逐步完善耕地保护制度提高农业综合生产能力

加娜尔·尔斯汗

【摘要】作为世界人口大国，落实耕地保护制度、保障粮食生产质量是与我国国计民生密切相关的首要任务。基于此，资源管理部门可通过构建耕地资源共同体的保护理念、优化耕地资源保护制度的平台、完善耕地保护制度的内容条款、健全耕地保护制度在执行时的保障机制、完善耕地资源保护下的各项机制等措施来实现耕地保护制度的完善和优化，从而达到强化耕地保护成效、提高农业生产力的发展目标。

【关键词】耕地保护制度;完善策略;综合生产能力

引言：

现阶段我国耕地保护制度的实施效果并未达到预期理想的成效，对此资源管理部门应积极对耕地保护制度进行优化和完善，为保障国家粮食安全提供制度支持，避免在耕地利用中过度追求短期效益而忽略耕地资源的可持续发展的情况，从而有效实现经济发展与耕地保护的双重发展局面。对此笔者将针对耕地保护制度的完善策略展开探讨，意在为提升我国农业生产力提供思考及借鉴。

一、构建耕地资源共同体的保护理念

在新时代中，耕地保护制度应按照“奥尔森集体行动”的理念来有效构建以耕地资源为核心的多元化共同体。通过从过程、目标以及绩效等多个方面联结多元化共同体的集体利益，以此来有效缓解中央政府与地区资源管理部门之间的潜在博弈矛盾。使用市场和政府机关双重手段对耕地保护制度推行过程中的生态补偿等问题进行解决，从而为社会群众营造良好的耕地保护环境。此外，构建耕地资源共同体还有利于促进耕地保护制度的转型，最终形成农户为主、政府保障以及社会参与的多元共治化耕地保护共同体，有利于进一步发挥耕地保护制度的作用价值。

二、优化耕地资源保护制度的平台

为充分发挥耕地保护制度在农村地区的政策效力，形成生态优先、目标一致、双重激励的耕地保护制度平台，资源管理部门应结合辖区内的耕地资源现状，从数量和质量二个层次对土地保障制度平台加以优化。首先是数量保护，资源管理部门可以按照空间规划的弹性管理原则和以刚性控制政策為基础，对“三区三线”的土地空间规划理念加以科学布局，并通过灵活运用整治措施来促进土地资源的集中聚集性，使其逐步养成节约集约土地的好习惯。其次是质量管理，资源管理部门可通过优化土地资源的空间配置，持续推进农田建设项目，贯彻落实耕地占补平衡措施，以此来切实有效地提高耕地保护制度能够顺利实施。

三、完善耕地保护制度的内容条款

虽然目前我国已经形成了以耕地占补平衡和农田保护为核心的耕地保护制度，但该项制度在实际实施过程中依然存在一些不足之处还有待进一步完善，以确保耕地保护制度能够充分发挥出实效性。以耕地保护制度中的“耕地占补平衡”这一内容为例，早在2004年国务院便提出耕地应按照“等级折算”的方式进行占补，后续又在2017年对其进行补充，再次强调在维持产能平衡的过程中应遵循“以质抵量”的耕地保护理念，但并未形成具有实操性的落实机制。“以质抵量”主要是指非农企业或个人补充与所占耕地质量和数量相当的耕地，通过这种方式来保障全国耕地农产品综合生产能力的有效平衡[1]。但在实际应用中，即便占用同等数量的耕地，但维持产能平衡还需保证耕地质量，避免企业占用优质良田。同时还应加大资源管理部门对耕地改造的执行力度，减少对未利用土地资源的盲目开发，努力为提高农业综合生产力创造条件。

四、健全耕地保护制度在执行时的保障机制

对耕地保护制度执行过程中的保障机制加以健全也是提高农业生产力的重要途径。基层政府、资源管理部门、广大农民以及村集体经济组织作为耕地保护制度的执行者，其在保障耕地保护制度顺利实施的工作中发挥着关键性作用。首先，充分保障了基层人民政府以及国家资源管理机关在土地保护制度中所履行的责任与其享有的国家权力之间的对等性。以基础田保护责任为例，基层政府和土地资源管理部门在明确了基础田保护责任范围的同时还应当采取财政支持等手段对因规划保护基础田所造成的土地发展空间限制和发展权丧失等特殊状况，予以相应的经济补偿。以基本田保护为例，基层政府和资源管理部门在强调基本田保护责任的同时还应通过财政支付等手段对应规划基本田而引发的发展空间受限或者发展权丧失等情况给予一定的经济补偿。其次，加强对“三农”的扶持力度，以此来充分激发农民对实施耕地保护制度的积极性，同时也能通过制约制度来规范农民的耕种行为，极大地减少了耕地保护制度的推行阻力。最后，资源管理部门还可适当加强对村集体经济组织的建设力度，为充分发挥耕地保护制度优势奠定基础。对此资源管理部门可从村组织的领头人入手，通过一系列的激励政策来充分调动村组织的积极性，使其能够更好地参与到保障耕地保护制度执行力的建设工作中去。

五、完善耕地资源保护下的各项机制

在现有耕地保护机制的基础上对其各项机制进行进一步完善也有利于促进农业生产力的全面提升。首先，资源管理部门可建立提高耕地保护质量的管理机制，具体可结合《农业法》中针对耕地保护工作明确提出的法律规定，再结合地区耕地保护现状制定符合相关标准的管理机制，以此来提高耕地保护工作的强制性和约束力，从而间接提高耕地保护质量[2]。其次，由于耕地资源的宝贵性，因此国家在发展农业生产力的过程中可结合各地区的发展实况，设立专项资金来制定耕地保护制度下的奖励机制，积极鼓励农民使用秸秆还田技术，并且使用符合国家标准且几乎不会对生态环境造成污染的农家肥，对于在耕地保护、提高农业生产力及其他相关方面表现优异的个体或组织机构给予适当地奖励，从而进一步调动其积极性，有利于为耕地保护制度的有效落实添加助力。

六、结论

在2020年新冠疫情的影响下，多个国家出台了农产品出口的限制政策，这也更加凸显出保障粮食供需平衡、加强耕地保护的重要意义。耕地保护制度作为推动农业发展的标杆，其对于推动城镇化发展、提高农业生产力等方面均起到了关键作用。虽然目前耕地保护制度在实施过程中还存在缺陷问题等待改善，但笔者相信在资源管理部门对其不断地完善下，耕地保护制度一定能够作为奠基石为农业发展道路贡献一份力量。

参考文献：

[1]牛善栋，方斌.中国耕地保护制度70年：历史嬗变、现实探源及路径优化[J].中国土地科学，2019，33（10）：1-12.

[2]郭珍.中国耕地保护制度：实施绩效评价、实施偏差与优化路径[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2017，50（01）：64-68+159.