农业转移人口市民化背景下农民工公共意识培育研究

娄博华，蒋占峰，陈林超，李清清

（1.河南师范大学，河南 新乡453007；2.中南大学，湖南 长沙410083）

城镇化是现代文明进程的重要标志，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要表现，在这一复杂的系统工程中，农业转移人口扮演着至关重要的角色，是社会有机体的关键组成。在中国推进新型城镇化的历史过程中，“人”兼有“主体—介体—客体”的三重身份，农业转移人口中的新生代农民工群体日益备受国家和社会的深切关注，其行为习惯和价值意识，直接决定了城镇化的速度、质量和水平，从一定意义上讲，城镇化的关键就是农业转移人口的市民化。

然而，农业转移人口市民化是任重道远的。国家统计局《2019 年农民工监测调查报告》数据显示，中国2019 年农民工总量为29077 万人，新生代农民工占比50.6%，其中，“80 后”占25.5%；“90 后”占23.1%；“00 后”占2.0%。[1]如此庞大的基数，可见农民工同步市民化的愿景是难以实现的。除此以外，长期以来，城乡分治格局在农民工市民化过程中也形成了一道难以逾越的“藩篱”，其所粘附的就业、医疗、教育、住房等一系列政策配置差异明显，以至于如今的市民化水平处在“有量缺质”的状态，加之农民工与之俱来的观念、意识、理性、素质相对欠乏，一系列的“公共性”问题日渐凸显。因而，在新型城镇化过程中，如何确保农民工在户籍准入、政治参与、社会保障、公共服务上有效的政策安排和落实，调适其行为方式、价值观念、公共意识、身份认同融入城市，助推农业转移人口市民化困局的破解，推进其真正实现市民化，是一项亟待解决的现实课题。

一、农民工公共意识培育的基本内容

（一）经济行为：劳动收支与职业期望

公共意识中的经济行为或者说经济价值观是农民工在经济制度、劳动关系、行为习惯上的价值判断和意愿的倾向，是以自身为参照系，对经济生活领域中的政策、竞争、金钱、收入和消费的基本评价和根本态度，具有导向性的作用，决定着农民工在城市融入中的选择和追求。[2]当前，中国已经进入经济转型的新阶段，消费的拉动作用日益凸显，在长期的城市化进程中，农民工一直扮演着重要的角色，这种角色身份的体现，既在于其“建设者”“参与者”的身份，更在于这一规模庞大的经济行为。农民工正凭借自身实力成为拉动消费生力军，成为中国经济转向高质量发展阶段的新引擎。[3]这个“新引擎”能否驱动的关键就是农民工的合理的劳动收入、匹配的消费意识和自我发展的职业期望。第一，合理的劳动收入，在现实中，农民工的劳动报酬普遍较低，与城镇职工的工资水平相比，明显式微，跟不上GDP 增速；第二，匹配的消费意识，收入决定着消费，不平等的收入分配机制，让农民工的消费能力和消费意愿低落，造成流动频繁的困境；第三，在职业期望上，就业保障缺失，晋升渠道阻塞，让农民工丧失干事创业的热情和期待，阶层的固化难以突破。这是之所以要将农民工的经济行为摆在培育其公共意识首要位置的缘由。

（二）身份认同：人力资本与心理认知

随着新型城镇化建设的推进和社会管理体制的改革，大量农民工涌入城市，在一定程度上成为“新市民”，但由于在政治、经济、社会、文化、生活方面的城乡差异，农民工一直处在边缘徘徊的尴尬境地。最初一系列社会政策和社会福利准取的偏向化，阶层固化产生的群体偏见和身份排斥，导致农民工在城市一直处于职业与身份相剥离、付出与共享相脱节的双重困境，使城市融入举步维艰。在农民工公共意识的培育中，身份认同是非常重要的，包含有职业身份、政治身份、文化身份、社会身份的认同和转换。[4]这其中，最核心的就是人力资本和心理认知。人力资本在农民工城市融入中有着关键作用，其人力资本存量粘附的社会地位、就业选择、劳动收入，是身份认同的核心条件，然而，现实中由城乡二元壁垒导致的教育、医疗等资源的失衡，让农民工人力资本水平难以适应城市所需，长期处于次级劳动市场；心理认知是农民工城市融入成就感、归属感、获得感的前提，所以，适当降低期望值和引导其自我调适是非常有必要的。实际上，农民工，尤其是新生代农民工，最初选择融入城市的初心都是满腔热情和胸有抱负的，赤裸裸的打击和一系列不平等的遭遇，逐渐磨灭其上进和奋斗的激情，心理自卑逐渐产生并代际传递。

