监察制度改革的基本思路与根本遵循

郭世杰

（国际关系学院 法学院，北京 100091）

深化国家监察体制改革以及与之密切相关的党的纪律检查体制改革，是在中国特色社会主义步入新时代的背景下，以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制调整，是强化党和国家的自我监督机制、推进全面从严治党向纵深发展与夺取反腐败斗争压倒性胜利的重大战略决策部署。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的制定与颁布，将监察对象的范围扩大至所有行使公权力的公职人员，整合反腐败的有力手段和丰富资源集中赋予新组建的各级监察机关，对国家监察体制的确立、监察体系的构建和社会主义法治社会的建成，都具有重大意义。

一、监察制度改革的基本思路

新时代的国家监察制度改革，是在扬弃我国数千年监察制度实践优劣基础之上，总结党的十八大以来管党治党和治国理政经验而提出的重大举措，初步实现了国家监察制度在理念、体制、机制和方法等方面的与时俱进。在追求集中统一、权威高效，贯彻法治思维、法治方式，注重惩防并举和突出主责主业等基本思路下展开的监察制度改革，满足了当下反腐败斗争的现实需要和建构中国特色监察体制的政治需求。

（一）追求集中统一和权威高效

国家监察制度改革，终极目的在于全面强化党和国家的自我监督体制机制，因此，《监察法》第二条明确规定，改革要“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”。这是制定和实施《监察法》、贯彻和落实监察工作以及部署和开展党风廉政建设、反腐败斗争的直接依据和基本思路。

监察制度改革追求集中统一和权威高效，是由社会发展的时代形势决定的。改革开放后，随着经济结构的多元化和经济形式的全球化，中国的市场经济面临更为严峻的考验，整体社会形势趋于多变，外部环境错综复杂。这就迫切需要中国共产党强化对自身的监督，加大全面从严治党的力度，提高执政能力与执政水平，加强党对国家的全面领导。监察制度改革，一方面，整合了我国之前分散的人大监督、行政监督、政协监督、司法监督、群众监督、审计监督、舆论监督和党内监督等种类繁多的监督机制，避免了监督主体和监督权力的过度分散；另一方面，实现了监察机关和党的纪律检查机关的全面合署办公，形成党纪调查权、政务调查权和刑事调查权集中统一行使的权威高效反腐体系。例如，对同时涉嫌违纪和违法犯罪的贪污受贿、失职渎职等问题，监察机关可以同步启动和同时开展执纪审查与执法调查，并且审查和调查所得的证据材料具有在后续司法审判阶段使用的资格。

监察制度改革追求集中统一和权威高效，也是由监察工作的具体情况决定的。纵观新中国成立后监察体制的演变过程，我们一度放弃新中国成立初期高规格的“大监察”模式，转而采用单纯行政领域的“小监察”模式，不可避免地存在监察范围狭窄、监察手段单一和监察资源匮乏等诸多弊端，无法适应党和国家卓有成效的反腐败的政治需求和时代任务。因此，新时代的国家监察制度改革，一方面特别强调将行政监察上升为国家监察，扩大监察范围、扩充监察手段、扩张监察资源等一系列举措使得监察机关的地位大为提升、权威明显增强，能够更有效地发挥监察职能；另一方面，监察机关在工作过程中与党的各级纪律检查机关实现了全面合署办公，形成“两块牌子、一套人马”的工作格局，能够确保党对反腐败工作的领导和形成集中统一的国家监察体制。

在中国的宪制体制下，中国共产党是唯一的、长期的执政党，坚决维护党在国家监察工作、反腐败、党风廉政建设工作中的核心地位，有利于从国家层面整合反腐败的力量，构建集中统一的监察体制；有利于在国家监察和党纪检查共同合作反腐的过程中，解决法律和纪律衔接不畅的问题，实现国家监察、党纪检查与国家法律监督、党内纪律监督的有机结合[1]。在集中统一的国家监察体制下，权威高效是制度运行的逻辑结果，但仅仅追求集中统一、权威高效，并不能全面体现党治国理政能力的重大进步，也无法扎实推进国家治理体系和治理能力现代化，因为在全面依法治国被确立为治国方略的当下，在国家监察体制和监察工作中贯彻法治思维和法治方式，同样是一个必要前提和应当把握的基本思路。

