政府协商：制度基础、功能指向与挑战应对

陈家刚

（中国人民大学 马克思主义学院，北京 100872）

在当代中国的政治生活中，协商民主已经与人民民主、党内民主、选举民主、基层民主等多样化的民主表达共同构成了人们关于民主的认知和实践活动的结构化图景。同时，随着经济增长、社会分化、制度环境的变化，协商民主也愈益具有更加显著的理论价值和实践前景。“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”[1]在协商民主的宏观叙事架构中，又分别有政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等具体的形式。不同的协商形式分别以特定的协商组织者为主体，围绕法定边界内的重要议题实施不同的协商活动。在上述各种协商形式中，政府协商尤其具有重要的讨论价值。其一，政府是受托管理政治活动的行为者，承担着决策、管理、服务并及时回应委托者需求的职责。其二，政府活动与民众密切相关，直接影响着民众的利益与生活。其三，政府间关系需要实现有效的协同与配合。因此，在合理界定政府协商内涵的基础上，清晰界定政府协商的边界、启动的条件、功能目标、操作方式、面临的挑战及其应对，对于整体推进协商民主制度建设具有重要的价值。

一、何为政府协商？

（一）政府协商的内涵

2012年党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”的命题，构想了“国家政权机关、政协组织、党派团体”三种协商民主“重要渠道”，以及“基层民主协商”的协商形式。显然，这里重要渠道所指的“国家政权机关”就包括立法、行政和司法机关。2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕协商民主问题的设想是要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，为此，在十八大提出的若干渠道基础上，增加了“基层组织、社会组织”的协商渠道，更为重要的是，提出了“立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”五种协商民主形式，“行政协商”是一种重要的协商民主形式。2014年中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次明确了“推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的协商民主制度建设目标，重点提出了“立法协商”的价值、具体机制和形式。“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”，隐含着政府作为协商行为者参与立法协商的构想。2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将“政府协商”与政党、人大、政协、人民团体、社会组织和基层协商一起，明确为协商民主的重要渠道。

广义的政府，是指由立法机关、行政机关和司法机关等构成的国家机关的总称；狭义的政府，指的就是行政机关。在我国的政治话语中，政府协商中的“政府”就是各级行政机关，即各级人民政府。政府协商指的就是以行政系统作为组织主体开展协商活动的民主形式。在这种协商形式中，政府与公民个体、社会组织、企事业单位等通过平等对话、讨论的方式，协作解决涉及公共利益方面的事宜。政府协商是协商民主在行政领域的实现形式，是政府与社会各个方面就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行协商的过程。政府协商意味着政府治理朝向基于“以人民为中心”“人民至上”价值目标的现代行政模式转向，意味着全能型管制型政府朝向有限服务型政府的转变，意味着责任政府、法治政府、透明政府的政府建设新定位。

根据政策性质、议题覆盖广度和涉及利益主体的差异，我们可以将政府协商区分为政府内协商、政府间协商和政府与社会协商三种基本类型。（1）政府内协商，主要是指为实现不同政策领域之间日益增加的横向协作，行政机构内不同部门之间的协商与合作。通过建构部门间分享的目标绩效体系，政策的执行能够通过多方的协商而实现资源共享、责任到位。城市基础公共服务提供过程中的通信、排水、送暖、电力等设施建设，通过政府协商实现协同配合，才能够避免出现反复的“开膛剖肚”式城建。（2）政府间协商，主要是指基于资源差异、利益分殊、协同共进等问题的横向政府协作。同级不同区的行政主体、相关的社会组织、企业等行为者，在解决涉及跨地区共同利益的问题时，需要多方共同协商以形成共识。例如京津冀协调发展、东西部扶贫协作机制、公共服务跨区域流转衔接、多元横向生态补偿机制、南水北调中线工程水源区对口协调等，需要通过横向政府间协商，聚焦整体发展战略，协商建立精准协调机制。（3）政府与社会协商，主要是指各个行政机构在法定职责边界内围绕公共议题与人民群众、企事业单位和社会组织等开展直接对话的协商活动。政府与社会的直接协商，议题针对性强、可操作性强。例如乡镇人民政府解决学校、社区健身场所、文化馆等基础文化设施建设问题，就需要在本行政区域内广泛听取各方面意见；而省市县级政府考虑教育、医疗、公共交通、养老设施等公共设施建设时，则需要在更大范围内开展协商活动。从价值目标来看，政府内协商重在执行协调与能力建设，政府间协商重在战略协调与宏观配合，政府与社会协商重在公共服务与利益保障。从参与主体来看，政府内协商主体是不同政策领域的代理人，政府间协商主体是区域行政机构代理人，政府与社会协商主体则是行政机构与受益主体自身。从协商方式来看，政府内协商主要是工作协调机制，政府间协商主要是构建联席工作机制，政府与社会协商主要是座谈议事与协商会。虽然存在这些差异，但其共同点在于：都是任务导向与问题导向，都是通过参与和利益表达实现协商和共识，都是通过会议机制推进协商。