（三）政治参与：义务履行与诉求表达

谈到政治参与，第一要讲政治认同。新生代农民工是一个数量规模宏大的特殊群体，相比较老一代农民工而言，其独立思考性更强，主动参与性更积极，同时，又是中国未来建设的中坚力量，引导新生代农民工增强政治认同，旨在广泛凝聚主体力量，激励奋斗，主要表现在增强社会主义意识形态的引领力和凝聚力、增进其认同中国特色社会主义制度、督促其认同且自觉践行社会主义核心价值体系、疏通社会主义民主政治表达渠道。在中国二元体制的长期运行中，城乡隔阂凸显，让建设城市的新生代农民工的参与体验未有满足，没能平等地共享城市服务，资源分配的失衡严重影响到新生代农民工的政治认同，加上网络信息的复杂化，意识形态的凝聚力和引领力亟需提升。在政治认同中，政治参与是首要的，履行既有的政治义务，疏通其诉求的表达通道，是关键举措。现实中，新生代农民工的政治参与往往被“边缘化”，一般以民生政治参与为止，且“发声分量”难以引起关注，选举权和被选举权更无从谈起，尤其在基层社区管理中，农民工群体往往被忽略，政策信息知晓渠道闭塞，导致个体化倾向明显，公共事务参与低。[5]化解和拓展矛盾产生的领域，确保适应社会公平正义的利益诉求，充分保障农民工的民主权利，优化其媒介素养，是培育其政治参与的唯一途径。

（四）空间规范：社会行为与媒体沟通

空间规范指的是在社会环境中，以法律、制度和公德所约定俗成的行为准则和规制。农民工的空间规范意识是指在城市环境内，愿意主动规制自己的行为，自觉遵守社会公共规范，并作为主体为城市形象建设作贡献。其主要有两个维度，即社会行为和媒体沟通。于社会行为维度，主要有三个层次，第一，在知识积累上，学习相关的内容，比如安全卫生知识、法律法规知识、公共伦理知识等[6]；第二，在行为养成上，强化内在行为的约束，比如不随地吐痰、不在公共场合大声喧哗、遵守交通规则等；第三，将自觉遵守空间规范作为自身的内在需要，是城市融入的必由选择。在调查中发现，从维护环境卫生的角度来看，被访者一般具有空间规范的基本意识，比如“在城市应该遵守国家法律法规、人际礼仪规范、城市公共生活习惯”，但在具体行动中，仍然存在自我约束的欠缺，失范行为常有发生；在情感认同上，缺乏城市认同，主要由于人员的流动性和对未来的打算欠乏长远谋划；另外，农民工的扰乱社会公共秩序和违反伦理道德的行为也时有出现。于媒体沟通维度，如今，信息化让媒体快速更新迭代，尤其是新生代农民工，处在社会纷杂思潮的环境中，色情、暴力、媚俗等不良信息极易影响其思维，导致其行为的越轨。另外，沟通渠道的便利也是一把“双刃剑”，既是诉求的表达渠道，也是情绪宣泄的滋生地。