（二）贯彻法治思维和法治方式

新中国成立初期，社会主义法制尚不健全，在相当长的时间里依靠路线、方针、政策和“三反”“五反”“整风”等运动来规制腐败；在进入建设的稳定阶段，特别是在改革开放之后，随着《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）等大量国家法律和党内法规的制定颁布，中国开始坚定地走上制度反腐和法治反腐的道路。国家监察制度的改革同样旗帜鲜明地践行了制度反腐、法治反腐的理念，立场坚定地贯彻了法治思维和法治方式。

在国家监察体制层面，无论是十二届全国人大常委会于2016年决定在北京市、山西省和浙江省开展国家监察体制改革试点工作，还是于2017年决定在全国推进国家监察体制改革试点工作，均是在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立的国家权力架构和法制框架内进行的，与中国反腐的制度化、法治化和规范化趋势保持了高度一致和精准契合。

在国家监察制度层面，一方面，自党的十八大以来，党根据反腐败斗争和党风廉政建设的实践经验，有针对性地制定和修改了150多部党内法规，既使得反腐败工作有据可循，又大致建成了党内法规制度体系[2]，成为社会主义法制建设的坚强保障。另一方面，党高度重视有关国家监察的立法工作，领导立法机关将监察体制改革试点中行之有效的措施和经验通过基本法律的形式予以固定下来，并确定了监察立法的指导思想、基本原则、主要内容和具体立法工作的时间表、路线图。作为对国家监察工作起统领作用的基本法律——《监察法》的出台，使监察体制改革的成果固定化和制度化，使党的主张通过法律制定程序上升为国家意志，对满足重大改革须于法有据的要求以及运用法治思维和法治方式开展反腐败工作具有极为重要的意义和深远的影响。

在具体监察机制层面，《监察法》在明确赋予监察工作人员调取、搜查、查封、扣押和冻结等广泛权力的同时，还创制出“留置”措施以取代党内法规中的“两规”和国家法律中的“两指”，体现了具体制度建构时对法治思维和法治方式的贯彻和落实。《监察法》建构的留置制度明确规定了留置的一般期限和特殊情况下的延长期限，细化了被留置人的饮食、休息、住宿和安全等方面的保障条件，完善了留置措施执行时的录音录像等监督手段，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的国际人权标准和现代法治标准，又在实质上满足了遏制和惩治腐败的形势需要①，极大地保障了被调查人的权利。

（三）注重惩防并举

党和国家的腐败治理策略并非一成不变，会随着不同的社会发展阶段作针对性的调整，因而带有鲜明的时代烙印。新中国成立初期的纪检监察工作主要着眼于预防，目的在于维护党规党纪和弘扬清廉党风。党的十一届三中全会以后，纪检监察工作开始侧重于惩治，目的在于迅速遏制人民群众反映强烈的一些问题，例如经济领域的投机倒把和走私贩私等职务犯罪。20世纪90年代以后，随着社会形势的发展和所有制经济种类的丰富，单纯的惩治手段已经无法满足反腐败的实际需要，惩防并举、标本兼治的反腐败策略开始形成并在接下来的几十年的反腐败工作中居于主导地位。与此相应，纪检监察机关的职责和任务范围也逐渐扩大，党风廉政建设、组织协调反腐败和协助推进全面从严治党基本构成了纪检监察的中心工作。

党的十八大以来，反腐败斗争的形势依然严峻复杂，以习近平同志为核心的党中央一再强调“深入推进全面从严治党，必须坚持标本兼治”，具体方法是“坚持治标不松劲，不断以治标促进治本”，于整体上明确肯定了惩防并举、标本兼治的腐败治理策略。反腐败是一项复杂的系统性工程，必须正确处理治标与治本之间的关系，我们在坚定地严厉惩治腐败以有效地控制腐败迅速蔓延局面的同时，还应当特别关注与之配套的制度建设，以在体制机制层面巩固和发展反腐败工作的成果。

