大学生高质量充分就业政策体系研究

史淑桃，李 宁

（1.郑州航空工业管理学院 商学院，河南 郑州 450046；2.河南财经政法大学 电子商务与物流管理学院，河南 郑州 450016）

当前，我国的高等教育已进入普及化的新阶段，教育部发布的数据显示，2018年的毛入学率为48.1%，2019年已达到50%以上。在高等教育大众化中后期，我国就出现了比较严重的并成为社会关注焦点的大学生就业难问题。考虑到我国人口众多与高等教育基数大的实际情况，伴随着高等教育普及化的发展，大学生的绝对人数日益增大，其就业形势恐怕还将“异常严峻”与“日趋复杂”。党的十九大以后，我国进入了新时代，经济社会的高质量发展要求给予大学生高质量就业创造条件；而大学生的高质量就业又会推动经济社会高质量发展。如果说过去15年政府政策的目标是解决大学生的充分就业问题，那么在新时代与高等教育普及化阶段，政策的目标就是高质量的充分就业。《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》明确提出“开发更多适合高校毕业生的高质量就业岗位”，到2020年要实现“就业规模稳步扩大，就业质量进一步提升”的目标。大学生就业是质与量的统一，其质的提升可以促进量的增加，但量的增加不一定能引发质的提升。因此，本文从新时代经济社会发展的现实出发，立足高等教育普及化的实际，依据当前大学生就业质量的态势，吸取国内外高等教育大众化、普及化进程中促进大学生就业政策的经验，探索提升大学生就业质量的政策体系，其意义在于推进国民经济与高等教育的互动发展及大学生高质量充分就业的实现。

一、供给侧政策

从精英化到大众化再到普及化是高等教育自身发展的必然。但大众化、普及化也可能会给高等教育系统带来诸多问题与挑战，如大学生就业问题。无论是从理论还是历史与现实看，高等教育普及化的顺利发展和大学生高质量的充分就业能否同时实现，首先取决于高等教育内在质量的高低、适度的规模与合理的结构。因此，从供给侧看，提升就业质量政策的核心就是提高教学质量、控制发展速度与调整专业结构。

（一）不断推进教学质量的提高

从世界范围来看，在高等教育大众化、普及化的进程中出现不同程度的教育“质量危机”，可谓是较为普遍的现象。相对于发达国家，我国高等教育大众化的时间更短，普及化来得更快更早，因而对教育教学质量的冲击可能会更大，“质量危机”或许更为严重。赵迎红等对“39国的高等教育质量状况或水平进行排名研究，我国排在第23位”[1]。大学生找不到工作与用人单位招不到所需人才，可能是高等教育“质量问题”在大学生就业中的一种表现形式。前程无忧2016年上半年发布职位数量1590万个，与2015年同期相比增加了28.7%[2]。根据教育部与麦可思发布的数据，2016年全国高校毕业生总人数为765万，就业率为91.6%，大约还有64万人没有就业，如果扣除就业率的水分，没有就业的学生可能更多。数据说明，一方面企业对人才需求较多，但寻觅所需人才难度增大；另一方面，不少学生找不到工作，高素质人才的供给与需求之间存在着较大缺口。大学生能力是其就业质量的重要影响因素，毕业生的综合能力强，给企业与社会创造的价值大或贡献多，其薪酬福利等待遇好，就业质量当然会较高。而毕业生的综合能力在很大程度上取决于高等学校的教育教学质量。所以，要提升大学生就业质量就必须提高教育教学质量。