二、市民化背景下农民工公共意识培育的处境

（一）人力资本水平乏力，约束融入成本

农民工融入城市的首要环节和第一保障就是经济基础，主要表现在人力资本水平乏力。包含有两个层面：第一是自身的人力资本水平，第二是政府的财政迟滞。在现实中的农业转移人口市民化过程中，其类型和趋势已经演变成由个人到家庭的迁入，在一项调查中，新生代农民工有73%的人已经结婚，这就意味着“一人吃饱，全家不饿”的状态已成为过去，如今面临的是子女的抚养、教育的支持和生计的维持，无疑就背负着沉重的经济压力。而新生代农民工由于自身人力资本水平欠乏，难以承担，城市融入的成本急剧增加，长期以往，由“乡”到“城”的理想就会破灭，何谈公共意识的培育。另外，农民工人力资本水平乏力的一个重要原因在于政府供给侧财政的迟滞。政府财政充当的是兜底保障的角色，一方面是为农民工提供必要的就业保障，诸如就业培训、创业补贴、失业救助等，另外一方面流入地政府要为新生代农民工提供具有保障性质的住房、交通设施、医疗、教育等社会服务。以上都是人力资本水平欠乏的关键致因，只有解决了源头性和分配性经济困局，才能让城市“容得下灵魂，装得下肉身”。

（二）顶层设计政策失位，限制准入机会

制度的安排实际上是平衡社会各方利益的过程，是福利、环境准入的门槛，制度的顶层设计与民众需求的对称与否直接影响着农民工的城市准入机会。这种顶层设计主要包括户籍功能、住房保障、教育机会、劳动就业和社会保障等。在户籍功能上，主要是属地管理和身份管制，其实就是利益分配机制，城乡二元壁垒所粘附的教育、住房、医疗、就业等政策排外，让农民工在城市的生存举步维艰，降低了其归属心理。在住房保障上，房子是刚需，拥有一处安身场所是农民工城市融入的前提和保障。然而，随着房地产市场价格的持续走高，城市的市民购买房子都异常困难，政府的保障性住房又将其限制在外，农民工更是“望房兴叹”。在教育机会上，一方面是随着经济的转型和产业结构的升级，不具备与之相适素质和技能的农民工面临着被社会淘汰的风险，顶层设计中教育培训的失位，导致恶性循环；另一方面，随迁子女的教育由于户籍限制和学区的划分，难与城市孩子享有一般的教育权。在劳动就业上，农民工长期处于次级劳动市场，劳动保护和职业发展无从谈起。在社会保障上，地域保护倾向明显，城乡壁垒难以打破。

（三）社会支持偏见排挤，阻塞沟通渠道

如今，阻碍农民工公共意识生成的一个重要致因在于城市社会的排挤和大众观念的偏颇。在城市经济发展和建设中，按理说农民工该当享有红利，但一些城市人认为城市资源被农业转移人口侵占，其利益遭受“威胁”，颇有微词。除此以外，城市社会支持的偏见排挤主要体现在以下三方面：第一，由于城乡生活的差异，农民工的形象往往不被接受，比如在讲究卫生上、言谈举止上、与人交往上等；第二，由于源文化的教育失衡，农民工一般法治水平相对淡薄，加上一些违规乱纪的现象时有发生，让其负面印象加剧；第三，由于城乡二元结构粘附的福利区别，让城市人有一种与之俱来的优越感，这种惯性思维带来的就是对处于劣势的农民工身份的歧视，严重打击其积极性和自信心。然而，在舆论引导上，有时农民工也处在夹缝之中，在一些报道中，农民工的形象往往与自私、无礼、粗俗挂钩，一旦有失范行为出现，网络喷子则不依不饶，有失偏颇地挖苦讽刺。这种境遇的长久持续，会对其诽谤性的标签引起自卑、极端、担忧、气愤群体情绪，甚至引发逾距行为，埋下隐患，如此鲜明的对比，让其城市融入的剥离感更加深切，逐渐逃离城市。[7]