国家监察制度改革旗帜鲜明地肯定和采纳了惩防并举地治理腐败的策略。《监察法》第六条明确规定，国家监察工作要坚持“标本兼治、综合治理”。具体而言，就是指强化监督问责，严厉惩治腐败，以实现“不敢腐”；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力，以追求“不能腐”；加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，以最终达到“不想腐”。预防意在“治未病”，惩罚则是“治已病”，《监察法》第十一条在赋予监察机关监督、调查和处置职权的同时还要求其兼顾预防和惩罚。其中，预防是指“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”，并视情况进行问责或提出监察建议；惩罚是指“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”，并视情况作出政务处分决定或移送检察机关依法审查起诉[3]。

（四）突出主责主业

纪检监察机关在新中国成立以后相当长的时间里，都一直存在着职能分散和任务泛化等问题，因而无论是国家监察体制改革，还是党的纪律检查体制改革，都异常重视对职责定位的准确和合理界定，以实现纪检监察机关从“包打天下”到“转职能、转方式、转作风”的演进。

习近平同志在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话时指出：“纪检机关必须坚守职责定位，强化监督、铁面执纪、严肃问责。”在党领导的国家监察制度改革进程中，监督、执纪、问责实际上已经成为各级监察机关的全新职责定位，初步实现了监察机关从职责功能泛化到主责主业突出的全面转变，这是集中反腐力量以夺取反腐胜利的重要保证。例如，《监察法》第三条将各级监察机关在性质上界定为“行使国家监察职能的专责机关”，其主责主业在于监察所有行使公权力的公职人员，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。监察机关主责主业的明确，使得国家监察机构的职责功能与党的纪律检查机构保持了高度的协调一致，更有利于两者无缝衔接地合署办公，实现反腐败力量的整合和最终取得反腐败斗争的彻底胜利。

“打铁还需自身硬”，在监督、执纪、问责被明确作为各级监察机关主责主业的背景下，一方面，监察机关要更加注重自身建设，坚持严管和厚爱相结合；另一方面，监察工作人员要以更高的标准、更严的纪律来要求自己，做到忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁，确保党和人民赋予的权力不被滥用。对此，2014 年，党的中央纪律检查机关专门成立纪检监察干部监督室；2016 年，中央第十轮巡视明确将纪检监察队伍组成人员列为巡视对象；2017年后，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和《中国共产党问责条例》等先后通过，使得监督执纪问责工作有了明确的党内法规依据。在国家法律层面，《监察法》第五十四条确立了对监察机关的监督机制，要求监察机关依法公开监察工作信息和接受民主监督、社会监督、舆论监督；第五十五条则进一步补充规定了监察机关的自我监督机制，要求监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式加强对监察人员执行职务、遵守法律情况的监督以建设忠诚、干净、担当的监察队伍。2020 年《中华人民共和国公职人员政务处分法》的通过，使得对违法公职人员的政务处分有了明确、全面的法律依据，这是对监督机制的具体落实与坚决贯彻。

二、监察制度改革要坚持中国共产党的领导

中国共产党的领导，是中国特色社会主义制度最本质的特征和最大优势。深化国家监察制度改革，直接目的在于完善国家监察体制，建立中国特色社会主义监察制度，发展中国特色社会主义制度；根本目的在于巩固党的执政基础，提高党的执政能力，坚持党的领导。因此，《监察法》第二条明确规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。

从党顶层设计的国家监察制度改革的逻辑脉络来看，将行政监察上升为国家监察，从行政“小监察”的制度束缚中解放出来，推行监察全覆盖、无死角的国家“大监察”，规划和构建兼容的监察制度体系、统一的国家监察立法、高效的国家监察机构和科学的权力制约机制，是监察制度改革的宏观制度逻辑和基本脉络[4]。因此，以党政分开的思路，将国家监察与党的纪律检查彻底分离并不具有可行性，那样会导致国家监察紧贴政府工作，越做越宽；而纪委监督只管党内事务，越做越窄。为适应当下中国反腐败斗争的实践需求以及全面推进从严治党的需要，国家监察机关与党纪监督机关要实现全面合署办公，谋求对所有行使公权力的公职人员的监察和监督全覆盖，共同构建中国特色的党和国家监督体制。