（二）政府协商的启动

协商是指为了解决围绕公共问题产生的分歧、冲突和矛盾而通过共同商量以求得一致和共识的活动。政府协商重在实现立法与决策科学化、民主化与合法化，实现政府行为有效性和公正性，实现政府治理的有序与认同，核心是满足不同主体的利益诉求。由于资源禀赋不同、所处环境差异、行业职业不同，人们的利益诉求也存在诸多不同，有依法应当予以保障的，也有个人期待超越相关法律政策规定的；有暂时的、眼前的利益要求，也有长远的、持续的利益预期；有个体的、家庭的利益目标，也有团体的、社区的共同利益追求。在所有这些结构性、职能性存在差异的不同利益格局中，政府协商最容易解决的是符合法律政策规定的问题，而不合理的诉求则需要通过协商加以引导。

那么，政府协商如何启动呢？也就是说，具备怎样的条件，才需要开展政府协商？其一，确立涉及共同利益的基本规则的时候，启动协商。现代政府治理是规则之治，规则包括宪法、法律、法规等作为组织行为者、团体行为者、个体行为者从事各种政治活动和社会活动的基本依据，涉及各个方面、各个层次、各个领域，是人类政治生活中的公共品。保证规则之于社会是公平公正合情合理，需要在规则形成之前，由各方共同协商达成共识，以便此后具有共同约束力。规则一旦确立，便成为协商的基本依据，而不是协商对象，保证政府协商的权威性和有效性。其二，做出重大决策的时候，启动协商。“协商于决策之前和决策执行之中”，指的是政府在做出重大决策之前，以及决策之后的具体执行过程中所进行的协商。决策方式和路径的协商，不是要颠覆已经做出的决策，而是重在使作为协商结果的政策执行得更加有效和充分。其三，化解利益分歧和冲突的时候，启动协商。政府履行职责涉及三个重要问题，即是否提供公共物品、公共物品提供的优先性、如何更好地提供公共物品。对于“是否提供公共物品”，应当说不存在争议，政府存在的基础就是要为民众提供安全、教育、医疗、保障和服务等公共物品，这是法定职责。而对于“公共物品提供的优先性”“如何更好提供公共物品”，则会因为各种因素的影响而产生分歧。在有限的资源和财力动员能力条件下，先建设中学，还是先建设小学；先重点发展教育，还是重点保障医疗卫生；先修建道路，还是先建设养老设施等问题，不同的社会主体，存在着个体或群体偏好选择、观念分歧和利益冲突。土地征收及其补偿问题、大气污染整治中的府际利益协调与分配问题、生态保护与经济发展的地区利益协调问题等，民众与政府、政府与政府之间必然存在着一定程度的分歧，要达成共识，就需要借助政府协商。

（三）政府协商的制度基础

一是执政党的制度安排与要求。中共十八大、十八届三中和四中全会在总体上提出社会主义协商民主制度建设的同时，也明确了推进政府协商的基本观念。2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次明确提出了政府协商和政党协商、人大协商等其他各种协商渠道，同时具体阐释了政府协商的目标诉求和“探索制定并公布协商事项目录”“增强协商的广泛性针对性”和“完善政府协商机制”[1]等三条实践路径。

二是宪法法律的正式规定。首先，我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”[2]8，而且，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”[2]18。这就从宏观的高度为政府协商确立了基本遵循原则。宪法规定，全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。因此，从中央政府到地方各级人民政府，在工作中都必须倾听人民的意见和建议。其次，《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国预算法》具体规定的政府工作原则为政府协商提供了制度规范。《中华人民共和国立法法》明确要求“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”[3]18。同时，国务院在依法制定行政法规的过程中，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”[3]9。地方各级人民政府依法制定规章的时候同样应广泛听取人民群众的意见和建议。