（四）代际传递根深蒂固，架起城乡鸿沟

在上述中，人力资本水平乏力，约束融入成本；顶层设计政策失位，限制准入机会；社会支持偏见排挤，阻塞沟通渠道等，抑或将其归结为政治、经济、社会，由此可以发现一个根深蒂固的内在问题，那就是上述的归因有着代际传递的趋势，这种趋势在城乡所架起的鸿沟上拉大了差距。举例来讲，在人力资本水平的培育上，老一代农民工的人力资本普遍偏低，然而在社会支持系统中又难据一席之地，导致其子女在固化的阶层中难以突破藩篱，引来恶性循环；在顶层设计上，目前来看，党和政府一直在做政策的调适，帮助其更快、更好地融入城市，一方面推崇乡村振兴战略，提倡“乡贤文化”，号召建设农村，新生代农民工选择熟悉的家乡就业，加上乡土情结的催化，一定程度上看，农村的吸引力逐渐增加，恐怕这也是近年城镇化人口式微的原因；在社会支持上，城市的偏见和排挤是根深蒂固的，已经入城的农民工，在城市中一直处于资源的低位获取，教育、医疗、就业、住房、文化等，代际传递的依然是这些，在“摇篮期”就落后于城市，种种格格不入，让城市的偏见有增无减，城乡鸿沟更加难以跨越。

三、构建培育农民工公共意识的路径

农民工的城市融入与公共意识的培育是一项复杂又艰巨的长期性工程，在对策的设计上，主要考虑三个层面的问题：一个是“赋权”，一个是“增能”，一个是“调适”，三者的有机融合才能形成破解农民工公共意识培育困局的最优合力。

（一）构建责任分担机制，缓解融入成本

农民工城市融入的本质是获取城市的社会身份和附加的福利待遇，在获取的过程中，需要资金、户籍、教育、观念等成本，然而，由于农民工的非优属性，完全承担这些成本显然是沉重和不合理的，因而，构建合理的责任分担机制，帮助其缓解和减少融入成本是当下之需。主要有以下三方面：第一，从政府层面讲，加大财政的支付转移力度，完善公共产品的供给。地区间的经济水平有所差异，其所承担的财政支持也该有所区别，比如中央和地方，需要统筹兼顾，加强其间的协调性和联动性，由中央统一调配和安排，地方具体施策，共同承担农民工流入地的公共供给，增强其城市融入的信心。第二，从企业来讲，要转变用工理念，保障职工的合法权益。在城市融入过程中，企业的拉动作用是巨大的，能为农业转移人口提供就业机会，也就是经济保障。然而，现实中，农民工权益受损的情况常有发生，这就需要企业承担一定的责任，着力改善农民工的工作环境、薪资水平、人道关怀等，尤其是对农民工的可持续发展提供教育培训支持。在农民工自身上，要更新消费观念，调整消费结构，强化业务水平、提升素质投资。政府和企业承担的融入责任是外在的，而核心和关键是农民工自身的意识觉醒、清晰认知、自觉调整。减少娱乐性消费，杜绝不匹配的消费，增加储蓄和理财，强化文化素养的就业能力，才是农民工将来能在城市谋得“一席之地”的核心要义。

（二）优化调适顶层设计，消除制度屏障

城乡二元分治格局由来已久，且根深蒂固。户籍制度所粘附的社会功能是造成城乡壁垒的根本要素，当下，调适制度的顶层设计，合理施策是消除制度屏障的最好途径。在户籍制度改革上，要完善相关的法律保障，一方面专有的法律规章能够在人口界定上更加明晰，另一方面，建立全国人口信息管理系统，破除省域统筹，全国统筹，加强人口流动的动态监测和管理。同时，采取灵活管理的模式，创新落户政策，创建城市落户的多元渠道。在住房保障上，主要有三点：第一，加大保障性安居工程的推进，建造一批专用的流动人口保障性住房；第二，分类施策，完善保障性住房的准入制度和监督体系；第三，制定合理的保障性住房退出机制，谨防逆向选择和道德风险。在就业保障上，目前的问题是农民工普遍游走在次级劳动市场，且合法权益时常遭到损害，这就需要政府建立健全劳动市场的有关法律法规，在工资增长、创业扶助、失业保障、社会福利上予以支持；同时，在产生劳动纠纷时，注重惩罚与调解并举，并建立第三方责任兜底制度。在教育培训上，设立专项资金和领导机构，提升其业务水平和技能素质，兼顾公共道德素质和社会礼仪的相关培训。不可忽略的是，其随迁子女的教育权利要落实保障，避免歧视和损害，破除学区的限制，让一流、就近的教育资源走入寻常百姓家。在监督机制上，构建三方联动的监察机制，一是顶层设计者的内部检查，二是社会公众的普遍监督，三是权益遭侵犯的农民工的利益申诉。