从党对国家监察制度改革的战略部署来看，党的领导是顺利推进国家监察体制改革的根本保证。深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是党根据历史经验和现实需要而作出的重大制度安排。其间，习近平同志先后6 次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议和中央全面深化改革领导小组会议，专题研究与审议通过了国家监察制度改革试点方案，明确了开展试点工作的时间表和路线图；党的十八届六中全会、十八届中央纪委七次全会、十九大继续深入推进国家监察制度改革，旗帜鲜明地提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。自国家监察制度改革的试点方案提出伊始，到在全国范围内普遍推行国家监察制度改革，党的领导始终贯穿其中，这是改革顺利进行的根本保证。

从党对国家监察制度改革的立法实践来看，无论是2018年《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）的通过，还是《监察法》的颁布，都全面贯彻和集中体现了党的十九大精神以及党深化国家监察体制改革的决策部署，严格坚持了党对国家监察立法的领导。“立法工作按照党中央确定的时间表和路线图，积极稳妥推进、有序渐次展开”②，全国人大常委会先后发布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》；在党决定修改《宪法》从而为监察制度改革和《监察法》制定提供宪法层面的依据后，十三届全国人大一次会议旋即审议和表决通过了《宪法修正案》和《监察法》，以符合重大改革于法有据和全面依法治国的整体要求。因此，综观国家监察制度改革的整个过程，无论是从局部试点到全面铺开，还是从修改《宪法》到制定《监察法》以固化改革成果，都是党作出的重大决策部署，是党通过领导国家立法工作的形式，将党对反腐败斗争集中统一的领导体制固定下来，坚持党统一领导和指挥的结果。

从党在纪检监察工作中的实际作用来看，坚持党的领导有利于解决原有反腐体制中力量分散、手段有限、资源匮乏等固有弊端，实现反腐败力量的整合，并通过党的反腐败意志、政策来统领和协调具体的反腐败工作。原有的反腐败体制中，不仅存在着行政监察机关与党的纪律检查机关之间在查办腐败案件上的力量角逐，而且检察机关的反贪反渎部门和国家预防腐败机构也往往追求查处大案要案，甚至出现“违纪无人问，违法抢着管”的尴尬局面。这一问题，在党领导下的国家监察体制改革中得到了彻底解决。此外，基于“国家监察机关是国家机器的重要组成部分，其党员身份的工作人员，尤其是党员领导干部当然要接受党的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员”[5]，各级党委还可以依据《纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》等党内法规，监督和制约党的纪律检查机关和各级国家监察机关。例如，在实际工作中，党组织常常听取党的纪律检查机关和国家监察机关对重大案情的报告，一方面强化了对两者的工作监督，确保反腐败工作的领导权始终由党掌握；另一方面还有助于党积极分析、研判政治生态，统筹部署反腐败工作，巩固了党在政治和政策层面上的领导。

三、监察制度改革需实现国家监察与党内监督的衔接协调

党的十八大以来，全面从严治党的力度空前，巡视和派驻作为党内监督的利剑初显威力，基本实现了党内监督的全覆盖。与此同时，原有的行政监察体制无法与党内监督衔接协调的问题愈加严重。例如，在原行政监察体制下，监察机关只是政府的一个组成部门，主要领导由政府任命，接受同级政府和上级监察机关的双重领导；党的纪律检查机关则是党的机构，主要领导由党的代表大会选举产生，纪委书记同时参与党委常委会，接受上级纪委和同级党委的双重领导，因此，在职权配置和政治地位方面，党的纪律检查机关要平等于行政监察机关的同级人民政府而高于行政监察机关本身，纪委、监察部（厅、局）的合署办公在实践中也往往演变为行政监察机关“依附”于党的纪律检查机关和“强党纪审查、弱行政监察”等现象。这一问题，在宪法修正、监察法制定和各级监察委员会全面建立后才得以改观：监察机关由同级人大选举产生，在职权配置和政治地位上与行政机关、审判机关和检察机关平等；监察机关与党的纪律检查机关之间的主要领导相互兼职，因而与党的纪律检查机关的关系也实现了从“依附”到“对等”的转变，由监察机关依据宪法法律法规履行监督、调查和处置职责，纪委则依据党章党规条例履行监督、执纪和问责职责。再如，原行政监察机关的监察对象只能是行政机关工作人员和政府任命的其他工作人员，不仅无法将其他国家机关等所有类别的公务员容纳在内，而且还无法涵盖实质上行使公权力的国有企业、事业单位、社会公共组织和基层群众性自治组织等单位中行使公权力的公职人员；党的纪律检查机关的监督对象则覆盖了所有党组织和党员，两者在监督对象的有机衔接方面尚留有空白，无法在运行过程中严密、全面地涵盖所有公职人员。此外，反腐败斗争中存在的力量分散以及国家监察和党纪监督衔接不畅等突出问题，也严重影响和束缚了反腐败工作的客观实效。这就迫切要求在新时代，我们应当从顶层设计入手，完善监督制度，深化国家监察制度改革，构建国家监察和党内监督的衔接协调机制[6]，促成监察机关和党的纪律检查机关的合署办公从简单的机构上的“物理融合”转向功能上的“化学反应”，在优化职权和运作的基础上实现“1+1>2”的机构改革成效，加快形成监察全覆盖的国家监督体系。