（二）适度调控高等教育的规模

高等教育是国民经济的组成部分，一般来说，国民经济的发展决定高等教育的发展，高等教育的发展要适应国民经济的发展。但最近20年我国高等教育的增长率已超过国民经济的增长率。教育部与国家统计局的数据显示，2001年与2019年高校每年毕业的学生人数分别为114万人与834万人，2019年比2001年增长将近6.32倍，同期GDP平均每年增长率约9%。由此看来，我国的高等教育确实存在着发展过快的问题。高等教育发展过快也可以通过毕业生起始工资的相对下降来反映。在市场经济中，当高等教育规模过大，毕业生总供给大于总需求时，由于供求规律的作用，就会导致毕业生总体工资水平的下降，从而降低就业质量。尽管就业质量的定义与内涵当今仍然没有一个统一的权威说法，但劳动报酬是其最重要的内容已达成共识。国家统计局公布的有关数据显示，2001年和2016年城镇职工年平均工资分别为10834元和67569元，16年增长了约5.24倍。根据麦可思的《中国大学生就业报告》，2007年与2016年本科生毕业半年后月工资收入分别为2483元与4376元，10年增长还不到1倍；同时期专科生毕业半年后月工资收入分别为1735元与3599元，增长了1倍多。汪昕宇等提出了毕业生工资比率的概念，即“毕业生毕业半年后的月收入占毕业当年全国城镇在岗职工月平均工资的比重”，其计算结果显示以较快的速度下降，2010届为80.4%，2015届下降到70.7%。从毕业生毕业3年后看，尽管工资的绝对量增长比较可观，但其工资比率也是下降的，2007年到2012年依次为141.7%、125.6%、119.9%、121.4%、114.7%、108.1%[3]。以上数据表明，合理的高等教育发展速度是实现大学生高质量就业的重要途径。根据我国教育专家测算，从长期看，GDP每增长3%，毕业生人数相应增长2%较为合理。当前我国经济增长已进入新常态时期，每年增长率大概在6%。因此，高等教育的增长率就应该在4%上下。如果再考虑我国经济社会高质量发展的现实背景、高等教育绝对量基数大、人口增长率下降、高等教育发展速度降低可以使高等学校把更多的资源与精力用在提高教育教学质量等多种因素，高等教育的发展速度可以再低些，保持在2%—3%的水平是比较符合实际的。

（三）合理调控高等教育的专业结构

大学生所学专业与从事工作岗位不匹配或匹配率低，既浪费了高等教育资源，也影响着大学生个人的发展与人力资本的积累。因此，专业匹配率或对口率是毕业生就业质量的重要内容，在理论上已基本达成共识，在实践中已开始广泛应用，不少专家与就业服务机构都把专业对口率列入高校毕业生就业质量评价体系，有的地方政府教育行政部门也将其纳入大学生就业竞争力指数，用于考核高等学校的教育教学质量。在计划经济和高等教育精英化时期，高校毕业生是稀缺资源，其专业对口率非常高。在改革开放不断深入、国民经济迅猛发展和高等教育快速大众化的进程中，高等学校因“大锅饭”的存在而缺乏适应市场的动力与活力，没有或欠缺预测市场社会需求变动趋势的技术与能力，造成专业建设出现问题：学校规模的扩大变成了原有专业学生人数同比例增加；新专业开办一哄而起；更换专业名字，新瓶装旧酒；专业建设能上不能下，上新专业多，下老专业少等。这些问题直接造成高校专业结构与社会需求结构的错位与脱节，引致大学生专业对口率下降。根据我们对河南省某高校2001届到2019届毕业生的跟踪调查，2006年到2007年专业对口率下降明显，2008年到2019年间，时有上升与下降，进入了平台期，但总体水平不高。中国社科院发布的大中专学生蓝皮书显示，大学生的专业对口率2011年为64%，2015年为66%。麦可思的统计数据显示，2008届本科生为71%，2009届为67%，2010届则为69%，2013—2015届维持在66%的水平。2018届毕业生的工作与专业相关度为66%，其中专、本科分别是62%与71%，本科生专业与岗位的直接相关度为44.57%，间接相关度为26.43%，毫不相关的是29%。赵明的分析显示，“33.3%的毕业生半年后找到的工作存在着与专业不匹配的情况”[4]，“而欧美各国专业对口率大多位于80%—90%之间”[5]。总体上看，文献数据和我们调查的情况大致是一致的。当前毕业生的专业对口率在较低的区间，并已经成为就业质量相对下降的重要原因之一。因此，要提高就业质量就必须调整高等教育的专业结构。

二、需求侧政策

高等教育大众化、普及化能促进经济社会的发展，但同样也会给经济社会带来问题与挑战，如当大学生的总供给大于总需求时，就会产生毕业生的就业难问题。因此，要实现经济社会与高等教育协调互动发展，要在高等教育普及化健康发展的基础上毕业生能高质量充分就业，就必须根据新时代经济社会发展的特点与趋势，研究需求政策体系。从社会需求侧看，其政策的核心就是创造质量更高更多的工作岗位。这里之所以把劳动权益保护与工资指导机制列入需求政策，一方面是因为我国当前劳动法、劳动者权益保护与工资政策主要靠企业去执行落实；另一方面从某种意义上讲其本身也是需求政策的。

