城乡公共交通一体化发展的实践与思考

方 润，方 文

（1.云南农业大学新农村发展研究院，云南 昆明650201；2.苏州大学马克思主义学院，江苏 苏州215123）

改革开放40多年来，我国经济社会发展迈出了辉煌的步伐，取得令世人瞩目的成就。随着乡村振兴战略的进一步深化落实，城乡差距也逐步缩小，社会公共服务日趋均衡，乡村人民群众共同享受到经济社会发展成果。城乡公共交通一体化发展是城镇化和发展一体化的重要体现。城乡公共交通一体化是城乡交通运输一体化的重要内容和进一步延伸，其主要特点在于把原来的乡村客运班线改造为公交路线，对于提高城乡交通运输服务水平，方便城乡群众出行，促进城乡基本公共服务均等化具有重要的意义。

一、城乡公共交通一体化发展的时代背景

（一）城乡公共交通一体化发展是推进城镇化的先行和支撑

在一定意义上讲，交通运输是推动经济社会发展的基础性标志，其中城乡公共交通运输是生产资料、生活必需品和人员在城乡之间实现畅通的主渠道和主要手段，更是推动城镇化的重要途径，城乡公共交通运输发展好了，就有利于加快城镇化的实现步伐，如果城乡公共交通运输存在差别，就不利于城乡之间、区域之间的物资、商品和人文交流，必然阻碍城镇化推进，因此必须推进城乡公共交通一体化发展。如前所述，城乡公共交通一体化发展不仅有效解决城乡人民群众的出行问题，而且成为推动城乡之间人流、物流、信息流双向多向流动的重要途径。党的十九大和“十四五”规划都明确提出要实施区域协调发展、统筹城乡发展和乡村振兴等重大战略，强调要走协调发展、共享发展和可持续发展之路，实现中华民族伟大复兴。在这一重大背景下，公共交通一体化发展呼之而出。

（二）城乡公共交通一体化发展成为民生建设的重要内容

正是拥有了良好的发展背景，在我们党的正确领导下，国家要求各级政府共同发力推动此项利好工作，并在国家层面上给予政策和行动支持。早在2016年交通运输部等十多个部委共同下发了《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》，支持加快推动城乡客运一体化发展，于是一个推进城乡交通运输一体化建设的社会环境逐步形成。随后在2019年上半年，交通运输部联合其他多个部委再次出台了《关于推动“四好农村路”高质量发展的指导意见》，这个意见对进一步统筹城乡公共交通服务和一体化发展提出了具体意见，要求在新时代经济社会高质量发展的大好环境下必须建构一个高质量、服务型、有效率、能够让城乡人民群众共享的交通运输体系。在国家、省、县（市）和乡（镇）各级各部门的共同努力下，农村客运覆盖到了全部乡村，乡村客运健康稳定发展的体制机制逐步得到完善，农村客运形成了道路通畅、有经济社会效益、可持续的生动局面。公共交通一体化发展已经成为一项重大的民生工程，乡村人民群众从中获得了实惠和方便。

（三）城乡公共交通一体化发展是推动城市繁荣的现实需求

改革开放40多年来，我国城市的发展取得优异成就，呈现了日新月异的新局面，其中最大的特点之一是家庭拥有汽车的数量快速增长，中等以上收入的家庭几乎家家拥有一台或一台以上的汽车。这在给家庭带来方便的同时，也给城市发展和人民群众生活造成了一定的影响，表现为城市出现了拥堵，造成了环境污染，甚至交通事故经常发生的城市病，结果原来的“出行方便”变成“拥堵在路上”，人民群众的出行花费在路上的时间更多。同时，各个城市的汽车保有数量不断增加，以及电动自行车和电动三轮车、四轮车的迅速扩张给城市治理提出了新的挑战，也限制了城市环境的向好改善。在城镇化发展和城乡统筹发展的新形势下，城乡公共交通一体化发展成为破解一些中小城市交通困境的必然选择，也成为推动城镇化发展的重要内容之一。