实现国家监察和党内监督的衔接协调，首要的是理顺党的纪律检查体制改革中党委与纪委的关系，健全和完善党内监督体系。在党委与纪委的关系方面，我们经历了颇为曲折的探索过程，先后摸索和践行了纪委受同级党委的绝对领导、纪委受上级纪委和同级党委的“双重领导”但以同级党委的领导为主、纪委受上级纪委和同级党委的“双重领导”但以上级纪委的领导为主等不同方案。然而理论和实践一再证明，作为专门的党内监督机关，党的纪律检查机关为保证党纪的切实贯彻和实现对权力的制约，必须具有保障其监督、执纪和问责权力的相对独立地位。也正是基于此，党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”。在推进党的纪律检查体制改革的同时，我们还要加强党对党风廉政建设和反腐败工作的集中统一领导，因此，理顺作为党组织代表的党委与党的纪律检查机关之间的关系，构建科学合理的党纪检查体制，才能形成完善的党内监督体系，从而为国家监察体制改革以及与国家监察的衔接协调奠定坚实基础。

实现国家监察和党内监督的衔接协调，还要构建集中统一、权威高效的国家监察体制，建立和健全国家监察体系。这就要求我们推进国家监察体制的深化改革，在性质上，将国家监察机关明确界定为行使监察职能、开展反腐败工作的专门机关；在监察对象的范围上，将所有行使公权力的公职人员全部覆盖在内；在职责权限上，将分散于行政监察机关、检察机关、预防腐败机关等部门的查处行政违法、刑事犯罪和预防职务犯罪等权限进行整合；在监察程序上，制定详细和规范的监察工作程序，严格执行并加强对监察机关及其工作人员的监督；在衔接和协调机制方面，打通党的执纪和国家执法之间的障碍，科学处理违纪、违法和犯罪案件查办过程中的“纪法衔接”“法法衔接”等问题，在全国范围内组建国家、省、市、县四级监察机关，并与党的纪律检查机关全面合署办公，实现党内监督和国家监察与依规治党和依法治国的有机统一。

国家监察机关和党的纪律检查机关，均是在党统一领导之下的反腐败工作机构，两者的全面合署办公是重大的机构调整和制度安排，有利于提高、强化党和国家的监督效能，从而构建新的国家监察体系，推动反腐败斗争向纵深发展。事实上，国家监察和党内监督是一体两面，在中国共产党领导下的社会主义中国语境中具有高度的内在一致性和有机统一性。中国共产党是中国宪制下唯一的、长期的执政党，截至目前有9000 多万党员，中国约80%的公务员和95%以上的领导干部都是中国共产党党员，形成了中国特色的“单一政党宪制国”（a single party constitutionalist state）[7]。实现国家监察和党内监督的无缝衔接和运行协调，有助于贯通执法和执纪工作，形成制度合力，既能够更好地对所有行使公权力的公职人员和全体党员进行监察和监督的全覆盖，消除监督盲区；还能够更好地对公权力运行的全方位、全过程实施监察和监督，进一步强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，综合运用党规国法肃贪反腐，实现政府清廉、政治清明和国家的长治久安。