（一）创造适合大学生的就业岗位

一是实施积极的公共部门就业政策。在西方国家，大学生在公共部门工作的人数有不断增多的趋势，不少国家已达30%。借鉴发达国家的经验，根据我国新时代经济社会高质量发展的要求与居民公共服务需求不断扩大的趋势，适度增加一定的公共组织，并对其相应岗位予以技术和学历的规定，以吸纳更多的大学生就业。二是进一步完善选调生、大学生“村干部”与西部计划等政策，鼓励高校毕业生到特定地区与特殊岗位工作。三是实施鼓励毕业生到中小高科技、微型企业就业的财政与金融政策，以推动中小高科技、微型企业的发展，适度保证大学生的就业质量。

（二）推动国民经济结构转型升级

21世纪初的十几年是我国国民经济飞速增长的时期。尽管国民经济发展非常快，但也出现了大学生就业难和就业质量相对下滑的问题。从需求侧看，其主要原因就是制造业增长很快，而服务业增长相对缓慢，从而形成了以制造业为主的经济结构，而该结构对大学生就业吸纳力不强。世界银行统计数据显示，服务业在GDP中所占的比重，2012年美国、日本、德国、英国与巴基斯坦分别为77.4%、70.5%、72.7%、78.2%、54.6%，而我国仅为43.2%；在第三产业中就业的人数占全国就业总人数的比重依次为81.2%、69.7%、70.0%、78.9%与35.2%，而我国则只有34.6%。服务业还可细分为高端服务业与低端服务业。高端服务业具有科技含量高、知识与人力资本密集的特点，能吸纳较多毕业生高质量就业，素有“大学生密集型产业”的称谓。近年，我国服务业也有了较快的发展，目前占GDP的比重已超过50%。但高端服务业在服务业中所占比重较低，与发达国家相比还存在不小差距。根据发达国家的经验，在服务业总收益中高端服务业所占的比例一般为70%，按此计算，我国高端服务业在GDP中所占的比例应保持在35%以上，而当前才只有20%。王军等认为“产业结构的升级会对就业数量的增加和就业质量的改善产生积极的影响，且对就业质量改善的影响力度是就业数量的5.93倍”[6]。经济社会发展的历史与现实及其统计数据都说明，在高等教育普及化时期，要提升大学生的就业质量就必须加快经济结构的转型升级。

（三）加强大学生劳动权益保护

第一，要进一步提高劳动合同的签订率。近年，随着大学生非正规就业人数的增加，没有签订劳动合同的大学生又有所增加。根据我们对河南省某高校的调查，2019届本科生没有签订劳动合同的占毕业生总人数12%左右。不签订劳动合同，权益受损者往往是毕业生。第二，要加大违反劳动合同的惩罚力度。这里的违反劳动合同是指企业恶意辞退职工与毕业生“跳槽”的离职情况。从近年实际看，毕业生主动“跳槽”离职的现象较多，是违约的“主角”。根据麦可思2013—2019年的《中国大学生就业报告》，本科毕业生工作半年后的离职率为33%左右，2017届的离职率更高达37.6%，其中约98%是主动离职；60%上下的毕业生在工作3年后出现过离职。武洁（2012）的研究发现，“毕业生首份工作没有超过一年的占毕业生总人数的65%，工作超过两年的只占9.3%”[7]。毕业生的频繁“跳槽”一方面影响了企业的发展，另一方面也有不少人影响了自己的职业生涯。孙莹（2018）的调查表明，“三年内不跳槽毕业生的收入明显高于跳槽者的收入”[8]，同时这种“裸辞”或“闪辞”离职也降低了毕业生的忠诚信用度，可能会影响用人单位招录毕业生的意愿，事实上也影响了毕业生的就业，降低了就业质量。第三，要强化生产过程中大学生权益的保护。当前一些单位违反劳动法的现象比较严重，如加班过多与时间过长；不发或不按国家规定全额发放加班工资；不遵守国家有关法规进行劳动保护与发放劳保福利等。根据我们的调查，2019届还有约15%的毕业生劳动时间每周超过50小时，13%的没有劳动保护。大学生对这些问题反映非常强烈，这些问题已成为影响就业满意度的重要因素。第四，要提高社会保险参与率和参与水平。根据我们对河南省某高校2001届到2019届毕业生的调查与访谈，发现当前大学生参加社会保险方面存在的主要问题为：参与率提升较为缓慢，灵活就业的毕业生没参加保险者增多；参保种类少，主要集中在养老和医疗保险；企业存在按最低额度与推后办理等逃避责任的现象。第五，要提高企业民主管理水平。在我们的访谈中，不少毕业生认为，企业特别是私营企业的工会形同虚设，存在着领导或老板谩骂职工的语言暴力等现象，毕业生表示了高度的反感，从心理上影响着就业满意度，进而降低了就业质量。因此，加大执法力度，较好地保障毕业生劳动权益，建立规范与和谐的劳动关系，也是提高毕业生就业质量的重要举措。

