法对其处以上年年收入的60%的罚款，建议撤销行政职务，并由安全监管部门撤销其与安全生产有关的岗位资格证书。同时，对涉事公司处以180 万元的罚款，并依法吊销企业安全生产许可证。[13]

与美国等国家相比，中国企业生产事故行政处罚力度较小。例如，2005 年3 月23 日，英国石油公司德克萨斯炼油厂发生爆炸事故，造成15名承包商员工丧生，170 余人受伤，是美国近30 年发生的最为严重的工业生产事故之一。在事故处理上，英国石油公司承诺对生产事故负责，拿出7亿美元支付受害者赔偿。同时，针对美国职业安全与健康管理局提出的300多条违反监管的指控，交付2130万美元的罚金。除此之外，英国石油公司宣布将在未来5 年内投入10 亿元美金以提升自己的安全水平。[14](p9)通过典型案例比较看出，美国对生产事故处罚上，惩罚力度极大。

（二）强化且精准的党纪政纪处分：属地管理与领导责任。

强化党纪政纪处分是中国安全生产责任追究的显著特点，也是中国“考核式监管”[15](p101)的必然要求。2003年以来，围绕安全生产党纪政纪处分的国家法律和党内法规不断完善，处罚适用情形更加清晰，处罚程序有据可依。2006年11月，监察部和国家安全监管总局联合颁布实施了《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，是我国第一部关于安全生产领域政纪处分方面的部门规章。《暂行规定》列举了安全生产违法违纪行为的类别和表现，其中国家行政机关及其工作人员涉及七类25种，国有企业及其工作人员涉及五类18种，还包括事业单位及中介组织人员的违法违纪行为。2007年10月，中共中央纪委发出《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉的若干问题解释》，是安全生产党纪处分的标准和依据。法律的权威在于实施，对负有监督管理责任的各级领导干部进行党纪政纪处分是推动安全生产发展的重要手段，受到党和国家的大力推动。以2015年发生的天津港特别重大火灾爆炸事故为例，事故调查组对123名责任人员提出了处置意见，其中建议对74名责任人员给予党纪政纪处分，包括省部级5人、厅局级22人、县处级22人、科级及以下25人，处分方式包括撤职处分21人、降级处分23人，记大过及以下处分30 人。[16]党纪政纪处分的展开依托于责任体制中对主要领导责任、部门监管责任等责任的清晰化界定，摆脱了问责不清晰、不精准的问题。领导责任追究的逐层展开也与属地管理相匹配，能够最大限度地调动不同层级负有责任的领导干部重视安全生产监管工作。

2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台《地方党政领导干部安全生产责任制规定》对地方党政领导干部安全生产工作责任的责任追究做出了更为权威、全面、细致的规定。除了问责情形、问责方式以外，上述《规定》还强调严格落实安全生产“一票否决”制度。对于被追究领导责任的地方党政领导干部，在规定的时限内，取消各类评优评先的资格，并且不能晋升职务、级别或者被重用。除了从重追究情形外，《规定》还对从轻、减轻追究责任以及不予追究责任的情形进行了说明。在此规定出台之后，各地方政府相应出台了实施细则。“照单履职、尽职免责”的中央精神有了法规支撑，逐步改变着“安全生产无限责任”的模式。从这个角度来看，关于党纪政纪的责任追究也在不断地调适，更加符合安全生产监管实际和科层制运作规律。

（三）持续推进刑事司法处罚：责任追究法治化。

安全生产责任追究中最有中国监管体制特点的是党纪政纪处分和刑事司法的广泛使用。属地管理原则下广泛的党纪政纪处分是监管责任体制高度依赖行政权的又一体现，也显示了行政权在国家治理结构中的关键地位。而刑事司法对生产责任事故的规范化、强制化介入，是司法机关以法律威慑力保护社会权益的体现，也是对存在的“以行政处罚或行政处分代替刑事责任”的纠正，显示出监管责任体制中司法权的成长。根据2018 年3 月最高人民检察院检察长曹建明在第十三届全国人大会议上对过去五年工作经验总结时的数据，检察院系统同步介入天津港特别重大火灾爆炸事故等安全生产事故调查，起诉重大责任事故、危险物品肇事等犯罪1.4 万人，查处事故背后失职渎职等职务犯罪4368 人，较前五年分别上升10.4%和80.1%。[17]持续推进责任追究中刑事处罚是责任追究法治化的重大进展。