四、监察制度改革须立足国情与党情

腐败是一种全球性现象，世界各国都面临着反腐败的共同任务，也创制出不少预防和惩治腐败的优秀制度和有益实践[8]，但是，基于政治制度、权力架构、具体国情和文化传统等因素的不同，并不存在一种放之四海而皆准的腐败规制策略。因此，中国当下的反腐败实践和国家监察制度改革应当持有的理性做法是，不能奉行“拿来主义”，简单崇拜、盲目迷信国外的相关制度和做法，而应当在充分考虑国情和党情的基础上，予以认真研究，做有选择的扬弃。

建党初期，我们党的纪律检查体制改革，就由于过度信奉苏联共产党的模式和体制，忽视或者无视自己的党情，而走了一段艰难曲折的道路。例如，1927年《中国共产党第三次修正章程决案》在党的监察委员会的规定方面，就受到共产国际的强烈干预，基本照抄照搬了《苏联共产党章程》的相关规定；同样，1928年在莫斯科召开的中共六大修改《中国共产党章程》时，共产国际将示范草案直接邮寄给中共中央并附信明确表示“反对中共设立专门的监察委员会”[9]，基于此，中共六大最终又决定撤销了党的监察委员会。不加分析地简单照抄照搬苏联共产党的做法，虽然在短时间内有利于党的纪律检查体制的建立，但客观地讲，也使我们党走了不少弯路。党的纪律检查体制是党的建设的重要组成部分，是党实现自我净化、自我完善、自我革新和自我提高的重要监督机制，有利于深入推进党风廉政建设和巩固强化反腐败斗争的制度保障。“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况”[10]，在党的纪律检查体制改革过程中，我们应当在客观、准确地分析和掌握党情的基础上大胆借鉴国外的相关制度和实践，以科学地推进纪律检查体制改革的深化与完善。

国家监察制度的改革同样如此。中国古代的监察思想最早可以溯源至原始社会末期③，一直绵延数千年至明清时期，甚至在动乱的“中华民国”时期也不曾中断，其监察体系所具有的追求法制化、强调独立性、关乎公权力和注重专业性等特征，实际上起到了权力制衡的基本功能，蕴含着丰富的监察文化传统和法制资源，具有强烈的启示作用。分析研究中国古代监察法制的成败得失，借鉴汲取其间蕴藏的智慧和精华，立足党的领导和中国特色社会主义制度等独特宪制和现实国情，在结合时代特点、反映时代精神和回应现实要求的基础上，谋求国家监察制度的创造性改革，才能为世界提供应对腐败的中国道路。例如，国家监察制度改革所确立的监察委员会，在权力架构上是与司法机关、行政机关平行并列的行使监察权的专责机关，由同级人大产生并对同级人大及其常委会负责，与西方国家典型的“三权分立”体制下监察机关隶属于立法机关或行政机关的制度模式明显不同，是对权力监督和制约形式的一种全新探索。而事实上，基于中国制度和中国实践所建立起来的国家监察和党内监督，并没有形成一个权力的“利维坦”（Leviathan）[11]从而威胁法制的稳定，而是形成了制度合力并且建立起长效机制，“打虎”“拍蝇”“猎狐”等系列举措取得了辉煌的反腐败成绩，塑造了中国特色的监察理论、实践和制度模式，坚定了中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

五、监察制度改革应追求独立与专业

虽然在制度设计上永远存在着“谁来监督监督者”的困境，但作为监督机构的国家监察机关仍然应当保持一个相对独立和超然的地位，以求能够利益无涉、立场中立地对监察对象实施监察。中国古代的监察机构设置，从最初的与其他国家机构混杂，到秦汉时期专门的监察机构基本成为通行的制度设计，再到魏晋南北朝时期独立的监察体系开始形成，大致表现出朝着独立的方向发展演变的脉络。中国当前监察制度的改革与完善，同样应当特别关注监察机构的相对独立性，只有在制度上保障监察机构不受行政机关、社会团体和个人的干涉，监察机关才能摆脱各方面的牵制，相对独立地行使监察职权和权威高效地规制腐败。在《行政监察法》实施期间，中国的监察机构作为政府的一个组成部门，须向同级政府汇报工作，受同级政府制约，独立性较差。《监察法》出台后，新产生的各级监察委员会只对产生它的同级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受其监督；监察委员会成为与行政机关、审判机关、检察机关平行并列的机构，从中央至地方形成了相对独立的四级监察组织架构，基本实现了集中、统一、高效监察所需要的独立性。