二、城乡公共交通一体化发展的现状

（一）城乡公共交通一体化发展的动因

习近平总书记指出：“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”[1]当前我国社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对美好生活的需要必然要求我们以改革创新的精神推动公共交通服务发展提质，解决涉及乡村人民群众生活的交通更加便利化的问题，为乡村群众享受改革发展成果创造条件。党的十八大以来，全国上下开始把发展交通事业作为使人民群众过上美好生活的重要举措，但是公共交通事业发展“最后一公里”在一些相对边远的地区仍然没有完全打通。“坚持人民至上，勇于实干为要是中国共产党的高尚品质。”[2]随着形势的积极发展，针对以上问题，边远地区在当地党委和政府，以对人民高度负责的精神，真抓实干积极谋划城乡公共交通一体化发展，推动公共交通村村通，促进货流、客流融合发展。现在，大多数地方为了扩大公共服务的覆盖面，有效解决公共交通“供给”与“需求”的矛盾，规范公共交通运输市场，都出台了平价优惠政策，让乡村人民群众享有了更多的获得感。

（二）推动城乡公共交通一体化发展的做法与成效

一是坚持基础在前，建设为先。近年来，大多数地方都会加大人力、财力、物力的投入，集中力量打好基础交通攻坚战，破除“区位优越、交通制约”的窘境。情况好的县市单独财力总投入近百亿元，实施区域内的国省干道升级改造，以县城为中心，建设城市外环道路，实现了向外辐射的路网格局，城乡交通环境得到极大的改善。其次，全国各地为破解“交通最后一公里”难题，千方百计加强农村道路建设，新建或扩建农村道路工程全面启动，为城乡公共交通一体化发展打下了坚实的道路基础。

二是坚持政府主导，多部门联动。目前，很多地区的做法是抓住农客班线经营权到期的有利时机，采取“农村客运经营权到期依法终止，给予原车主适当补偿”的办法，将分散的私营线路统一收归国营，为推进城乡公共交通一体化营造了政策氛围。在此基础上，按照“依法终止、合理补偿、安排就业、友情操作”的改革思路，由县财政一次性投入一笔专项经费，淘汰过去的大部分老旧客车，组建国有公共交通公司，从原有的车主中吸纳驾驶经验丰富的中青年人担任公交司机，实现了新旧体制的平稳过渡。在以人民为中心的发展思想指引下，各地都在进一步扩大公共交通覆盖面，推动城区、城乡、镇村公共交通完全融合，线路、票价、服务一体化，实行“一个价”，60岁以上老年人、军人和残疾人等免费乘车，一般都由地方财政每年安排一定专项经费用于公共交通运营补贴，确保公共交通公司的“公益属性”。现在，在很多地区，在地方财政专项支持下，大力推广“镇村公交”“智能公交”“新能源公交”，每个乡镇站场、每辆公共交通车每年都能得到一定的国家补贴。

三是坚持县乡镇合办，上下一体。为不断提高乡村公共交通通达率，解决边远一点的乡村人民群众出行不便的问题，自2012年开始，全国多数县就开始积极探索乡村公共交通网络建设的途径。后来，在国家的鼓励下，越来越多的县按照“县乡镇合办、乡镇为主、上下一体”的模式，由县里负责统一提供乡村公共交通车辆，乡镇成立乡村公共交通公司负责具体运营；在乡村公共交通线路方面，由县政府牵头开展风险评估，统一对线路规划审批，乡村公共交通统一执行1元票价，运营亏损由县和乡镇两级财政补贴，县财政还对公共交通站场建设、每台乡村公共交通车辆进行定量补贴。据相关资料显示，几乎所有的县都开通了城区、城乡公共交通线路，人们出行更加方便、更实惠，乡村人民群众在村头就能坐上公交的梦想已变成现实。

四是坚持走绿色发展的公共交通一体化发展之路。在坚持以人民为中心的发展理念指引下，坚持绿色发展是保护城乡环境的根本之策，也是乡村人民群众的美好生活需要。绝大多数县紧紧抓住国家对新能源汽车补贴的机遇，优先发展新能源公共交通车，可减少碳排放量，节省燃油成本，其优势在于，不但保护了环境，而且降低了城乡公共交通的运营成本。