对存在的以党纪政纪处分代替刑事责任追究的问题，改革重点是推动行政执法与刑事司法相衔接。早在2001年7月，时任国务院总理朱镕基发布国务院令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，目的在于保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件，依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他罪。上述《规定》对行政执法机关移送的案件条件、移送要求、移送内容、移送流程、对移送的监督和惩罚以及在移送中公安机关、人民检察院的责任、程序、权力等做了详细说明。在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》实施之后，行政执法与刑事司法衔接工作得到加强，但仍然存在一些行政执法领域“有案不移、有案难移、以罚代刑”等突出问题。最高检一位副厅长提供的数据显示，2006—2008年某市公安机关受理刑事案件417264件，由行政执法机关移送的案件40 件，不到0.01%，且呈逐年递减趋势。[18](p119)另一项研究基于多地的数据，基本判断目前行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的比例也仅占其查处案件的1%左右。[19](p42)为了持续推进行政执法与刑事司法衔接制度，2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知，要求严格履行法定职责、完善衔接工作机制、加强对衔接工作的监督等内容。2019 年4 月，应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，进一步提升行政执法与刑事司法衔接工作的权威性和法治化。随着国家对安全生产监管法治化的提升，监管责任体制必然要求严格按照法律法规进行刑事责任追究。

五、安全与发展双重视域下责任追究转型

稳定的责任安排使政治责任、企业生产等有一个稳定的预期。作为一种关系，责任是一种约束，而不合时宜的约束反倒会束缚了各主体的能动性，尤其是在社会急剧转型时代。党和国家面临的发展形势瞬息万变，发展战略也在不断调整，安全生产责任追究模式转型正是党和国家核心决策者根据不同时期国家发展战略和发展背景所做的调整。责任追究模式转型可以看作党和国家核心决策者针对现代化进程中成绩与问题的调节器。现代化进程中，党和国家核心决策者面临着快速发展经济的压力，同时也面临着维护社会公共利益的要求。在安全生产领域，这种社会公共利益包括诸如环境保护、弱势群体权益保护、遏制资本剥削等。诚然，经济快速增长和维护社会公共利益并不必然矛盾，但在急剧转型的超大规模国家的现代化过程中，社会结构调整、利益博弈、国家能力等存在复杂多变的情况。党和国家发展设定的多重目标在一定阶段存在张力，使得责任追究的制度安排显得尤为重要。

从美国、德国、日本等发达国家的安全生产责任追究来看，处于不同工业化时期的国家对企业生产事故的容忍度有着极大的差异。虽然中国对企业安全重视和要求越来越高，但中国工业结构中仍然存在大量的低端、危险的生产装备。中国针对企业生产责任事故问题，也是采取一种“有限度”的行政处罚。中国采取这种“有限度”惩罚是在中国工业化特定阶段内，国家为持续推动经济快速增长背景下的制度安排。行政处罚的强度在本质上是经济政策的体现，有着自身的使用限度和空间。地方政府面临着多重目标的考核，安全发展对地方党政领导的正向激励不足。因此，在地方层面，安全与发展的矛盾十分突出。生产安全事故中多见地方监管部门对企业执法不严等问题，最终导致生产事故才暴露出监管失责的问题。以GDP 为核心的考核机制必然导致地方政府有强烈的动机与企业合谋，通过选择低成本的“坏的”生产方式来获取政绩。只有在合谋的成本危及社会稳定以及中央政府的根本利益时，中央政府必然出手防范合谋，导致周期性的合谋干预。[20](p15)监管失效的惩戒展现着国家的发展战略，尤其是国家在发展资本和保护社会之间的平衡。中国政权结构中的行政、立法和司法权力呈现出“非均衡的权力扩张”的成长特点，原因在于中国共产党对现代化建设过程的战略判断和路径选择。在发展主义战略下，政权建设侧重于以行政权深度介入经济发展过程，尤其是通过地方分权下的政治锦标赛机制。司法权和立法权的不充分发育，导致行政权与资本密切配合，在演绎了经济高速增长的同时，也造成生产事故高发，社会利益严重受损。

中国共产党的组织使命和超高的政党自主性，使其有意愿并且有能力转变发展模式，而转变的机制在于提高立法和司法权在国家治理结构中的地位以及相对于行政权的独立性。因此，我们可以清晰地看到，中国安全生产责任追究转型过程中，对各级党政领导干部责任的强化以及对行政权的监督与制约。中国安全生产责任追究模式转型之所以成功，根源在于中国强大的国家自主性。如福山所指出，把中国的党国体制与其他发展中国家区分开来的一种特性是自主程度。中国政府不是强大社会利益集团的简单传送带，它能按照自己的旨意来设定独立的政策议程。这种自主性既体现于制定政策方向的共产党高层领导，又体现于有自由裁量权来执行上级指令的下级干部。[21](p341)也即是说，中国安全生产责任模式转型并非不受社会因素和地方政府执行的影响，但更为根本的是国家核心决策者针对中国现代化建设的理性选择。不同阶段的责任模式是适应了当时的国家发展阶段以及发展诉求的。