三是政府系统内的自我规制。作为中央人民政府，国务院制定了《国务院工作规则》作为自身工作的基本依据。总体上讲，“国务院工作的准则是，执政为民，依法行政，实事求是，民主公开，务实清廉”。根据这一准则，在“科学民主立法”“科学民主决策”等方面，提出了“坚持从实际出发，准确反映经济社会发展要求，充分反映人民意愿，使所确立的制度能够切实解决问题”“完善政府立法工作机制，扩大公众参与”“完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度”[4]等具体要求。对于“国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项”，都“应当充分协商”“应当事先征求意见”“采取听证会等多种形式听取各方面意见”。而且，“国务院在作出重大决策前，根据需要通过多种方式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、社会公众等方面的意见和建议”[4]。

在我国，地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关[5]。地方各级行政机关制定的各项规范性制度也为当地的政府协商提供了基本的制度保障。例如内蒙古自治区人民政府《关于加强政府协商的实施意见》（2016）、青岛市人民政府《关于进一步加强政府协商工作的实施意见》（2019）等文件，以及地方和基层政府出台的“协商事项目录”等，都为政府协商的实施奠定了坚实的制度基础。

二、政府协商的功能指向

（一）政策功能

从政策视角理解，政府协商的功能主要是增强政策认同、改善政策质量和保障政策执行。

政府协商增强公众对于政策的理解、认同与支持。在我国，全国人民代表大会是最高国家权力机关，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”[2]28。国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”[2]28。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。我国宪法明确规定了立法决策机构及其权限范围。实际上，由于人口规模、地理区域等因素的制约，民众无法也不可能参与到与自己相关的所有立法和决策过程。因此，政府协商能够使各级人民政府通过规范化的渠道扩大民众的政治参与广度和深度，在广大人民群众委托人大代表参与权力机关立法和决策的常规利益表达渠道之外，拓宽了普通民众参与政治生活和表达利益诉求的渠道。在各级政府执行权力机关的立法和决策、实施自身职权范围内的立法和决策的实践中，政府协商的实施，可以通过普遍的参与、广泛的对话、深入的协商，增加民众对于各种立法和决策过程以及结果的理解和认知，补充民众在不同层级决策过程的参与不足，增强民众的政策认同和支持。

政府协商改善决策质量。政府决策是对行政过程涉及公共利益的事项做出决定和选择。影响决策质量的因素包括是否能够合理确定符合当地实际的公共事务、政策影响对象的利益是否充分受到关注、各种分歧或冲突性的利益是否得到有效协调。仓促的、随意的、封闭的决策方式，不仅会导致公共资源的大量浪费，而且会因为忽视或者侵害政策对象的利益而受到抵制，引发各方不满，以致影响社会稳定。“社会公众的语言交往构成了一个遍布四方的、由灵敏的传感器或监视器组成网络，他们能够及时对社会的各种问题和困难形成的态势和压力做出反映，并且能激发具有影响力的意见。”[6]政府协商是行政机构与民众之间的直接对话和交流，决策过程的公开透明，各方利益偏好的充分表达，不同方案的审慎选择，理性认知基础上的共识达成，为提升政府决策质量奠定了坚实基础。只有决策前和决策执行中充分协商与论证，才能最大限度地避免违背民意、违背公平正义的决策出台，从而保障政府理性行政。

政府协商保障政策顺利实施。政策的生命力在于执行。经由协商形成的决策，因为吸收和反映了政策对象的利益诉求及其对公共利益的认同，政策执行过程就会受到各个方面的支持和推动，而不是政策执行“中梗阻”。例如，为了公共利益而实施的征地等行政行为，为什么要征地、如何征地、如何补偿等问题都需要执行前进行正式的协商沟通。政策过程中的协商，尊重政策相关方的参与权和话语权，会有效减少冲突，保证行政行为顺利实施。“历史经验证明，用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。”[7]336政策实施过程中遇到的思想问题，只能通过说服的、协商的方式来解决。