在这一点上，国家监察机构与党的纪律检查机关有所不同，后者是党内的监督机关，虽然也追求相对的独立性以保持监督的公平、公正和中立，但在独立性的程度上要相对弱于国家监察机构。这是由国家监察机构处理违反国家法律而党的纪律检查机关处理违反党内纪律的职责差异所根本决定的，一个是国家层面上的范畴，一个是政党内部的范畴。值得注意的是，监察委员会的独立并不是绝对的，而是相对的，其监察权和反腐败的职责权限，都确定无疑地在中国共产党的领导之下，这又与党的纪律检查机关具有共通之处。

国家监察制度改革追求专业，是指建立监察职业的专业性，强调监察事务处理的专业性。一般而言，保证职业的专业化道路大体包括设置专门的机构和选拔专业的工作人员两种途径。考察中国古代的监察制度，我们可以发现，从中央至地方的各级监察机构基本上都系统性地建立起来；监察官员的选拔和任用标准为历代统治者所高度重视，大体形成了包括设定明确标准、建立完备制度、严格选拔程序，严格政绩考核、奖优罚劣，严厉惩处监察官员的违法犯罪行为等一系列完整、规范的选拔、任用、考核和奖惩等制度。这就要求我们，一方面建立起从中央至地方的专业监察机关，并赋予其综合性的行政监察、预防腐败和反贪反渎等职责权限；另一方面制定专门的监察工作人员法律规范，坚持德才兼备与业务素质和政治素质并重的原则，锻造一支忠诚、干净、担当的监察人员队伍。

在追求专业性方面，国家监察机构与党的纪律检查机关大体相同，后者的主责主业在于协助党委开展党风廉政建设和处理违反党内纪律案件，工作内容的专业性决定了其机构和人员的专业性。因此，党的纪律检查工作人员同样应当追求专业化。

《宪法修正案》和《监察法》的审议通过，大体解决了监察机构的独立性和专业性问题，但专门的监察官法和《监察法》配套实施细则尚未出台，这些技术层面的问题，有待我们在监察制度改革完善的过程中继续面对和予以解决。值得注意的是，国家监察制度的深化改革，还应当关注其体制内部的组织、工作程序等事项的完善和细化，关注在国家监察机关与党的纪律检查机关高度整合之后可能遭遇到的政务和党务重叠、组织机构封闭、“政权内卷化”（state involution）等问题。

六、结语

新中国成立以来，监察体制改革先后历经高规格组建、降格为国务院组成部门、“文革”期间被撤销、改革开放阶段恢复重建、与党的各级纪律检查机关合署办公等阶段，但在性质上始终都属于“行政监察”的格局。这种监察体制，很难摆正监察机关与党的纪律检查机关的地位高低及隶属关系，而且无法解决监察法规的体系庞杂、各专门监察机构没有形成制度合力、监察对象的范围不周全、监察手段的种类及其合法性和合理性不足等弊端，与全面从严治党的新时代要求及党风廉政建设和反腐败斗争的新时代任务不相适应。新时代的国家监察制度改革，在追求集中统一、权威高效，贯彻法治思维、法治方式，注重惩防并举和突出主责主业等基本思路下展开，并且从根本上遵循了坚持党的领导，实现国家监察与党内监督的衔接协调，立足国情与党情，以及追求独立与专业，满足了反腐败斗争的现实需要和建构中国特色监察体制的政治需求。

注释：

①详细的论述，参见郭世杰：《从“纪法分开”转向“纪法衔接”》，载《北京日报》2018 年4 月2 日，第14版。另外，也有文章提出留置程序中应当注重律师的介入，参见郭世杰：《律师介入留置程序的正当性分析与制度设计》，载《河南财经政法大学学报》2020年第6期。

②参见《第十三届全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉审议结果的报告》，2018 年3 月15 日第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团第五次会议通过。

③例如，《史记·五帝本纪》记载，在黄帝时已经“置左右大监，监于万国”，即黄帝设置有专门的监察官员以监察其所属各国；《尚书》载有“帝曰：‘龙，朕堲谗说殄行，震惊朕师。命汝作纳言，夙夜出纳朕命。’”其中的“龙”即是帝舜任命的专门监督人员。