（四）构建大学生工资指导机制

在起始工资水平相对下降的同时，大学生之间的工资收入差距也出现拉大的趋势，其主要表现为：第一，收入水平的行业差异拉大。根据周丽萍的研究，“我国毕业生行业收入基尼系数2009年达0.315，2009年—2017年毕业生最高和最低行业收入的平均比值在1.8左右”[9]。第二，收入水平的性别差异扩大。根据汪昕宇等的计算，2015届男性毕业生的工资比率是77.4%，女生为64.6%[3]；2015届和2011届相比，女性的工资比率下降19%，男性下降17%。第三，收入水平的校际差异扩大。根据汪昕宇等的统计分析，“211”、非“211”本科及高职院校2015届毕业生的工资比率分别为88.9%、73.5%和64.5%[3]。第四，大学生工资收入水平的区域差异拉大。麦可思的调查数据显示，泛珠江三角洲、泛长江三角洲、泛渤海湾区的2015届毕业生的工资率分别为74.5%、71.6%、69.7%，西部生态、西南区域、陕甘宁青和中原区依次为66.3%、61.7%、61.6%和61.1%。第五，受雇全职与受雇半职的收入水平差异扩大。汪昕宇等的研究证明：“2015届毕业生全职工作并且自主创业者的工资比率为89.4%；岗位与专业无关或相关的全职工作者为70.4%；半职工作者为54.6%。”[3]当前，我国的高等教育已迈入普及化阶段，大学生的就业竞争会更加激烈，从而将会造成大学生之间收入差距进一步拉大，甚至可能产生一个低工资收入的群体。这一问题日益严重，一是会降低大学生的平均工资收入水平和总体就业质量。二是大学生就业质量下降，可能会产生“新读书无用论”问题，从而影响高等教育普及化的进程及经济社会高质量发展。三是给社会的稳定带来潜在风险。20世纪中后期，德、法等国在高等教育普及化的进程中，由于大学生的工资收入相对下降等就业问题，曾经发生过规模与影响较大的学潮，政府不得不通过“大学生最低工资法”等法律与政策来维护其基本工资水平与就业，韩国等亚洲国家也出现过类似问题。因此，国家应在尊重市场的基础上建立大学生工资水平指导机制，使处于“就业底层”的毕业生也能获得公平的工资收入。

三、供求匹配政策

大学生就业岗位匹配包括微观和宏观职业的匹配。微观职业匹配主要是指专业、兴趣与能力等方面的匹配。微观职业匹配的效率和程度一般取决于信息的对称、数量与畅通，劳动力市场的完善与法制，市场主体的决策动力与能力等。宏观职业匹配包括总量与结构的平衡，它既取决于政府宏观调控的机制、方式与效率，又取决于宏观调控的微观基础，即市场的主体活力与自我约束力。相对于其他部门与行业改革不断深化的情况，我国高等教育体制的改革严重滞后，高等学校与政府教育行政部门的很多行为已不适应社会主义市场经济的发展。因此我们认为，在高等教育普及化相当长的时期内，供求匹配的就业政策主要就是高等教育体制的进一步改革方向。