（二）制度功能

政府协商作为一种行为规则，能够为制度之中的行为者提供行为准则、合作方式和未来预期。不管是正式制度，还是作为惯例和习俗而存在的非正式制度，都能够发挥规范、吸纳、维护、传导、创造和引领的功能。

政府协商规范主体行为。政治生活中的各类行为主体都有其责任边界、行为边界。在共享的宪法法律和社会规范框架内，现代行政机构遵循法无授权不可为的基本规范，公民个体、社会组织等遵循法无禁止即可为规范。行政机构要履行法律规定的宏观管理和服务职能，公民个体和社会等既要行使自己的权利，也要承担应尽的义务。政府协商使行政机构的责任内容和边界更加具体化，更具有针对性，更具有可操作性；政府协商使政策对象包括个体与组织的权利的行使和义务的履行更加明确、更加主动、更加有序。

政府协商创造合作机制。政府切实履行公共服务职能，既需要某项政策、某个机构、某个部门的实践与努力，也需要政策与政策之间、机构与机构之间、区域与区域之间的相互协作和配合。“协同政府”或者说“整体政府”的理念，其关键是要解决结构性改革所产生的碎片化、自我中心主义、部门主义和缺乏协作与配合等问题[8]。例如2018年中共中央、国务院联合印发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，就是要实现基于任务导向的区域协调。应对地震、海啸等自然灾害，控制埃博拉、新冠肺炎等传染性疾病，平衡生态保护与区域经济发展，需要不同的地方政府组织、社会组织和市场组织一起合作，化解不可知的风险、不可控的结果以及独立责任与共同行动之间的张力。实现这样的目标需要各方共同参与的政府协商，而不是自上而下的强迫。协商是推动协同政府建设的题中应有之义，是实现协同政府理念的重要民主形式。

政府协商明确未来预期。政治活动既关注当下，也指向未来。明确的未来预期取决于制度对于政治生活中各类行为主体的约束和规制。政府协商能够为个体、团体与组织之间的交往提供稳定的渠道、平台和环境。完善和成熟的政府协商，既可以合理预测个体的行为，也能够合理预测行政机构的行为。当行政机构在协商中能够尊重个体的利益并维护公共利益时，个体就会经常性地参与协商。政府协商既可以减少因为行政不作为而产生的“越级上访”等非制度化行为，也能够降低“现场办公”“下访”等行政成本。随着政府协商的日益完善，政治生活的成本会下降，不确定性也会减少。

（三）社会功能

政府协商在化解社会分歧、解决社会冲突、改善干群关系和增强社会信任等方面能够发挥调节器、黏合剂的功能。

改革开放进入新发展阶段，社会转型和变革带来持续的利益调整、深刻的观念变化，发展不平衡不充分的矛盾也逐渐凸显，社会保障和公共服务满足群众利益的程度还需要进一步提升，社会排斥、社会剥夺和社会断裂等挑战依然存在，一些领导干部能力不足、作风不实、消极腐败现象严重影响着党群关系。不同的价值诉求、利益格局、政治关系的差异，导致社会分歧和社会冲突逐渐扩大。多元的主体、利益、价值、观念要求政治体制、运作机制作出明确回应。“对于谁应该成为对话参与者这个问题的简短回答是：每个人。”[9]政府协商能够为相互冲突的、处于紧张关系状态的各方提供超越单纯自身利益的持续的结构性的机会，从而在观念和偏好的多元碰撞与理解中，找到解决问题的恰当路径。

鱼水关系、血肉联系，是中国共产党革命建设和改革开放实践中始终坚持的群众路线的核心要义。但在处理政府与民众的关系问题上，出现了严重的形式主义、官僚主义现象。例如作风漂浮、形同陌路的“油水关系”，投机取巧、哗众取宠的“蛙水关系”，关系恶化、矛盾重重的“水火关系”。政府协商过程能够形成一种互惠关系建构的条件，提供群众和政府官员可以在日常活动中对话的渠道，促进作为矛盾主要方面的政府官员重新评价自身行为，通过协商广集民智、广纳民意，推动更为广泛的群众有序政治参与，进而在平等对话协商活动中建构新的政治实践路径。