（三）创新社会参与管理，营造舆论环境

农民工作为社会的有机组成部分，培育其公共意识需要社会的共同扶助和支持。首先，社会各组成单位一起发力，改善农民工公共意识现状。政府作为城市建设的主体部门，应该大力牢记为人民服务的初心和使命，转变官本位观念，既要“仰望星空”也要“下接地气儿”，主动宣传社会主流价值和公共意识，搭建文化交流平台，放宽容错机制，注重引导。其次，创新宣传教育方式。如今，新生代农民工已经逐渐取代老一辈农民工，其拥有相对较高的知识水平，较宽的世界视野，易于接受新鲜事物，可以利用“抖音”、“快手”等短视频APP，以及其他年轻人喜闻乐见的媒体平台，打造融媒体平台，扩大宣传力度。另外，网络不是法外之地，对于网络空间中的糟粕应该予以摒弃，净化网络空间，维护网络良好生态。再次，增加群体交往，拓宽城乡交流沟通渠道。常言道，一个良好的社区环境是具有开放性、包容性、多元性的，农民工在城市一般属于“两点一线”的生活状态，社区就是农民工在城市的“家”。都说“家是温暖的港湾”，如果在“家”中感受到社区的关注和关怀，那农民工的城市归属感和认同感自然成倍增加，在社区邀请参与公共事务时，农民工也该主动适应和习惯，只有自己“不外气”，社区才能“接地气”。最后，成立农民工团体组织，其间彼此合作，共同克服困难，并为其赋权，加强农民工的自我管理、民主参与和互动交往。

（四）提高自身能力素质，增强身份认同

造成农民工城市融入困难的一个内在原因就是自身素质差，这就需要提高自身能力素质，增强融入能力，才能获得身份认同。长期以来，城乡教育资源差距较大，乡村教育资源薄弱，教育观念落后。针对农民工教育程度低的问题，可以采取补充教育的方式，比如为农民工开办夜校、农民工大学等来提升农民工的学历，增加农民工的人力资本；通过开办各式各样的培训学校，如：技能培训学校、礼仪培训学校、语言培训学校、省情国情培训学校等来提高农民工对城市社会的适应和对国家的了解。[8]另外，随着互联网信息技术的普及，“抖音”、“快手”等新生社群已经成为新生代农民工的主要聚集地，这就需要发挥网络正能量，消除网络负能量，为其素质提升拓宽渠道。此外，在消费结构上，要注重人力资本的投资，减少或避免娱乐性或者不匹配的消费。增强身份认同的第一个要求就是客观、正确认知自我。融入城市任重道远，但不可自卑、怯弱，人生而平等，没有高低贵贱之分，虽然农民工在入城之初与市民在观念、消费能力、工作条件、工资待遇方面存在差距，但客观认知，查找原因，立志于改变现状，就有机会“翻身”，现实中的实例不在少数。其中，至关重要的是要摆脱观念束缚，自觉融入城市社会。在代际传递和传统观念的影响下，新生代农民工势必会面临与之俱来的城市距离感、剥离感，要突破这一困境，就需要农民工自身自觉接受新文化、新观念，摈除传统老旧中的消极因素，同时，保持乐观积极的态度，正确对待心理预期与现实之间的差距，最重要的是不懈奋斗，增强自我竞争力，缩小期望差距。