（一）建立现代大学制度

高等学校是高等教育运行与发展的主体，是高等教育政策的执行者与落实者。改革开放以来，我国高等学校运行体制的改革取得了一些突破和成果，如大学生自主就业等。但总的来看，高等教育的运行体制依然是“计划”性的，政府与学校边界不清，高校缺乏办学自主权，职工吃学校、学校吃国家的“大锅饭”问题并没有实质性改变。这种具有一定市场因素的“计划”体制确实推动了高等教育的发展。改革开放以来我国高等教育所取得的发展成就，就是主要得益于政府的政治激励、推动与财政的持续投资，而高等学校自身的、内在的创新发展与贡献并不是很多。同时，这种体制的固有弊端，即高等学校缺乏内在发展动力、活力与自我约束力，也引发了一系列影响高等教育发展与毕业生高质量充分就业的问题。如教育教学质量提升缓慢与学生综合能力不强；专业结构与市场需求脱节且缺乏特色；招生规模的扩大与学校基础设施的盲目扩张所引致的债台高筑；层次升格的冲动与学校的同质化而导致的高校层次结构不合理；管理水平低下造成的效率效益差等。从我国改革开放的历史进程与经验看，要消除高等学校固有的弊端，就必须拿出当年农村与国有企业改革的精神与决心，加快加大高等教育运行机制改革的速度与力度，明确界定政府与高校的边界，赋予高等学校如招生、专业设置、职工聘用与解雇、学费的收支等核心权力，构建自我发展、自我约束、充满活力的与现代市场经济体制相适应的具有中国特色的现代大学管理制度。

（二）完善大学生就业市场

随着高等教育大众化的完成并进入普及化，我国大学生的就业由“计划分配”到“双项选择”再到“自主就业”，已经基本实现了市场化。在改革开放不断深入与市场经济进一步发展及高等教育普及化的条件下，市场将在大学生就业中日益发挥基础性的作用。因此，要做到大学生高质量充分就业，就必须进一步发展与完善大学生就业市场。首先，必须加快人力资源管理制度改革，消除部门、区域与行业之间显性或隐性的壁垒，建立自由流动、自由竞争、开放统一的全国性就业市场。其次，要加强就业信息与服务平台建设。加大经费投入，强化信息化技术与服务方式的创新，运用人工智能、云计算、大数据等技术，建立“互联网+就业服务”和学校就业工作体系相结合的新运行模式，整合高校、政府和社会资源，构造多元化的就业服务机构体系与服务平台，为大学生就业提供高质量的信息、咨询、扶助与指导等服务。再次，要高度注意大学生就业市场分割现象的出现与发展。市场分割理论认为，由于制度与内生的两大基本原因，劳动力市场可分为主要与次要市场。主要市场劳动者工资高、工作环境与条件好、工作稳定、具有较多的晋升机会与良好的发展机制，次要市场正好与其相反，并且劳动者一旦进入次要市场就很难有机会再进入主要市场。当前我国高校毕业生在非正规部门就业的人数逐渐增加，这事实上标志着大学生已有更多的人进入了次要市场。大批大学生进入并滞留在次要市场，对大学生总体就业质量的严重影响是不言而喻的。因此，我们必须密切关注这一大学生群体，一方面要加强市场本身的建设，开辟或拓宽其向主要市场流动的渠道；另一方面，要积极开展培训工作，提高其就业竞争力，使更多的大学生进入主要市场。

（三）构建高等教育宏观调控体系

在与社会主义市场经济相适应的高等教育运行机制中，宏观调控是政府最重要的职能之一。政府要充分发挥宏观调控的职能或作用，就必须建立科学的调控体系。首先，要注意调控方式的选择与组合。一方面要以经济手段为主，把经济手段与行政手段结合起来。当前有些地方政府把毕业生的就业竞争力作为向高校进行财政拨款的依据之一。很明显，这就是一种典型的符合市场经济规律、能够推动高校提高教育教学质量，从而提高毕业生就业质量的调控经济政策，值得推广。另一方面要注意好政策的相互作用问题。供给、需求与体制改革的政策有各自的特点和独特功能，在作用方向、方式、程度、效应与时效上会有所不同。因此，政策的确定除了精准选择之外，还必须做好组合问题，制定出综合性、互补性与市场性相结合的政策体系。其次，提高决策民主化水平。政府在制定高等教育与毕业生就业的发展战略、规划与调控政策时，要注意开辟多种渠道，利用多种方式，吸收高校、教育专家、企业家、社会中介组织与公民代表等广泛参与，进行充分的研讨与争论以达成政策共识，避免出现不接地气的政策。再次，要提高政策的效率。近年我国各级政府相继颁布了一系列促进大学生就业的政策，但总体效果并不是特别理想，其主要原因在于实施机制的不健全。要改变这种状况，就需建立政策执行效果与公务人员的绩效考核、激励处罚、任免升迁密切结合的政策实施机制。