作为社会资本的重要内容，信任有助于形成和谐社会状态和整体凝聚力，有助于化解集体行动的困境，是衡量善治的重要指标。当传统向现代转型，个体交往范围扩大，社会事务日益拓展，在以“关系”为基础的熟人社会走向以“契约”为基础的陌生社会的过渡时期，旧的社会规范断裂、新的社会规范尚未成型，信任危机就会因为利益竞争、官员行为、文化观念等因素的影响而在整个社会蔓延。有效管控信任危机有多种路径选择，政府协商是其中一个重要方面。“只要我们信任群众，走群众路线，把情况和问题向群众讲明白，任何问题都可以解决，任何障碍都可以排除。”[7]152政府协商能够在稳定的制度化参与、对话、交往过程中形成作为互信基础的规则和文化，在民众与政府之间增强沟通、增进理解、扩大共识。

（四）民主功能

政府协商的民主功能，主要在于建构民主制度，锻炼民主能力和养成民主观念。

政府协商是协商民主制度的重要内容。我国协商民主制度建设的目标是要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展，为民主政治发展注入新的活力。因此，协商渠道建设就是要“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商”[1]。作为协商民主的重要渠道，政府协商具有自身的特点和逻辑、内容和方式。不断推进政府协商的实践，并及时开展实践经验的提炼总结，适时将其上升为制度规范，对于构建协商民主体系具有重要意义。

政府协商锻炼民主能力。民主能力是社会个体、组织以及政府机构通过自身行为和活动合理平衡权力与权利关系有效性的能力。因为政府协商，不断扩大的公众参与，能够有效约束和规范政府行为，使权力在法定的轨道上运行；因为政府协商，政府提供的合法渠道，能够使民众参与、表达更加有序、集中与有效。政府不再是“命令式”的机构，民众不再是“不明真相”的群体。平等对话能力是衡量民主政治各方参与整体能力的重要维度。不断地参与协商、熟悉协商程序、倾听不同参与者的利益，能够有效地锻炼参与者的表达能力。政府协商的持续实践能够使官员和民众在掌握充分信息、各方利益、沟通诉求的基础上，逐渐养成理性分析和判断的能力，并促进合法决策的形成。

政府协商养成民主意识。在参与政府协商的过程中，民众需要通过充分了解不同参与个体、组织的利益、原则与信念，理解并尊重他人的需求和道德利益，习惯于就公共议题展开公开辩论和讨论，而不是简单地强迫维护自己的利益。同时，在政府协商的公开过程中，个体利益有赖于整体利益的实现，以及作为该利益基础的集体责任。借助于检视所有参与者的政策意愿和偏好，人们可以将自己理解成政治共同体的一个部分，承担各自需要承担的责任，例如说服的责任、回应的责任和修正观点的责任。良好的公民精神是民主政治的重要基础，政府协商能够培养出健康民主所必需的相互理解、相互尊重、相互信任、相互包容以及深层的理解和持续的合作等精神，在良好的民主观念与精神的滋养下，促进共同体的繁荣和发展。

三、政府协商的挑战及其化解

作为我国协商民主渠道的重要组成部分，政府协商对于科学民主依法决策、实现公民有序政治参与和提升政府建设水平具有重要的作用，但是政府协商的实践探索依然面临着主体不平等、信息开放程度、协商成本、协商有效性以及选择性协商的挑战，针对性克服这些挑战对于完善和发展政府协商具有显著的理论意义和实践价值。

（一）主体不平等的挑战

协商民主强调协商参与者平等对话、理性沟通。但政府协商的参与主体，例如行政机构、民众个体、社会组织或者企事业单位等，却存在着天然的“实质性不平等”。新中国成立之初，毛泽东提出“商量政府”的概念，但其时的政府协商主要限于政治精英和社会精英范围，并不是政府与社会的直接协商，普通的民众在当时还缺乏普遍、平等参与的机会与渠道。主体不平等具有双重含义。第一层含义指的是行政机构与所有其他参与者的不平等。例如行政机构的单一性、集中性与其他主体的差异性、分散性。行政机构掌握着权威性力量、资源和平台等合法权利，而其他主体则只具备文本意义上的权利。由于强行政的历史传统以及全能政府的现实结构，政府官员在政府协商过程中，虽然制度要求上是组织者和参与者，但其地位显然是一个强势的主导者、掌控者，与作为个体的民众以及社会组织处于显著的不平等地位。行政机构强势协商的地位的具体表象主要是协商意识不足、协商活动过于随意、权力的傲慢、协商结果转化能力不足等。第二层含义指的行政机构之外的其他各类协商参与者之间存在的不平等，这种不平等包括机会不平等、资源不平等、能力不平等、结果不平等。例如协商过程要求民众具有较强的话语表达和沟通能力，但政策对象由于所受教育、知识水平、锻炼机会等各种因素的局限，无法在协商中实现有效互动，也难以对公共政策的制定施加影响。