三、进一步推动城乡公共交通一体化发展的若干建议

城乡公共交通一体化发展必须“坚持问题导向、需求导向和目标导向”。[3]从目前的发展实践情况来看，城乡公共交通一体化的利好是多方面的，不仅有利于城乡社会治理，推动地方经济繁荣，给乡村人民群众带来民生实惠，而且有利于推动绿色发展的新发展理念的落地生效，促进城乡生态文明建设。通过调研，我们认识到进一步推动城乡公共交通一体化发展应从以下几个方面着力。

（一）进一步强化地方政府的主导作用

早在2013年11月，党的十八届三中全会就指出“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。众所周知，城乡公共交通一体化发展是关系城市和乡村两地人民群众的直接面向最基层的数量较大、涉及面宽广的经济社会事项，具有重大的现实意义。在经济上有利于促进城乡物资和商品流通，繁荣地方经济，带动城乡人民群众致富；在人文上有利于带动城乡文化交流交融，促进社会文明和谐；在长远目标上，有利于消除城乡差距，让人民群众享有平等的公共服务。从全国的实践看，省级、县级和乡镇各级勇于担当，从实现人民群众美好生活需要出发，积极作为，共同全力推动此项利国利民的工作。但是现实中，进一步推动城乡公共交通一体化会遇到很多具体问题,如政策支持、公共财政投入、运营管理、安全保障等问题。这些具体问题的系统解决需要地方政府高度重视，在地方政府主导下各部门、各单位和社会领域齐心协力共同奋斗，为进一步推动城乡公共交通一体化发展创造良好的政策环境和社会环境。

（二）在乡村公共交通一体化道路提档升级上着力

习近平总书记指示“交通基础设施建设具有很强的先导作用，特别是在一些贫困地区，改一条溜索、修一段公路就能给群众打开一扇脱贫致富的大门”。为贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，全国乡村都掀起乡村公共交通道路建设的热潮，特别是在西部地区和中东部地区的边远乡村，国家投入了大量专项资金用于公共交通道路建设即称之为“四好农村路”建设工程，该项工程使原有很多乡村道路得到拓宽、延伸，有的乡村从无到有修建了宽阔的沥青路或水泥路，乡村道路的里程数翻倍增加，优质路网基本形成，通达率达到了90%以上。但是，任何事物总是处在发展变化之中的，乡村的整体面貌也是处于发展进步之中的，随着乡村人民群众生产生活整体水平的不断提高，以及出行的需求增加，修建后的道路又不能满足公共交通一体化发展新的现实需要，这就要求地方政府和交通及相关部门共同在推动乡村公共交通道路提档升级上着力。一是要提升公共交通道路的整体通达率，增强公共交通一体化服务能功能，满足乡村人民群众的高质量安全出行需要；二是提出新的标准，对照新标准提高乡村公共交通道路设计、建设和布局的要求，如设计要放眼未来，建设要符合现代化要求，布局要具有合理性，符合乡村和乡村人民群众实际；三是要统筹考虑城乡之间和各乡村之间的现实状况和乡村人民群众的现实需要，打通循环路、断头路、中梗阻，为城乡公共交通一体化发展打好“硬件”基础。

（三）在建设好公共交通一体化场站上着力

“大运量、高效率的交通方式是新型城镇化建设过程中，城市交通发展的必然选择。”[4]城乡公共交通一体化发展正是顺应这一发展趋势，而场站建设是城乡公共交通一体化发展的重要内容。因此，必须在地方政府的统一协调下，联合财政、土地管理、生态环境、住建、电力、技术监督、城管等相关部门单位，在土地使用、资金支持、充电设备安装、综合服务室、维修保养配套和场站建设质量方面共同发力，共同建设优质的场站。

（四）在建立健全相关法规制度上着力

城乡公共交通一体化发展是一项长期的重大民生工程，其建设发展涉及多部门单位、财政投入、公私利益、质量监督、安全运营等方方面面，这就要求必须建立健全相关法规制度，形成以法律法规和制度体系为核心的长效保障机制，来保证公共交通按照当初设定的目标安全、高效、可持续发展。

推动城乡公共交通一体化发展是新时代我们党和政府提供给人民群众的重要公共服务之一。“一切工作都以维护人民群众的现实利益为原则，着力解决人民群众的实际问题。”[5]推动城乡公交一体化发展取得较好的社会效益和生态效益，其实践生动表明，党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，积极推动民生建设，让人民群众享受了实实在在的改革发展成果。