消除政府协商中实际存在的不平等以及附着其上的消极影响，问题的关键不是否认不平等的存在本身，而是创造条件，更加关注政府与民众、社会之间的多元沟通、理性对话，化解利益冲突，调解社会矛盾，实现公平正义。首先，消除政府协商中的不平等，应该回归宪法原则和精神，尊重人民主权原则，行政机构要履行权力机关的执行机关的基本职责，行政官员要做好人民“公仆”，在组织协商过程中，摆正位置，坚持服务人民的宗旨。“对于每一个人，也不论他抱持什么意见，只要他能够冷静地去看也能够诚实地来说他的反对者以及他们的意见真正是什么，既不夸大足以损害他们的信用的东西，也不掩藏足以为他们辩护或者想来足以为他们辩护的东西，那就要给以应得的尊重。这就是公共讨论的真正的道德。”[10]秉持包容和尊重精神，充分吸纳并审慎考量每一个参与者的意见，真正发挥政府协商功效。其次，平衡机会平等、能力平等和资源平等之间的关系。协商过程需要机会平等，“具体地说，民主协商需要获得政治影响的平等机会”[11]213。平等的政治影响机会关键在于公平对待每个参与者，不会有参与者因为自身天然的不足而失去机会。协商过程力求实现资源平等，即协商参与者应该平等占有协商所需要的各种资源如收入、权利、资格或机会等。能力平等是实现公平、合法协商结果的重要基础，“协商中基于能力的政治平等观念允许我们超越程序机会或资源聚合而扩大政治权利与自由”[11]254。再次，在程序设计上增强对协商参与者的专业支持和技术支持。例如加强与全国或地方人大代表、政协委员等方面的联系，提供专业和技术性的培训支持，实现更多赋能等。

（二）信息开放获取的挑战

信息是政府协商的重要支持因素之一，充分的信息能够为讨论、对话、交流提供准确的分析和判断基础。但是，政府协商过程参与者所能够利用做出判断的信息获取面临诸多挑战。其一，信息不足的挑战。政府协商过程中的协商议题大多涉及群众切身利益和公共利益，例如公共工程、公共服务，而其中涉及的预算、资金和技术等方面的信息一般都是由行政机构垄断，民众获取信息的充分程度完全取决于信息开放度。其二，信息泛滥的挑战。随着互联网信息技术和融媒体的发展，在官方主流媒体的信息发布之外，各种自媒体甚至个人都变成了信息源。爆炸的信息隐藏着真相，也充斥了谣言和各种“小道消息”，协商参与者面临在庞杂的信息冲击下进行准确选择和审慎判断的挑战。其三，协商参与者中的知识弱势群体基于自身有限的知识储备，可能无法理解政策协商过程中所包含的知识和常识，政府决策的专业性限制了他们的判断能力，出于经验和本能的考虑不能有效地表达利益、反驳其他意见，协商共识的达成最终会演变成组织者和主导者强势意见的表演。

开放获取充分的、准确的信息既是公众对政府的正常诉求和期望，也是政府协商产生实际效果的重要基础。政府信息公开能够畅通政府和社会沟通渠道，消除社会公众的顾虑、犹疑和不信任，激发公众参与政府协商的热情，使政事真正成为众人之事。首先，从行政机构的角度来讲，按照《政府信息公开条例》和《关于全面推进政务公开工作的意见》的要求，增强政府工作透明度、协商工作主动性，提升政府自信心，以公开为常态、不公开为例外，保障和落实公众依法获取政府信息、了解政府工作并做出理性、正确判断的权利。其次，根据法律法规规定和工作实际制定并公布协商事项目录，除在“协商事项目录”中明确协商事项之外，进一步明确行政机构所应提供的信息事项，破解行政机构组织参与协商积极性不高、被动协商、敷衍应付的困境。再次，在主导性的官方媒体和日益繁荣的互联网自媒体之外，构建独立的第三方信息评估机制，筛选掉误导的、扭曲的、虚假的信息资源，为政府协商提供真实可靠的依据。

（三）协商成本的挑战

协商民主是一种要求非常高的民主形式，协商的制度环境、协商参与者的知识能力和素养、协商程序的复杂性以及协商共识转化等是实施协商活动的基本要求，满足这些条件则需要付出相当程度的成本。“评价民主决议规则时，必须权衡其保护作用与效率。不幸的是，这两大目的之间存在着颇为紧张的关系。”[12]政府协商的成本包括：一是制度成本，即政府协商活动所赖以运行的制度基础、制度平台或渠道。二是时间成本，协商活动从确定议题、准备材料、调查研究、组织协商参与者，到组织协商会议、推动协商成果转化等，各个环节都需要一定的时间成本。例如全国政协的“双周协商座谈会”虽然具有明确的周期性，但一次座谈会的前期准备确实耗时不少。基层政府协商还得照顾到生产时令等因素。三是人力物力成本。政府协商的准备和实施过程需要的人力物力会随着协商规模的变化而变化，也会随着协商活动的多次反复而变化。四是一定的行政支出，其中包括协商参与者的误工补贴等。假设实施一次“协商民意测验”直接费用是5万—6万元，东部地区城镇与西部地区城镇的负担能力就会有很大差异。如果周期性地开展此类活动，协商成本就更加巨大。

协商成本是政府协商过程中的一个重要构成部分，如何对待协商成本，需要科学的理性的分析。首先，对于制度成本来说，如果利用既有的制度渠道、平台和机制开展政府协商，这种成本是常态化的行政成本，例如利用政协会议、人大会议、社区会议、村民代表会议等，这些机制是制度运行机制范畴之内的。如果在法定机制之外创设新的协商机制，例如协商对话会、协商议事会，这些新机制的创建、维护、发展等就是新增成本。重点在于使存量民主机制运转起来，保持常态化成本，降低新增成本。其次，试验性或探索性的协商活动，初期需要付出一定的成本，但在取得基本经验之后，则可以纳入常态化机制，以降低成本。再次，必要的时间、人力、物力等成本是必须支出的。关键是实现政府协商的日常化、生活化。最后，综合考虑协商过程的成本付出与政策更快实施的成本节省。“在成功的协商决策中，公共参与的成本会被较低的法律费用和更快的实施所平衡。”[13]也就是说，协商过程所耗费的成本会远远低于政策顺利实施所节省的成本。如果政策无法实施、遭遇“中梗阻”，看起来及时高效的决策可以节省很多成本，但最终政策失败的成本付出则是巨大的。

（四）协商效度的挑战

所谓协商效度，简单地说就是政府协商的有效性。这里面包括协商过程的有效性，协商结果的有效性。前者涉及协商过程的质量、协商参与者真正关注各方利益的真实性，以及协商过程本身给予参与者的民主教育和训练；后者涉及通过协商达成的共识朝向政策输出的转化。因此，协商效度面临的挑战：一是协商形式主义，具体表现是为了协商而协商，协商不是为了解决问题，而是有时间就协商，想起来才协商，有要求才协商。二是协商约束力缺失，具体表现是协商意见如何吸收、如何采纳缺乏反馈，协商的共识结果束之高阁、实际问题依然没有得到解决，忽视协商过程责任分担和协商空转责任追究。三是协商活动孤立化。政府协商既是行政机构解决自身职责范围内分歧性问题的民主形式，也是协调落实人大议案、政协提案等的民主形式，孤立的协商实践降低了政府协商的效度。总之，政府协商效度面临的挑战可能的情况是，过度协商、协商不足、协商结果与协商过程不匹配。

协商就要真协商，而不仅仅是做个样子，应该实实在在协商。提升政府协商的效度，既要改变治理规范和程序，也要转变认知和思维。首先，要实现不同协商渠道的有效衔接。政府协商的实践，要把深化政协协商的提案办理协商作为重要抓手，“办好政协提案，推动政府协商”，提升政府协商的水平和质量；继续完善人大代表议案建议办理联系机制，尊重人大代表民主权利，持续深化政府协商与人大协商的合作；加强与基层协商的衔接，确保政治参与有序化和大众化，实现“为民做主”向“由民做主”的回归。其次，既要关注政府协商的参与功能，更要重视政府协商的民主价值。政治参与是开展政府协商的重要基础，但不能将政府协商简单化为政治参与。“民主恳谈会使参与者在信任、规范、归属感以及合作一致的集体行动等方面产生明显的积极效果。”[14]政府协商过程也是民众权利意识、责任意识、公共意识彰显的时刻，意见表达基础上的偏好转换，也体现了民众民主素养的提升。再次，将协商结果的政策输出与协商责任有机结合起来，推动协商共识作为政策的实践操作，增强政府协商的影响力和权威性。

（五）选择性协商的挑战

因为既有的体制约束、协商参与者的立场观念和利益的差异以及客观现实满足协商结果实现的程度，政府协商过程存在着选择性协商的挑战。选择性协商具体表现为：（1）协商议题的选择性。政府协商的重点是“有效推进科学民主依法决策”“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”[1]，而在具体的场景中，不同层级、不同地区的政府协商，如何选择议题具有很大的自由裁量权，一般来说政府协商会选择容易获得社会共识、容易产生良好社会效果、容易引起媒体积极效应的议题。这些议题在多大程度上符合公共利益和民众要求，则尚存疑问。（2）协商频度的选择性。协商节奏的确定有两个标准：一是有需要就协商，这样周期并不固定；二是遵循特定节奏开展协商，例如一个季度开展一次协商，或者两个月一次，或者双周一次等。非周期性政府协商，不利于协商民主的常态化、规范化。（3）协商参与者的选择性。除了协商组织者，协商参与者是协商议题的相关方以及特定的专家学者。如果缺乏公正的选择方式，或者组织者存在某种特殊意图，那么特定偏好的参与者选择就会导致协商结果的毫无悬念符合组织意图，从而破坏了协商民主的公正性要求。（4）协商结果利用的选择性。通过协商达成的共识性结果，如果得以采纳就会成为正式的政策，如果未被采纳就会失去价值。缺乏规范性的制度约束，符合公共利益和民众利益的协商结果有可能会被有意忽视或扭曲。

选择性协商很容易在政治实践中偏离公平公正的价值诉求，甚至诱发民众与政府之间、媒体与政府之间的紧张关系。克服选择性协商带来的困境应当遵循以下原则：第一，坚持公共性原则，政府协商重在维护公共利益，协商过程也重在推动对话和讨论趋向公共利益。“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。”[15]第二，坚持适度原则，保持政府协商活动的周期性和常态化。考虑到行政事务的多样性和繁杂性，协商活动的周期可以根据双月或季度频度进行安排，同时要避免将此种安排作为硬性考核标准而导致应付性协商。第三，坚持以人民为中心的原则，根据政策覆盖的范围、层次、结构的差异，在人民内部各方面广泛协商，就是实现人民当家做主的过程，政府治理才能具有深厚的基础。在随机抽样、组织指定或自愿参与等各种不同方式中，协商参与者的选择要坚持公平公正和照顾各方的原则。第四，坚持持续性原则，充分尊重协商参与者共同讨论的结果，依据协商过程中的证据和意见、建议做出决策。这样既能够体现政府的责任性，又能够增强协商活动的权威性和吸引力。

新中国成立初期，毛泽东同志就多次说，我们的政府“是个商量政府”[16]178“人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府”[16]205。政府协商是我国社会主义协商民主的重要渠道之一。中国特色社会主义进入新时代，面对全面深化改革中利益格局深刻调整的新形势，社会各种矛盾相互交织的新变化，思想观念多元多样的新情况，世界范围内不同政治发展道路竞争的新挑战，推进政府协商对于发展和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。新时代新发展阶段推进政府协商实践探索，要始终坚持从实际出发，锚定国家治理现代化的总目标，善于发挥中央和地方两个积极性，遵循顶层设计、整体推进，鼓励地方勇于探索、大胆创新，并及时总结各级政府创造的协商新经验。不断推进制度化、规范化、程序化建设，将政府协商的实践建立在制度轨道上，坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，推进社会主义政治文明建设新进程。